Presente y futuro de la Planificación Territorial como ciencia y disciplina

N. de la R.: el texto de esta nota reproduce la presentación del autor en el Quinto Congreso Anual de SAPLAT, Sociedad Argentina de Planificación Territorial. Presente y futuro de la planificación territorial en el nuevo escenario nacional. La planificación territorial como política pública, práctica profesional y disciplina.

Disciplina, tecnología y ciencia

Antes de abordar el debate sobre el presente y futuro de la planificación territorial en Argentina –en un nuevo escenario nacional por demás preocupante y hostil– creo necesario formular algunas precisiones muy breves sobre el carácter de esa planificación como ciencia o disciplina, tema de esta mesa. La RAE formula dos definiciones de ciencia. La primera, simplemente “Saber o erudición”; la segunda, más compleja, involucra dos instancias: por un lado, el “Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados”, y por otro, que de este conjunto de saberes “se deducen principios y leyes generales con capacidad predictiva y comprobables experimentalmente”. No hay duda que a lo largo de su accidentada historia la planificación territorial ha generado en Argentina un conjunto avanzado de conocimientos, y podemos discutir en todo caso si esto se traduce en la formulación de evidencias y leyes que den un carácter científico a la disciplina. 

Podemos hablar también de la planificación territorial como tecnología (que según la RAE es el “conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del conocimiento científico”), en el sentido de arte u oficio, el proceso y la capacidad de transformar algo existente en algo nuevo o darle otra función, sea en forma ad hoc por el procesamiento específico de situaciones a partir de la experiencia acumulada, o también en forma sistematizada utilizando métodos e instrumentos de pretensión científica. 

Esta cuestión de definir el carácter de la planificación territorial se vincula fuertemente con los otros ejes de este Congreso, la política pública y la práctica profesional. La investigación en planificación territorial es en gran parte investigación aplicada, mayormente realizada por procedimientos inductivos y con ánimo de incidencia concreta sobre su campo de desarrollo.

En palabras de Maurizio Marcelloni, quien fuera Director de la Oficina del Plan Regulador del Ayuntamiento de Roma, hay una relación directa (tanto teórica como operativa) entre disciplina urbanística y política, “los desafíos que una excelente práctica presenta a la teoría de la planificación, así como aquellos que una teoría reflexiva presenta a la política de la planificación”. Esto, citando a Eduardo Leira, parte de la asunción del plan como instrumento de la lucha política, a través del cual se busca organizar el funcionamiento de la ciudad y el territorio y, por ende, de la sociedad. Para Marcelloni, la crisis de la planificación territorial es una crisis de poder. 

Intento decir que una disciplina debe, legítimamente, ponerse el objetivo de verificar si las propias elaboraciones, esto es, el propio pensamiento y los propios instrumentos de intervención, tienen la capacidad de generar hegemonía cultural. De verificar, en definitiva, en los procesos concretos de transformación de la ciudad, cuál es su grado de credibilidad y de fiabilidad y el grado de difusión y de enraizamiento en la sociedad y en la cultura del gobierno de las ciudades.

Para Marcelloni la planificación territorial es una disciplina “fronteriza” de frente a poderes inciertos. “Una de las tantas disciplinas que se confronta con otras disciplinas y culturas en la construcción del proyecto de transformación del espacio, pero quizás la única que razona en términos de recomposición, de relaciones, de reconexiones, para inducir un proceso de integración real y no simplemente para agregar y ensamblar más elecciones y decisiones aisladas”.

Una disciplina, concluyo, que no necesita confrontar con la expectativa de su pretensión científica sino que, en cambio, debe transitar en forma continua una evolución en que la generación y acumulación de conocimiento se acompañe de su sistematización, de modo que pueda tener ese carácter anticipatorio que se atribuye a la ciencia, al tiempo que se aplica como tecnología para el desarrollo virtuoso de nuestras ciudades y territorios. Algo, por cierto, muy distinto a aquel proceso que también señalaba Marcellloni, ese “cada vez más invasor, de las evaluaciones objetivas, basadas en operaciones mecánicas y repetitivas: un proceso que considera poder “enjaular”, cuantificándolos, a todos los factores de evaluación”.

El estado del arte

La conformación del urbanismo y la planificación territorial como disciplinas reconocibles y de una cierta autonomía es relativamente reciente. Las palabras y el concepto que expresan comienzan a aparecer a mediados del siglo XIX. Su teoría y sus instrumentos son en gran parte los que comienzan a usarse desde aquella época, aunque obviamente, la ciudad y el territorio son anteriores a la disciplina y en su larga y rica historia pueden identificarse una variedad de reflexiones teóricas e instrumentos de actuación recurrentes y anteriores a la conformación disciplinaria, válidos aún en nuestros días.

La formalización como disciplina configura, ya avanzado el siglo XX, dos instrumentos principales, correlacionados entre sí: el Plan Director o Regulador, que establece las asignaciones de uso del suelo, las zonas de crecimiento, la estructura de movilidad, las prioridades en infraestructura, etc., y la Zonificación, que tiene un carácter más normativo y de resolución de conflictos particulares. 

Una serie de factores hace que desde los años setenta comience un cambio de paradigma respecto a la época de los grandes planes reguladores: la disconformidad cultural con los resultados del planeamiento de mediados de siglo, el cambio económico y político desde una tendencia a la fuerte regulación estatal y la empresa fordista a la desregulación y la globalización, el predominio del sector privado por sobre el público –tanto en capacidad de operación como en “legitimidad” ideológica– y, desde un punto de vista estrictamente disciplinar, las dificultades para implementar los planes reguladores globales y su rigidez frente a los cambios y aspiraciones de las ciudades y los territorios.

Como consecuencia de esta nueva realidad emerge una serie de nuevos paradigmas e instrumentos de planificación, sintetizados en el Planeamiento Estratégico. Este, originado en los ámbitos militar y empresarial, plantea para el territorio la definición de algunos objetivos consensuados, más como una “carta de navegación” que como una regulación rígida y terminada. Pero en muchos casos encubre la mera generación de oportunidades para el avance del mercado sobre el sector público y el abandono de sectores enteros de la ciudad y el territorio. El Plan Estratégico se banaliza y se convierte en una especie de consigna mágica que vendría a resolver los problemas urbanos y territoriales con la sola propuesta de buenas intenciones, despojada de conflictos. Es por eso que, desde una mirada política, se le comienza a atribuir el rol de un instrumento neoliberal. Pero en todo caso, es un método de intervención que puede ser reivindicado y reutilizado en procesos contemporáneos de planificación y actuación, a condición de corregir sus tendencias más erróneas: la formulación de consignas como una suerte de “carta a los Reyes Magos” (al decir de Alfredo Garay), la artificialidad de los consensos, la reducción de los problemas urbanos a una colección de frases políticamente correctas.

Al Planeamiento Estratégico lo acompañan instrumentos como los planes parciales o sectoriales, el Gran Proyecto Urbano o la Evaluación de Impacto Ambiental y Urbano que, a diferencia del planeamiento tradicional, no se anticipa a los proyectos concretos, sino que los evalúa y propone medidas de mitigación, modificación y optimización para sus impactos negativos sobre la ciudad y el ambiente. 

La mirada “estratégica” se manifiesta también por el énfasis en la gestión, y en especial en la colaboración público-privada. Además de las tradicionales oficinas encargadas de las cuestiones urbanísticas, esto implica en ocasiones la creación de corporaciones y empresas, estatales o mixtas, que se ocupan del desarrollo de un sector de ciudad. Es el caso, por ejemplo, de la Corporación Antiguo Puerto Madero en Buenos Aires o CORDINEU en Neuquén; en otros casos se aprovechan organismos existentes, como por ejemplo la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín. 

La colaboración entre el sector público y el privado es cuestionada por una cuestión de principios desde una postura ideológica contraria a esos entendimientos, pero también son frecuentes las críticas, no necesariamente ideológicas, en los muchos casos en que los resultados de dicha colaboración son más favorables al interés privado que al público. 

En definitiva, la actual visión considera la necesidad de una planificación del territorio y las ciudades que incorpore la incertidumbre, la redefinición constante de objetivos y la revisión de herramientas y procedimientos, en un delicado equilibrio entre los factores técnicos, políticos y sociales. Una planificación, en definitiva, considerada como matriz de escenarios posibles y acciones deseables. Esta visión se corresponde con la consideración epistemológica del urbanismo y la planificación urbana-territorial como transdisciplina. Según Edgar Morin,

la Transdisciplina es una forma de organización de los conocimientos que trascienden las disciplinas de una forma radical. Se ha entendido la transdisciplina haciendo énfasis a) en lo que está entre las disciplinas, b) en lo que las atraviesa a todas, y c) en lo que está más allá de ellas. Todas las interpretaciones coinciden en la necesidad de que los conocimientos científicos se nutran y aporten una mirada global que no se reduzca a las disciplinas ni a sus campos, que vaya en la dirección de considerar el mundo en su unidad diversa. 

Se trata de una evolución respecto al trabajo multidisciplinario (que “consiste en juntar varias disciplinas para que cada una proyecte una visión específica sobre un campo determinado y […] todas confluyen en un informe final de investigación que caracteriza desde las perspectivas involucradas lo que se investiga”) o interdisciplinario (“la forma de organización de los conocimientos, donde los métodos que han sido utilizados con éxito dentro de una disciplina se transfieren a otra”).

Una consecuencia del cuestionamiento a la globalización de los noventa es la puesta en cuestión de un supuesto característico de aquella década, la de la competencia entre ciudades; por el contrario, desde comienzos de este siglo se revaloriza y retoma en Argentina la tradición planificadora integral. Esto se manifiesta en planes integrales como el Plan Estratégico Territorial Argentina del Bicentenario dirigido por Marta Aguilar, los Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires dirigidos por Alfredo Garay, o el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo. Y también, en numerosos planes provinciales, metropolitanos, sectoriales y municipales que se plantean desde distintas agencias públicas e instancias de financiación; en general, organismos de crédito o multilaterales. 

Estos planes recuperan algunos aspectos de aquella Planificación Estratégica: la implementación de instancias de participación real o formal, el aprovechamiento de áreas de oportunidad o la determinación de “proyectos estratégicos” forman parte de los términos de referencia y de los productos concretos que resultan de su elaboración. Pero en la mayoría de los casos su marco de aplicación más concreto es la actualización de la normativa, como instrumento de mediación entre la lógica de producción privada de la ciudad y la obligación estatal de ordenar el desarrollo del territorio. Un ejemplo en tal sentido es el Plan Urbano Ambiental (PUA) de la ciudad de Buenos Aires que, tras sucesivas impugnaciones y dificultades pasó del amplio diagnóstico presentado en 2000 al escueto inventario de estrategias que se sanciona finalmente en 2008, para derivar una década después en su instrumentación normativa con el Código Urbanístico de 2018. Este es objeto de críticas debido a la indefinición técnica de sus alcances y, sobre todo, la laxitud que introduce la posibilidad de generar mayores condiciones de edificabilidad a cambio del pago de plusvalías mediante el mecanismo de convenios urbanísticos (similares críticas se han formulado a la aplicación de este instrumento en ciudades como Córdoba y Rosario). 

Se registraron también algunos avances en la sanción de leyes provinciales de ordenamiento territorial y uso del suelo, como las de Mendoza, Jujuy y Catamarca, o la Ley de Acceso Justo al Hábitat en la Provincia de Buenos Aires (que complementa la Ley 8912), aunque la mayoría de las provincias carece de ese instrumento y sigue siendo una deuda la ley nacional, objeto inicial del hoy postergado COFEPLAN.  

La cuestión metropolitana tuvo algunos reconocimientos, como la creación de ACUMAR a partir de un fallo de la CSJN sobre la cuenca Matanza Riachuelo (un caso particular de articulación metropolitana forzada, no voluntaria). En 2012 se puso en marcha el Programa DAMI, para las áreas metropolitanas del interior del país, cuyo énfasis estuvo puesto en la generación de instancias de gobernabilidad y la realización de estudios y planes. En Córdoba se creó el IPLAM (Instituto de Planeamiento Metropolitano), que elaboró numerosos estudios y planes de uso del suelo y movilidad, y en Rosario el Ente de Coordinación Metropolitano (ECOM), asociación voluntaria de municipios y comunas. De todos modos, el campo de la gestión y coordinación metropolitana continúa siendo una materia pendiente, con un amplio consenso teórico sobre su necesidad pero con fuertes recelos políticos sobre su implementación.

Quizás el mayor avance, en especial por el consenso político que tuvo en su concepción, aprobación y puesta en marcha, es la Ley de Integración Socio Urbana de Barrios Populares. También se ha difundido, en ámbitos públicos, académicos, técnicos y profesionales, la necesidad de implementar políticas de suelo y de recuperación del valor generado por la obra pública y la normativa como mecanismos de financiación de un desarrollo urbano inclusivo y sostenible. Y se han creado una gran cantidad de instancias disciplinarias en los ámbitos académicos, culturales y sociales, en particular numerosas carreras y cursos de grado y posgrado, y la constitución de la Sociedad Argentina de Planificación Territorial (SAPLAT), que hoy nos convoca.

Pero al mismo tiempo, nuestros anhelos y propuestas disciplinarias han sido ignorados en muchos casos y fueron objeto de frustraciones en otros. Por un lado, la deformación del plan como instrumento, sujeto a las burocracias de los organismos de financiación, muchas veces reducido a un cumulo de informes parciales con acuerdo a un recetario o “enlatado. En otros casos, conceptos interesantes deformados por la banalización y la apropiación indebida: la ciudad de los 15 minutos deviene en “maceterismo” municipal o, incluso, estrategia publicitaria de nuevos countries y barrios cerrados; la densidad y la ciudad compacta, en coartadas para operaciones inmobiliarias de excepción; la ciudad inteligente en excusa para la venta de tecnología chatarra; la recuperación de plusvalías en mecanismo de compra y venta de excepciones normativas.

El futuro llegó…

Y para aumentar nuestras preocupaciones, el presidente actualmente en ejercicio en Argentina (y buena parte del híbrido opositor/oficialista que lo llevó al triunfo en segunda vuelta y lo acompaña en las instancias ejecutivas y legislativas) cree que el mercado es el mejor distribuidor de recursos en una sociedad. Esto implica el retroceso brutal de lo público o su virtual desaparición, en la educación, en la salud y, en lo que a nuestro campo respecta, en la producción de la ciudad y el territorio. La planificación es considerada un error o una perversión; el ambiente, marxismo cultural. 

Sin un Estado fuertemente interventor en la producción de la ciudad y el territorio, nuestro futuro es la privatopía, una federación de barrios cerrados con el apartheid como modelo. Sin Estado productor de ciudad y territorio, ni siquiera es posible un capitalismo exitoso. Más allá de los modales y las excentricidades, esa no es otra que la oferta de los bloques concentrados: precariedad y ley de la selva, disolución urbana. Y sin ciudad, no hay sociedad, cumpliendo así el programa de Margaret Thatcher.

Estos son tiempos de resistir y construir; construir conocimiento, alternativas, proyectos, futuro. Hay espacios posibles: provincias, municipios, universidades, sociedades profesionales, organizaciones, colectivos. Lo que propone el oficialismo en Argentina no es nuevo; ya se probó y no funciona. No se trata de esperar su fracaso, se trata de producir lo que vendrá a repararlo.

MC

Sobre el Quinto Congreso de SAPLAT, ver también en este número la conferencia inaugural de Alfredo Garay.

Aquí están las grabaciones completas de ambas jornadas del encuentro, realizadas los días 30 y 31 de mayo de 2024.

Gráfica de SAPLAT: Brenda Grötter.