
La Argentina cuenta con un instrumento estadístico de apoyo a la Planificación Territorial que provee una multiplicidad de datos relacionados al uso del suelo, particularmente los planes de uso del suelo, los procesos para su elaboración y aprobación. Asimismo referencia a los actores involucrados, niveles de participación ciudadana, territorio municipal según zonificación, densidades permitidas, cantidad de suelo ocioso, el alcance de la provisión de infraestructura y su financiamiento, así como datos institucionales de las áreas municipales de planeamiento. También trata de transparentar cierta diferencia entre la regulación normativa y la práctica implementada. Este banco de datos se denomina Observatorio sobre la Regulación del Uso del Suelo en las Ciudades Argentinas.
Los datos incluyen información de los municipios argentinos que tienen más de 20.000 habitantes y aquellos más pequeños que pertenecen a un Gran Aglomerado Urbano (categoría estadística del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina – INDEC). La muestra abarca 260 municipios, en los cuales vive más del 80% de la población del país.
Dado que en Argentina la competencia en cuestiones de uso del suelo es local y generalmente no regulada por las provincias, ni por la Nación (salvo en las provincias de Buenos Aires, Mendoza y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), existe una gran heterogeneidad respecto a lenguaje, objetivos, conceptos, procesos, normativas y categorizaciones relacionados al uso del suelo. En este sentido, el Observatorio sobre la Regulación del Uso del Suelo da un buen panorama introductorio para conocer las normativas y prácticas del sector.
Sin embargo, faltan en el país estudios que identifiquen las buenas prácticas y los problemas más comunes en la regulación del uso del suelo. Las razones se encuentran probablemente en la alta diversidad de los marcos regulatorios a nivel local, las consiguientes dificultades para acceder a la información necesaria, la ausencia de criterios unificados (que facilitarían la realización de estudios comparativos) y además la escasa cantidad de instituciones científico-técnicas que se dedican al estudio de estas cuestiones.
Las instituciones que participaron en la recolección de los datos son el Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la Universidad Torcuato di Tella, el Centro de Investigación Hábitat y Municipio de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior y el Lincoln Institute of Land Policy.
La base de datos se actualiza bianualmente con la información que proveen las Áreas Municipales de Planeamiento de los municipios argentinos. Los primeros relevamientos se ejecutaron en los años 2009 y 2011.
En base al trabajo realizado se dan a conocer algunas características del suelo urbano en las ciudades del país, que resultan del último relevamiento 2011.

Suelo Rural y Suelo Urbano según Cobertura con Infraestructura
El relevamiento clasifica el territorio de las jurisdicciones municipales en dos grandes categorías: suelo rural y suelo urbano. Para la categoría suelo urbano se diferencian áreas con cobertura de infraestructura completa y áreas con cobertura incompleta, tomando como servicios urbanos básicos: electricidad, red de agua potable, red cloacal y pavimento.
En promedio, las jurisdicciones municipales argentinas poseen un 58% de suelo rural y 42% de suelo urbano. Algunos municipios ubicados en las zonas centrales de las áreas metropolitanas poseen hasta el 100% de suelo urbano. El porcentaje de suelo urbano se acerca al 100% también en aquellos municipios en particular que pertenecen a provincias que delimitan sus jurisdicciones municipales según sean los límites de la zona urbana.

El 16% del territorio municipal o el 38% del suelo urbano de las ciudades argentinas incluidas en la muestra carecen de uno o más de los cuatro servicios definidos como básicos.
La cobertura con infraestructura varía mucho entre los municipios argentinos. Sorprendentemente, se encuentran los mejores valores de cobertura en los municipios de la región Noroeste de Argentina (NOA) con 73% del suelo urbano cubierto con infraestructura completa, mientras en la región central (Pampa), Patagonia y Noreste Argentino (NEA) se observan valores de cobertura promedios de alrededor de 60%.
Los números del observatorio y también los resultados del Censo 2010 indican que se requieren todavía de grandes esfuerzos para completar la provisión de servicios básicos de infraestructura.

Según los datos de los Censos 2001 y 2010, los indicadores respecto a la provisión de infraestructura de saneamiento en los hogares mejoraron levemente en este período. La cobertura de la red pública de agua potable se extendió de 80,1% a 83,9% en los hogares de todo el país, mientras la red cloacal pasó de 47,2% a 53,2%. La cantidad de hogares creció en el mismo período un 20,8%, la población un 10,6%.

Zonificación
El 88% de los municipios relevados establece normativas de zonificación que definen los usos del suelo permitidos (rural, residencial, mixto, industrial, áreas verdes, equipamiento urbano, etc.) en las distintas zonas del territorio municipal a través de los planes de uso del suelo, códigos de ordenamiento territorial, códigos de planeamiento urbano. Estas denominaciones en los planes y planos de zonificación son diversas.
El observatorio demuestra que entre el 12% de municipios que carecen de este tipo de normativa se encuentran también cuatro municipios de la Provincia de Buenos Aires. Esta última provincia obliga a los municipios pertenecientes a ella, zonificar su territorio (Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, Decreto-Ley 8912 de 1977). En las regiones Cuyo y Patagonia, todos los municipios de la muestra cuentan con normativas de zonificación.
Los datos indican también que si bien se clasifica el suelo urbano en distintas categorías de zonificación, no todos los municipios acompañan esta zonificación con algún indicador que limitara la densidad máxima permitida. La densidad máxima se limita a través de diversos indicadores como FOS (Factor de Ocupación del Suelo – define el porcentaje del suelo que puede ser cubierto por edificios), FOT (Factor de Ocupación Total – suma de la superficie de todas las plantas de un edificio que se permite construir en relación al tamaño del lote), alturas máximas, cantidad máxima de de habitantes por hectárea, frentes mínimos (ancho del lote), superficies mínimas de lotes y otros.
Los valores máximos de los indicadores varían significativamente según la localidad. Por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires fija el FOT máximo para su zona céntrica de usos mixtos con un valor 5, mientras San Miguel de Tucumán define su valor máximo en 9. San Miguel de Tucumán no fija un FOT para todo su territorio, sino solo para el área central. Las zonas que rodean el centro cuentan con límites para las alturas máximas.
Las zonas residenciales de alta densidad cuentan con un FOT máximo (promedio en el país) de 2,5; de 2,14 en la Provincia de Buenos Aires (Área Metropolitana 1,98); 5,6 en la Provincia de Mendoza; 7,2 en Santiago del Estero y 7,5 en Posadas/Misiones.
Las zonas residenciales de baja densidad cuentan en promedio con un FOT máximo de 0,94 (promedio país). San Carlos de Bariloche fija en algunas zonas valores de un FOT máximo de 0,07; los municipios de la Provincia de Mendoza 1,7.
En teoría, estos indicadores deberían reflejar la visión de la ciudad que se desea, sea una ciudad compacta y densa o extensa y poco densa o tal vez dispersa. Las decisiones sobre la visión local de la ciudad futura las toman en general los Honorables Concejos Deliberantes (HCD) con la aprobación de las normativas. En el 35% de los casos con la participación previa obligatoria de una Comisión Municipal de Planeamiento (o afín). Los mecanismos de participación ciudadana que se aplican son muy heterogéneos, dado que los procesos de elaboración de los planes de uso de suelo no están pautados. El 26% de los municipios relevados no aplican mecanismos de participación ciudadana.
En este momento faltan estudios que investiguen la relación dada entre la normativa local, la visión de la que resulta y la ciudad que se está construyendo. El tipo de ciudad que se desea, permite y construye, compacta o extensa, tiene alta influencia en el financiamiento de la infraestructura técnica. Cuanto más compacta la ciudad, menor es el costo por habitante para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura. En tiempos cuando la infraestructura resulta escasa y el crecimiento en términos de población y nuevos hogares es alto, esta relación requiere especial atención y merece ser estudiado en detalle.
En los últimos 5 años se observa un mayor interés municipal en cuestiones de zonificación y densidad. La cantidad de municipios que actualizaron sus normativas respectivas está aumentando año a año, lo cual indicaría mayor conciencia sobre la importancia de la regulación del uso del suelo.
Al mismo tiempo existen muchas normativas que no han sido modificadas durante décadas, mientras el conocimiento sobre los procesos de producción de suelo urbano ha mejorado y las tecnologías urbanas han cambiado.
Suelo Vacante
Los datos de todo el país revelan una cantidad de suelo vacante (baldíos) que representa el 23,4% del total de la superficie de lotes en las zonas urbanas. En detalle, el 15% de la superficie de lotes en las zonas urbanas equipadas con infraestructura completa (dispone de electricidad, red de agua potable, red cloacal y pavimento) y el 36% de la superficie de lotes en las zonas con infraestructura incompleta son baldíos.

Estos terrenos fueron zonificados cómo suelo apto para usos residenciales, comerciales, industriales, mixtos, etc. y equipados con infraestructura para ser utilizados. Sin embargo, el mercado del suelo parece no haber podido lograr que estos terrenos cumplan la función prevista, lo que implica impactos significativos a las finanzas públicas en caso de necesitar invertir en la prolongación de las infraestructuras necesarias.
Las ciudades argentinas se ven enfrentadas, por un lado, con una necesidad de producir nuevos suelos urbanos para su creciente población que en el promedio del país aumenta anualmente alrededor del 1% (en la Patagonia con una dinámica más acelerada) acompañado por la demanda habitacional adicional que surge de la cada vez menor cantidad de personas por vivienda que demuestra el crecimiento de la cantidad de hogares (alrededor de 2% anuales), así como la provisión de suelo para las actividades económicas locales y otras demandas socio-territoriales
Por otro lado, las ciudades disponen de grandes vacíos parcialmente bien equipados con infraestructura, que serían suficientes para absorber, en teoría, el crecimiento durante más de 10 años.
Las alternativas, entonces, se plasman en identificar a los baldíos como un potencial de desarrollo urbano y estimular el completamiento de las manchas urbanas a bajos costos de infraestructura ó, en el otro extremo, llevar el crecimiento hacia las afueras con la expansión horizontal de las urbes, que implican altos costos de infraestructura, independientemente quienes sean los actores que la financien. El uso racional de recursos financieros públicos se logra únicamente si también se da la regulación del uso suelo en forma racional y eficiente. Para la sociedad argentina en su conjunto podría ser una ventaja económica movilizar mayores esfuerzos para crecer en los “huecos” urbanos.
Según los datos relevados, la aplicación de instrumentos que intervienen en esta situación por parte de las administraciones municipales no es muy frecuente, aunque se haya debatido mucho el tema en varias ciudades del país. La Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires recientemente aprobada trata de avanzar en este sentido, además de focalizar otras cuestiones (regulación de asentamientos informales, creación de nuevas instituciones etc. siempre focalizando la cuestión de vivienda e infraestructura).
Los instrumentos que se apliquen deben intentar que los terrenos baldíos aparezcan en el mercado del suelo para ser edificados, es decir, intervenir de una manera que aumente la oferta y disminuya los precios de este tipo de terrenos en el mercado del suelo (ej. obligación de construir, diversos instrumentos fiscales como impuestos adicionales a los baldíos, etc.)
En la práctica, la poca flexibilidad en la aplicación de los instrumentos es problemático. En algunos casos se pueden observar impuestos especiales a los baldíos que suman en un año por ejemplo el 0,3% del valor de mercado del lote, mientras que el valor de mercado del mismo lote está aumentando anualmente por tasas de alrededor del 10%. En este tipo de situaciones coyunturales, el costo de un inversor para mantener el lote es mucho menor que la ganancia proyectada. Los impuestos, en estos casos, tienen una influencia muy limitada en la tasa de retorno del inversor que destina sus ahorros a la compra de lotes. En consecuencia, los lotes baldíos solo se venderán cuando deje de ser una buena inversión mantener estos terrenos sin uso, es decir cuando los costos de mantenimiento del lote sin usar tengan relevancia real en los cálculos de los inversores. Entonces los lotes baldíos aparecerán en el mercado. Para influenciar y canalizar las inversiones en el mercado del suelo de una manera estratégica, sería deseable mayor flexibilidad por parte de la administración pública y reaccionar según lo requieren los ciclos coyunturales, para frenar procesos de especulación en tiempos de prosperidad y mantener los valores en tiempos de contracción económica.
Hay que subrayar que los mercados inmobiliarios son locales y no se comportan de manera igual en todo el país.
Las políticas que intervienen con cierta flexibilidad en las diversas situaciones pueden aportar mucho para un desarrollo económico y social continuo y estable. También el sector privado debe aceptar la competencia que posee el estado para intervenir en el mercado del suelo, particularmente en los factores que determinan la accesibilidad a la vivienda de una familia con ingresos medios.
Para llevar adelante estas cuestiones, los municipios requieren por un lado de mayor articulación y por el otro del apoyo de niveles superiores de gobierno, ya sea provincial y/o nacional, que son los que pueden brindar instrumentos operativos que los gobiernos locales no son capaces de impulsar pero sí de aplicar.
Los datos disponibles del Observatorio sobre la Regulación del Uso del Suelo en Municipios Argentinos incluyen una amplia variedad de datos que son de utilidad para diversas instituciones gubernamentales y otros entes. Sería interesante que existan más estudios sobre los datos cuantitativos. Para el próximo relevamiento se ofrece incluir demandas de información por parte de otros terceros que apunten a la obtención de datos relacionados a la temática del uso del suelo y planeamiento.
Los interesados en la materia, pueden acceder a la información a través de una aplicación web del CIPUV.
TH
El autor es Licenciado en Planificación Urbana, Regional y Ordenamiento Territorial. Es Coordinador del Área Desarrollo Urbano de la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior, Argentina. [email protected]
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 24 | Proyectos de las ciudades
El renacimiento de las estaciones ferroviarias | Una renovación urbana con “dulces y látigos”, en Austria y Alemania. | Por Thomas Hagedorn | Ver PDF
Número 86 | Mensajes al café
Thomas Hagedorn y su recuerdo de la Caída del Muro
Sobre políticas de suelo urbano en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 99 | Política de las ciudades (III)
La ausencia de políticas de suelo urbano en la Argentina | Emergentes de Villa Soldati | Marcelo Corti
Ver también en café de las ciudades el análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina, que comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas, por Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano, por Silvia Augsburger, en el número 97 con El florecer de las normas…, por Marcelo Corti, y ¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, y en el número 102 con
El proyecto de Ley de Promoción del Hábitat Popular de la Provincia de Buenos Aires, por Marcelo Corti.