N. de la R.: Este artículo de Artemio Abba continúa la serie de informes trimestrales que café de las ciudades publica en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires.
El reconocimiento de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires hace dos décadas, como parte de la reforma constitucional de 1994, llama a la reflexión sobre el efectivo ejercicio de la ciudadanía de los porteños por su condición de habitantes del área central de una metrópolis. Es importante recordar que este acontecimiento se producía a algo más de un siglo de la Federalización de la Ciudad y la instalación en 1880 de los poderes nacionales en el territorio porteño (cuya superficie pasó de 6 a 20 mil hectáreas en 1887 por la incorporación de los Partidos de Flores y Belgrano, que integraban hasta ese momento el territorio de la Provincia de Buenos Aires).
Acordar la ubicación de la ciudad Capital había costado enfrentamientos militares y derramamiento de sangre pero había contribuido a la naciente organización nacional, estableciendo un territorio federal que igualaba la situación de los estados provinciales. Sin embargo, aquella más que centenaria decisión colocó a los habitantes de la ciudad en una situación de minusvalía cívica notoria frente a los que habitaban las provincias. No existía un espacio político homeomórfico al espacio urbano, careciendo del derecho a elegir sus autoridades y representantes legislativos locales. Simultáneamente con la capitalidad y el acelerado proceso de metropolización se inicia la complejización de la institucionalidad metropolitana que por ese entonces alcanzaba un Grado de Interjurisdiccionalidad (GI): II y un Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI): 0,01. (Abba, A. P., 2010).
Más recientemente, con la autonomía en 1994, los porteños dieron un paso muy importante para conciliar la presencia de los poderes federales en el territorio de la ciudad y el ejercicio de una democracia local en la que los habitantes pasaban a ser ciudadanos. Y esto pareció constituir el principal y casi único logro del nuevo status de la ciudad, pero desde una visión multiescalar resultó ser el punto de partida para objetivos sociourbanos más avanzados frente la creciente complejidad institucional metropolitana derivada de los ya mencionados procesos de expansión del suburbio entre 1890-1930 y 1947-1960 (GI: III, NI: 3,34).
A partir de la elección de autoridades y el funcionamiento de la Legislatura y demás componentes de un poder casi estadual, la ciudad ostenta una condición intermedia entre municipio y provincia, estableciéndose vínculos de nuevo género con las jurisdicciones limítrofes (Provincia de Buenos Aires y Municipios del Conurbano). Se pueden establecer contactos directos entre los actores involucrados en la gestión metropolitana, sin la necesaria intervención del poder nacional no comprometido específicamente en las problemáticas locales. Y si bien la falta de una práctica interjurisdiccional previa, así como ciertas inercias y logísticas organizacionales instaladas, interfirieron fuertemente en el establecimiento de una gestión compartida (en problemáticas como los residuos sólidos, transporte, medio ambiente, cuencas hídricas compartidas, infraestructura de servicios, equipamiento de salud, etc.) comenzaron a emerger impulsos innovadores en la materia.
En la cuestión de los Residuos Sólidos Urbanos, si bien no se mejoró la institucionalidad heredada del CEAMSE, desde el inicio se estableció un diálogo directo (a pesar de los intentos del gobierno nacional, al menos durante el período de análisis del OUL-BAM por impedirlo) que fue definiendo políticas de separación en origen, reducción del volumen de basura y fijación de nuevos lugares de disposición final. El balance es escaso en el cumplimiento de los principales objetivos del acuerdo alcanzado, pero se avanzó en definir políticas de mediano y largo plazo comunes.
La creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) fue quizás el mayor avance de la de institucionalidad metropolitana, en la Etapa III en curso, por la solidez de su origen, un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), y la colocación de la Ciudad en un organismo tripartito igualada con Nación y Provincia de Buenos Aires. Luego de seis años desde que la CSJN obligó a la ACUMAR a establecer y cumplir un programa para mejorar la calidad de vida de la población, recomponer el ambiente y prevenir nuevos daños en la cuenca, la Defensoría de la Nación hacía un balance positivo y llamaba a fortalecer la gestión ambiental del organismo (Defensor del Pueblo de la Nación, 8/07/14).
En materia de transporte, el 3 de octubre de 2012 se dio el paso inicial para la constitución de la Agencia de Transporte Metropolitana (ATM) por iniciativa del ministerio de Interior y Transporte, que recibió el paquete de competencias de este sector luego de la tragedia de Once. También visualizó una institucionalidad metropolitana con la participación tripartita de Nación, Provincia y Ciudad. Sin embargo a más de un año de la iniciativa no se han cumplido los objetivos previstos en el acuerdo que incluían la conformación de la ATM, la fijación de prioridades y la formulación de un plan director de transporte metropolitano.
Los avances señalados, seleccionados por su mayor significación institucional, muestran que la etapa de institucionalidad que se transita puede ser más propicia al surgimiento de formas de coordinación metropolitana. Debe tenerse en cuenta que la complejidad institucional metropolitana es creciente; según el Censo 2010 el Nivel de Interjurisdiccionalidad llega a 3,84, y las problemáticas continuarán agravándose si no se las aborda con la participación de los actores involucrados y mediante andariveles organizacionales que garanticen la continuidad de las políticas públicas metropolitanas adoptadas.
Mientras no existan espacios de interjurisdiccionalidad en los cuales los actores gubernamentales y no gubernamentales elaboren políticas conjuntas para enfrentar los problemas de la Agenda Metropolitana, y ante los cuales se pueda ejercer el derecho a la información y participación, no existirá ciudadanía plena para los que habitan la Ciudad y los Partidos del conurbano integrados a la Buenos Aires Metropolitana.
Otras problemáticas metropolitanas
El desarrollo del Mundial 2014 en Brasil concentró la atención de los medios dejando mucho menor espacio para los temas urbanos y metropolitanos. Sin embargo, la muerte en el corto lapso del evento de dos argentinos en accidentes de tránsito, que trascendieron por el hecho de ser conocidos los protagonistas, dio cuenta de la tremenda problemática del tránsito, mezclada con temáticas de delincuencia, en San Pablo, que pese a las promesas no logró incorporar ningún beneficio de ser una de las sedes del Mundial (Bourcier, N., 30/06/14). A tal extremo ha llegado la dificultad de la movilidad metropolitana que se ha propuesto la densificación de los ejes que cuentan con transporte subterráneo, prohibiendo las cocheras en esos edificios con la intención de frenar el flujo de automóviles. De esta ecuación ideada para controlar el caos cotidiano de traslados masivos en medios individuales resultaría una estructura residencial muy concentrada axialmente sobre ejes de movilidad pública (Jiménez Barca, A., 5-07-14).
En la Buenos Aires Metropolitana la menos visible agenda mostraba que la saga de las inundaciones en La Plata continuaba, que las desigualdades socioterritoriales también tienen una dimensión educativa, que algunos anuncios en materia de RSU abrían algunas perspectivas de avances consensuados, que avances en materia de inclusión social no implican necesariamente cambios en el hábitat metropolitano y la continuidad de avances interjurisdiccionales en el transporte metropolitano en virtud de un ámbito informal favorable.
La Plata Spoon River
Las voces de las víctimas de la inundación ocurrida en La Plata el 2 de abril de 2013 fueron recuperadas por 77 poemas escritos por distintos autores argentinos y también de Chile, Colombia, Perú y Brasil (Tiempo Argentino, 2/04/14). La presentación de este experimento poético (que evoca la Antología Spoon River de Edgar Lee Masters, que recogía las voces de los muertos de ignotos pequeños pueblos imaginarios), prologada por textos de Juan Gelman, formó parte de conmemoración del primer aniversario de un trágico evento desastre hídrico en la planificada ciudad nueva capital de la Provincia de Buenos Aires de fines del Siglo XIX (Abba, A. P., 2013_b).
La población se volcó masivamente a las calles para recordar a las víctimas, las que el Juez en lo Contencioso Administrativo Luis Arias constató que en lugar de 51 (cifra que según miembros de la Asociación de Familiares de las Víctimas, AFAVI, se congeló para no superar la de la tragedia de Once) eran 89, aunque se supone que el número podría ser aún mayor.
Desde el Municipio y la Provincia se ha proyectado una inversión de alrededor de 2.000 millones de pesos que tiene como principal objetivo el saneamiento del Arroyo el Gato y otros cursos menores y la relocalización de las familias asentadas en sus márgenes. Las obras que abarcan los Partidos de La Plata y Ensenada prevén un cronograma de ejecución de entre 1,5 y 2 años, según declaró el Ministro de Infraestructura de la Provincia.Hacia el oeste de la Buenos Aires Metropolitana el agua mostró vulnerabilidades del territorio en la ciudad de Lujan, provocadas por desborde del río del mismo nombre que requirió la evacuación de alrededor de 100 familias. De acuerdo a personal de Bomberos Voluntarios de Lujan esto es resultado de que algunos barrios de la ciudad se localizan en el valle de inundación de lo que se define como un río de llanura.
Inequidad educativa metropolitana
Se vivió en el 2014 otro capítulo de la huelga docente que todos los años demora el comienza de las actividades educativas, ocasionando una pérdida de días de clase a los educandos que hace difícil la meta de 180 días en el aula. Esto se vio agravado, ya más diferenciadamente en el territorio, debido a las malas condiciones edilicias de un gran número de establecimientos.
En un relevamiento sobre la situación edilicia de las escuelas públicas de la Provincia, la Federación de Educadores Bonaerenses detecto más de 230 escuelas con problemas: filtraciones, ausencia de salidas de emergencia, falta de luz en escuelas nocturnas, paredes electrificadas, peligro de derrumbe de techos (y techos que ya se desplomaron), escuelas sin gas, electricidad ni teléfono, escuelas con un solo baño para alumnos y docentes, obras paralizadas por falta de pago, entre otras situaciones críticas (Clarín, 17/04/14). A esto debe agregarse la distancia a las escuelas y las problemáticas de accesibilidad física y económica a los establecimientos en las zonas metropolitanas más carecientes.
Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo halló que las condiciones edilicias impactan en los aprendizajes. Siendo esperable que en edificios precarios los alumnos tengan peores desempeños que sus pares que asisten a escuelas bien mantenidas (Dillon, A. ,17/04/14).
Las carencias del soporte educativo por su distribución inequitativa tienden a profundizar las diferencias socioterritoriales, afectando más fuertemente a los sectores de bajos ingresos. Guadagni cita datos del Ministerio de Educación que lo evidencian: “el 36% de los alumnos de sexto grado primario no sabe Matemáticas; sin embargo, este indicador negativo se ubica en apenas 8% en las escuelas primarias privadas de la ciudad de Buenos Aires y trepa al 51% en las escuelas estatales en el conurbano” (Guadagni, A. A., 30/04/14).
En la Ciudad de Buenos Aires fue notorio el tema de la asignación de vacantes, además de algunas distorsiones que provocó la nueva modalidad de inscripción online (Abba, A. P., 2013), que evidenciaron la imprevisión sobre el aumento de la matrícula, especialmente en el segmento de educación inicial. Se observó que fue imposible el cumplimiento de lo que establece la Constitución local en su Artículo 24, por el que la ciudad asume la responsabilidad de garantizar la educación a partir de los 45 días de vida hasta el nivel superior (ACIJ, 2009).
Nuevas expectativas de cooperación interjurisdiccional en materia de RSU
Después de un largo período de políticas metropolitanas erráticas en materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), a pesar de la existencia por 4 décadas de un organismo como la Coordinación Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), se abre una nueva instancia de trabajo conjunto. A la Provincia y la Ciudad, socias en la CEAMSE, se suma la Nación conformando un comité en pos de profundizar los cambios (Rocha, L., 26/04/14).
En el Congreso Internacional de Residuos, en La Plata, el Ministro de Ambiente de la Ciudad y el titular del organismo para el Desarrollo Sostenible de la Provincia comunicaron el pedido al BID de 250 millones de dólares para construir una nueva planta de separación de residuos y generación de compost, en la primera acción conjunta. La planta permitiría reducir en 1.000 toneladas diarias de basura las actuales 16.000 que genera la región y se entierran en su totalidad en relleno sanitario.
De acuerdo al detalle de la negociación, 200 millones se destinarían a la construcción de la planta y el resto se destinaría a centros verdes y compostaje, así como para tecnificar las plantas que hoy manejan los cartoneros. Esto último va en línea con el reconocimiento formal de la cooperativa Creando Conciencia que efectuó el Ministerio de Desarrollo Social, que cuenta con una planta en Benavidez, mostrando la voluntad de integrar a este segmento del proceso de recuperación de residuos (Página 12, 18/04/14).
Quedan dudas sobre si esta nueva planta, que de acuerdo a los anuncios cuenta con proceso mecánico de de separación de basura al que se integra un proceso biológico que mantiene húmedo el residuo que es usado luego como compost en los rellenos, no obstaculiza la participación de los recuperadores urbanos. Debe recordarse la polémica suscitada en el caso de la planta inaugurada en el 2013, que fue muy cuestionada por estos motivos por expertos en el tema de procesamiento de residuos (Feinstein, H., 7/01/13).
Un modelo de crecimiento urbano que retroalimenta la inequidad
En materia habitacional siguen creciendo asentamientos no regularizados (La Nación, 24/06/14) en los territorios anómicos en los que se solapan las jurisdicciones de la Ciudad y la Nación, configurando lo que ha dado en llamarse nuevas periferias “internas urbanas” (Abba, A. P., 2009). Los forcejeos en esta cuestión metropolitana compartida por los actores gubernamentales primarios (Ciudad, Provincia y Nación), aleja la posibilidad de alcanzar las soluciones, agravándose en el mientras tanto los problemas que fueron manifestados por el acampe villero en el Obelisco solicitando soluciones de fondo en sus barrios (La Nación, 22/04/14).
Simultáneamente funcionan submercados inmobiliarios salvajes al interior de los propios asentamientos, gestionados la más de las veces por los propios habitantes (La Nación, 15/06/14). Por otra parte, sigue la saga de tomas de tierras (generalmente no aptas), actuación de “promotores” ilegales mezclados con necesidades genuinas de los ocupantes, judicialización-represión, etc., que quedan muy en las orillas de los objetivos de urbanización de las villas esgrimido por dirigentes villeros, líderes políticos y organizaciones no gubernamentales (Perfil, 24/05/14 y La Nación, 28/05/14).
Se trata del modelo de crecimiento urbano en el que coexisten villas y countries retroalimentando los procesos de segregación y fragmentación urbana, en contradicción con un contexto que evidencia el mejoramiento de la situación en materia de disminución de las desigualdades sociales (Cronista, 4/04/14). Se requieren políticas públicas consensuadas interjurisdiccionalmente que consigan torcer esa lógica de crecimiento urbano inequitativo que tiene entre sus raíces la especulación inmobiliaria y la escasez de suelo accesible y con infraestructura para sectores de bajos ingresos.
Como hecho positivo cabe destacar que se efectuó el noveno sorteo del Pro.Cre.Ar, que dejó un saldo de 137.925 nuevos beneficiarios. La ANSES, que administra el programa, informó que 46.326 personas fueron sorteadas para créditos destinados a la construcción, mientras que otros 38.967 lo fueron para refacción (Tiempo Argentino, 11/06/14).
Ámbito informal propicio a acuerdos interjurisdiccionales en Transporte
La coordinación informal de acciones metropolitanas durante el último año ha logrado solucionar o retomar temas compartidos de importancia en materia de transporte. Un tema de gran interés que benefició a un gran número de usuarios fue la conexión de la Autopista Illia con la Avenida Cantilo, tema que estaba muy avanzado y solo requería el acuerdo de la Nación y la Ciudad (La Nación, 30/04/14).
En ese contexto favorable se ha retomado el tema de la autopista ribereña, mencionada como asunto de interés por funcionarios porteños y nacionales, dando lugar a la difusión de dos iniciativas muy parecidas en la traza propuestas. Ambas proponen una vía subfluvial debajo de los docks de Puerto Madero, pero diferentes en la manera de financiarlas:
- Una mediante el uso de los terrenos ferroviarios de Puerto Madero como forma de obtener recursos que financien la obra (La Nación, 6/o4/14).
- La otra, la ya conocida propuesta del Estudio Torcello, que obtendría recursos mediante la incorporación de áreas de estacionamiento y comerciales vinculadas al uso del subsuelo de los docks (La Nación, 21/04/14).
El problema de la congestión del área central, originada en el uso intensivo del transporte automotor individual, es un mal endémico de las grandes ciudades. Por otra parte se agrava por la importante incidencia de este fenómeno en la problemática del Cambio Climático, motivando un llamamiento de la Alcadesa de París a los responsables de la gestión de las más importantes áreas metropolitanas del mundo.Según su llamado a la reflexión, las grandes concentraciones humanas en el territorio son responsables del 80 % de las emisiones de gas de efecto invernadero y devoran la tres cuartas partes de los recursos energéticos mundiales (Emol-Chile, 30/05/14).
En Buenos Aires la hora pico se ha extendido tanto a la mañana como a la tarde, motivo por el cual se agravan las demoras de los que deben trasladarse por diversos motivos (trabajo, estudio, adquisición de bienes y servicios, etc.), incrementando la contaminación y el consumo de combustible (La Nación, 18/05/14). El gobierno de la Ciudad ha desarrollado, acertadamente, políticas de estímulo a la movilidad en un medio no contaminante y que no consume energías como la bicicleta, desarrollando el circuito de bicisendas que sumará este año 75 km a los ya 120 existentes (La Nación, 25/05/14).
Sin embargo, se requiere que las autoridades de la Provincia, la Ciudad y la Nación superen los niveles informales y avancen en la concreción de las metas que la creación de la Agencia de Transporte Metropolitana traía consigo. Se trata de la definición de un plan director de transporte que estaba previsto para los 150 días posteriores a la conformación definitiva de la ATM, con el nombramiento de los representantes de cada una de las jurisdicciones involucradas.
En un reciente artículo se recomendaba revisitar una película del recientemente fallecido Bob Hoskins que ilustra sobre la problemática del transporte en una de las ciudades con mayor uso de vehículos individuales. La película argumentaba la teoría conspirativa sobre como la ciudad de Los Ángeles, que de ella trata esa historia, sucumbió al automóvil (Décima, J., 2014).
APA
El autor es Coordinador General del Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), CIHaM/FADU/UBA. Es autor de Metrópolis Argentinas
Sobre ACUMAR, ver también en café de las ciudades:Número 124 | Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad de ACUMAR en movimiento (lo duro, lo blando, lo lateral) | Mario L. Tercco
Número 89 | Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad (optimista) del Riachuelo | Mario L. Tercco
Número 88 | Planes de las ciudades (II)
La actualización del Plan Integral de Saneamiento para la Cuenca Matanza Riachuelo | Hacia la reversión de una deuda ambiental y social |Grisela García Ortiz |
Número 87 | Ambiente y Política de las ciudades
Amanece, que no es poco | La autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo y la institucionalidad metropolitana en Buenos Aires | Artemio Pedro Abba
Y sobre la inundación del 2 de abril de 2013 en La Plata, ver la presentación del número 127-128 y las notas:
Número 127-128 | Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad de las inundaciones (política y territorio) | Mario L. Tercco
Número 127-128 | Ambiente y Política de las ciudades
La Plata, después de la inundación | De las soluciones mágicas al acuerdo social sobre un proceso de mejoras continuas | Instituto de Arquitectura, Urbanismo y Ambiente del CAPBA DI (Guillermo Curtit, Soledad Del Cueto, Jorge Grandal y Roberto Saraví)
Número 138-139 | Ambiente y política de las ciudades
Inundación y complejidad en La Plata I La lluvia no asesinó a nadie, la ciudad sí I Por Olaf Jovanovich
Ver los informes trimestrales anteriores de la serie de Artemio Abba que café de las ciudades publica en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires:
Número 138-139 I Planes y Política de las ciudades
¿Puede Buenos Aires “crecer de golpe”? I Mirada metropolitana de la demografía de la ciudad central. I Por Artemio Pedro Abba
Número 135-136 I Planes y Política de las ciudades
Nueva estructura territorial del consumo energético metropolitano I Colapsa una vetusta red de distribución que creció sobre la antigua trama barrial I Por Artemio Pedro Abba
Número 130 I Ambiente y Política de las ciudades
La inundación de la Brasilia argentina I Incorporar el riesgo en la Planificación I Por Artemio Pedro Abba
Número 127-128 I Ambiente y Política de las ciudades Pensar Buenos Aires en clave metropolitana, la invocación de Bergoglio antes de ser Francisco I “Un Estado presente y responsable del desarrollo integral y la dignidad humana” I Por Artemio Pedro Abba
Número 124 I Política y planes de las ciudadesGestión y geografía institucional metropolitana I Déjà vu transpuesto en la historia de la BAM I Por Artemio Pedro Abba
Número 121 I Política de las ciudades (II)Luces y sombras de la institucionalidad metropolitana I La Agencia Metropolitana de Transporte y la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo I Por Artemio Pedro Abba
Número 118 I Planes y Política de las ciudades
Aristas positivas de un plan todavía ambiguo I Alcanzar estratos medios y medio-bajos hoy sin acceso a la vivienda I Por Artemio Pedro Abba
Número 115 I Política de las ciudades (II)
Urbanicidios cotidianos I Los riesgos antrópicos de la Buenos Aires Metropolitana I Por Artemio Pedro Abba
Número 113 I Política de las ciudades (II)
Metrociudadanía I Un requisito para superar opacidades de la gestión en las grandes ciudades I Por Artemio Pedro Abba
Número 109 | Política de las ciudades
Pulsiones de una primavera productiva y social | Inercias metropolitanas noventistas I Por Artemio Pedro Abba
Número 106 I Política de las ciudades
Un sistema de transporte insuficiente y selectivo I Una ciudad que se disuelve en fragmentos I Por Artemio Pedro Abba
Número 103 I Política de las ciudades (III)
Una sociedad excluyente y una ciudad desbordada I La Agenda Metropolitana y un debate impostergable I Por Artemio Pedro Abba
Número 100 I Política de las ciudades (IV)
Crisis habitacional en la Buenos Aires Metropolitana I El necesario abordaje interjurisdiccional I Por Artemio Pedro Abba
Número 97 I Política de las ciudades
Disolución barrial en la Buenos Aires Metropolitana I La nueva residencialización encapsulada I Por Artemio Pedro Abba
Número 94 I Política de las ciudades
La fascinación por los márgenes de la Buenos Aires Metropolitana I La sobre-rentabilidad de los espacios anómicos de la interfase natural-urbana I Por Artemio Pedro Abba
Número 89 I Política de las ciudades (III)
Aguafuertes metropolitanas I Dos años de observación interjurisdiccional en Buenos Aires I Por Artemio Pedro Abba
Número 85 I Política de las ciudades (II)
Periferias internas en el AMBA I Las cercanas “ciudades ocultas” intrametropolitanas.I Por Artemio Pedro Abba
Número 82 I Política de las ciudades (II)
Elecciones legislativas 2009 en el AMBA I Una lectura en clave metropolitana I Por Artemio Pedro Abba
Número 79 I Política de las ciudades (II)
De códigos genéticos urbanos y débil institucionalidad urbanística en el AMBA I Nueva Costa del Plata y otros anuncios y conflictos metropolitanos I Por Artemio Pedro Abba
Número 76 I Política de las ciudades
Nueva institucionalidad metropolitana de las políticas para el hábitat I Construyendo ciudad o “La Estrategia del Caracol” I Artemio Pedro Abba
Número 73 I Política de las ciudades
Entre Matrix y Bailando por un Sueño I 300 días en la institucionalidad metropolitana I Artemio Pedro Abba
Número 70 I Política de las ciudades (II)200 días de gestión en la Gran Buenos Aires I Solo fragmentos perdidos de Metrópolis I Por Artemio Pedro Abba
Número 67 I Política de las Ciudades
100 días de (no) institucionalidad metropolitana en Buenos Aires I “Sin lugar para los débiles” I Artemio Pedro Abba
Bibliografía
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