N. de la R.: El texto de esta nota está extraido y sintetizado del libro “Las Capacidades para la gestión del desarrollo en gobiernos locales. Un abordaje metodológico: el ICGD”, recientemente publicado por las autoras.
Este trabajo presenta una herramienta metodológica desarrollada para el relevamiento de capacidades de gestión del desarrollo territorial, el Indice de Capacidades de Gestión para el Desarrollo (ICGD), y su primera aplicación en la medición de las capacidades de gestión en la Región Rosario, Argentina en 2006-2007.
El Índice de Capacidad de Gestión del Desarrollo (ICGD) es un instrumento de diagnóstico cuya finalidad es relevar la capacidad de los gobiernos locales para promover procesos de desarrollo en el territorio. Fue desarrollado por el Grupo Política y Gestión en el marco del Proyecto PICTO 21000: “Desarrollo local: agenda y capacidades para la región Rosario”. Su medición piloto fue realizada en la Región Rosario, Argentina. El Estudio fue cofinanciado por el FONCyT, la Agencia de Desarrollo Científico y Tecnológico de la Nación y la Municipalidad de Rosario, a fines de construir metodología que permitiera relevar y actualizar de modo periódico información relevante sobre la Región Rosario.
Por lo tanto, la finalidad del IGCD es ser una herramienta válida para la realización de diagnósticos fácilmente actualizables. Releva las capacidades de la Región y de cada municipio en particular, para llevar adelante políticas de desarrollo. Identifica fortalezas y debilidades y permite focalizar núcleos de políticas para el fortalecimiento de las capacidades regionales y/o locales. Por último, es una herramienta útil para estudios comparados entre otras regiones y/o municipios.
El ICGD está estructurado en torno a tres componentes: Gestión Municipal, Redes y Visibilidad. El componente gestión municipal releva los dispositivos y recursos del municipio. El componente redes, los vínculos de compromiso y responsabilidad para el desarrollo con actores de la sociedad civil y otras jurisdicciones estatales. Por último, el componente visibilidad califica los resultados e impactos de las acciones de desarrollo en el territorio.
La primera medición regional fue realizada sobre una muestra por escala; se relevaron 11 municipios y comunas correspondientes a los seis departamentos integrantes de la región. Los resultados de la medición relevan la disponibilidad de dispositivos y recursos para transformar problemas territoriales y estrategias en núcleos efectivos de acción para el desarrollo. Cotejan esta disponibilidad con los logros efectivamente alcanzados en el territorio.
El ICGD releva las capacidades de la Región en su totalidad y de cada municipio en particular para llevar adelante políticas de desarrollo. Identifica fortalezas y debilidades y permite focalizar núcleos de políticas para el fortalecimiento de las capacidades regionales y/o locales. Por todo esto consideramos que es una herramienta útil, además, para estudios comparados entre otras regiones y/o municipios. En este sentido se han realizado pruebas internacionales con los municipios de Canelones, en Uruguay y Albuquerque, Estados Unidos, permitiendo verificar la aplicabilidad de la herramienta en otros contextos y su relevancia para el desarrollo de estudios comparados, nacionales e internacionales.
Es importante señalar que la medición en el municipio de Albuquerque se realizó en el marco del Proyecto Fortalecimiento de Alianzas Institucionales para la Evaluacion de la Capacidad de Gestion de los Gobiernos Locales, seleccionado por concurso internacional por la Red Interamericana de Institutos de Estudios en Adminsitración Pública (INPAE) para su financiamiento. Este proyecto se orientó a fortalecer los vínculos entre Universidad y Gobiernos locales para avanzar en uno de los aspectos críticos de la gestión local: la evaluación de las capacidades existentes en los gobiernos locales para el desarrollo y su fortalecimiento.
Se desarrolló en base a la oportunidad de trabajar en estudios comparados en los Municipios de Rosario y Albuquerque, ambos con una fuerte impronta por la mejora permanente de la gestión. Las dos ciudades son núcleos de regiones metropolitanas de escala semejante, definidas por el intenso flujo de intercambios económicos, sociales y culturales y por un territorio con características diferenciadas. Estas regiones metropolitanas no se corresponden con jurisdicciones políticas en ninguno de los dos casos, ya que el estado o provincia las exceden y la comarca o departamento son de menor alcance. Por lo tanto, ambas ciudades se encuentran enfrentadas al desafío de promover y gestionar políticas de desarrollo territorial conjuntamente con otros actores y jurisdicciones. Este desafío las enfrenta a construir nuevas capacidades que les permitan liderar procesos compartidos y relacionales de desarrollo territorial sustentable. El Indice de capacidad de gestión para el desarrollo (ICGD) confirmó en este marco sus aptitudes para evaluar capacidades en diversos contextos regionales, institucionales, culturales y políticos.
Perspectiva de análisis
El Desarrollo Local (DL) es un proceso liderado y gestionado por actores que participan en forma concertada en un territorio determinado para crear bases sólidas, dinámicas y sostenibles de progreso y equidad, a través de la adecuada movilización de recursos endógenos existentes y la inserción oportuna de recursos exógenos.
Si esto es así, de inmediato surgen algunas preguntas al reflexionar sobre el escenario actual y es necesario comenzar a aproximar algunas respuestas: ¿cuáles son las dinámicas territoriales que se están produciendo?, ¿cuáles son los nuevos roles de las ciudades en ese contexto?, ¿qué características o qué capacidades deberán tener los gobiernos para responder a los retos que este nuevo contexto plantea?
Existe un amplio consenso entre académicos, consultores y gestores del desarrollo local en considerar como indispensables una serie de condiciones impulsoras del proceso de desarrollo; estas son:
· el conocimiento de las características y dinámica de la realidad local y de los impactos posibles de la realidad externa,
· la generación de un proceso de concertación y cooperación entre el sector público y privado,
· la disposición y compromiso por parte de los principales actores del territorio en iniciar y sostener un proceso de cambio hacia el desarrollo,
· el liderazgo del gobierno local en el proceso,
· la planificación concertada y participativa de las estrategias, políticas y acciones orientadas al desarrollo.
El presente trabajo está centrado en una de esas condiciones, que consideramos central: las capacidades necesarias de los gobiernos locales para promover desde el ejercicio del liderazgo (pluralista y democrático) procesos de desarrollo. Entendidas como resultante compleja de la articulación de la capacidad de gestión interna del municipio, la aptitud para generar vínculos de compromiso y responsabilidad con la sociedad civil, el sector privado y otras jurisdicciones públicas y la existencia de una visión estratégica de los actores que se materializa en forma sinérgica en programas y proyectos de impacto local.
El DL contempla, entonces la conjunción de 4 dimensiones analíticas posibles:
A. Económica: se trata de la creación, acumulación y distribución de riqueza, e incluye al Transporte e infraestructura de comunicaciones y al fortalecimiento del Sistema productivo local.
B. Urbano Ambiental: se trata de la utilización sustentable de los recursos naturales y de estrategias de defensa y protección del medio ambiente a mediano y largo plazo. Incluye la Preservación de la calidad ambiental y al Equilibrio urbano territorial.
C. Socio cultural: se trata de calidad de vida, equidad e integración social, e incluye la Infraestructura de servicios y la Promoción de derechos (alimentación, salud, educación, cultura y recreación).
D. Política: Se trata de la gobernabilidad del territorio; la existencia de un proyecto colectivo sustentado en la participación y corresponsabilidad de los actores locales. Incluye la Cooperación de actores / redes de actores y la Participación ciudadana.
La definición de estas cuatro dimensiones analíticas relativas al desarrollo local permitió vertebrar un dispositivo de generación de información primaria en forma de encuesta, relevando proyectos, acciones, temáticas y normativas que pudieran incluirse dentro de estos mismos ejes orientadores.
En este marco, definimos capacidades de gestión como los dispositivos y recursos que articulados permiten transformar los problemas territoriales y las estrategias en núcleos efectivos de acción para el desarrollo. La capacidad, entonces, se categoriza como factor facilitador que permite a los gobiernos locales desempeñarse con éxito, señalando específicamente que la capacidad no tiene que residir necesariamente en el sector público: el gobierno local competente debe saber aprovechar la capacidad que existe fuera del sector público, en el privado, las ONGs y la comunidad en general.
Construcción y justificación de la metodología
El mayor desafío metodológico estuvo dado por la necesidad de garantizar la construcción de una matriz de análisis que articulara toda esta complejidad y particularidades de las agendas y la gestión del desarrollo local y posibilitara, a su vez, la comparación entre los diversos espacios locales. Se trabajó, entonces en la construcción de un Indice de Capacidad para la Gestión del Desarrollo.
El ICGD está integrado por tres componentes básicos, a saber: Gestión Municipal, Redes y Visibilidad.
El componente “gestión municipal” releva los dispositivos y recursos del municipio. Caracteriza la articulación de las categorías: uso de recursos, diseño estructural, características culturales y capital humano para el logro de objetivos vinculados al desarrollo local.
El componente “redes”,los vínculos de compromiso y responsabilidad para el desarrollo con actores de la sociedad civil y otras jurisdicciones estatales.Caracteriza el entramado institucional a partir de la caracterización de las redes en: público-privadas y público-público, cuyo eje es el desarrollo local.
El componente “visibilidad” califica los resultados e impactos de las acciones de desarrollo en el territorio. Define el grado de aprovechamiento del potencial endógeno y oportunidades exógenas en un proceso dinamizador del territorio que contemple la participación de sus principales actores.
Cada componente aporta el 0,33 del valor total del ICGD y está constituido por diversas variables. Cada variable focaliza en un aspecto relevante del componente, claramente diferenciado y susceptible de ser relevado. Estas variables agrupan indicadores básicos. Cada indicador es una magnitud asociada a una unidad que permite medir sistemáticamente, en forma periódica o comparada, las unidades definidas. Estos indicadores cumplen una función descriptiva: aportan información relevante sobre una situación.
A fin de consolidar el diseño de los componentes del ICGD, se los analizó a la luz de su pertinencia y adecuación al objeto de estudio. Asimismo, se evaluó su viabilidad en términos de posibilidad de acceso y confiabilidad de la información necesaria. Los valores obtenidos en este relevamiento permiten identificar las capacidades y vacancias para la gestión del desarrollo regional. Estos valores se integran formando el ICGD en una escala que va de 1, menor capacidad, a 10, grado mayor de capacidad.
Medición Piloto en la Región Rosario – Argentina
El universo del estudio se encuentra formado por los municipios y comunas que firmaron el Acta Acuerdo Metropolitana del Plan Estratégico Metropolitano Rosario (PEM). Según este Plan, la región metropolitana es un ámbito urbano-rural que se estructura en torno a la ciudad central y se articula con otros centros urbanos que cuentan con mercados de trabajo y ámbitos comerciales propios, vinculados al centro. Esto implica considerar al territorio como una estructura compleja e interactiva donde se desenvuelven múltiples relaciones sociales que lo identifican como tal. En este territorio se dan una multiplicidad de actividades productivas, un sin número de políticas públicas y de problemáticas concretas.
En base a esta definición se elaboró la muestra de municipios a relevar, la que se encuentra conformada por 11 (once) municipios y comunas pertenecientes a seis departamentos de la región. Los criterios adoptados para la selección de la muestra fueron la escala del municipio/ comuna según rango de población y la representatividad de los diferentes departamentos integrantes del área. El criterio de selección corresponde a los rangos de población de Indicadores locales de sustentabilidad (Programa Hábitat PNUD e Informe de Desarrollo Humano PNUD).
Algunos Hallazgos
El Índice de Capacidad para el Desarrollo en la región obtiene un valor medio de 4,6 puntos. Al analizar sus componentes tenemos que: Visibilidad obtiene el puntaje más alto de los elementos del ICGD relevados, con un valor medio de 5,7 seguido por Gestión Municipal con un valor medio de 4,7 y por un valor bajo de 3,4 en el componente de Redes. A nivel de la región, se observa entonces que la capacidad de gestión en red estaría indicando un claro aspecto a fortalecer o desarrollar, mientras que la visibilidad, los logros obtenidos en torno a núcleos de acción para el desarrollo, se presenta como el aspecto más dinámico, influyendo en este punto las acciones de otras jurisdicciones sobre territorio.
Recordemos que el ICGD es un instrumento de diagnóstico cuya finalidad es evaluar la capacidad de los gobiernos locales para promover procesos de desarrollo en el territorio; contribuye de esta forma con la producción de un diagnóstico que releve las capacidades de la Región y de cada municipio en particular para llevar adelante políticas de desarrollo.
En este sentido, hemos encontrado en los resultados de la medición una relación profundamente significativa que permite inferir la validez de la herramienta diseñada: a mayor nivel del ICGD, mayor nivel de visibilidad territorial, es decir, mayor nivel de impacto en territorio en términos de calidad de vida de la población (se trata de una primera medición que presenta algunos componentes diacrónicos dado la disponibilidad de información censal de 2001; debe darse una serie de mediciones para verificar este resultado). Este es el punto fundamental del diseño: permite relevar una relación directa entre la capacidad de gestión local y el logro de objetivos en el territorio.
La escala del municipio no posee una correlación directa con la capacidad de gestión. En este sentido aparece una hipótesis a verificar: los municipios de escala más pequeña poseen formas muy simples de organización que les presentan serias limitaciones a la hora de hacerse cargo de la complejidad de la gestión del desarrollo, y por otra parte, los de rango mayor han desarrollado estructuras con un proceso de burocratización creciente más difícil de revertir. Los municipios de rango medio, con organizaciones simples pero con mecanismos y dispositivos de gestión con algún grado de desarrollo, tienen mayor flexibilidad para adoptar nuevos modelos y hacer frente a los nuevos desafíos.
La disponibilidad de recursos tiene asimismo un comportamiento errático en relación con el ICGD. Es decir, la mera disponibilidad de recursos no estaría garantizando la capacidad de gestión.
Los resultados son contundentes en torno al gran esfuerzo desarrollado por los municipios y comunas para asumir sus nuevas funciones. De hecho, el valor que alcanza la incorporación de mecanismos y dispositivos para la región está muy por encima del valor del ICGD. Podemos decir, entonces, que los municipios y comunas se hacen cargo de las nuevas responsabilidades y, además, hacen un gran esfuerzo de adaptación incorporando mecanismos y dispositivos que les permitan resolverlas satisfactoriamente. Sin embargo, los resultados no son los esperados en términos de capacidades. Para ver esto, estudiamos el comportamiento de ambas curvas, el desarrollo de mecanismos y el ICGD.
En relación a esto último, nuestra metodología mide también el grado de apropiación de los nuevos mecanismos y dispositivos. Significativamente, en los municipios que revisten mayores niveles en la variable apropiación podemos encontrar también los mayores valores del ICGD. Esta relación insoslayable que se establece entre apropiación y transformación efectiva en términos de capacidades es el eje que reconocemos como base para el planteo de algunas claves para la transformación en términos de capacidades.
Esto nos lleva a la afirmación de que la capacidad de gestión es más que disponibilidad de recursos, dispositivos y mecanismos: requiere poner en juego competencias distintivas y requiere, entre otras cosas, de equipos de gestión involucrados y capaces.
RG y PN
El equipo de investigación que ha desarrollado el ICGD es el siguiente:
Responsables Cristina Díaz, Rita Grandinetti, Patricia Nari.
Equipo: Natalia Carnovale, María Paz Gutierrez, Julieta Maino, Hernán Olazagoitía, Mauricio Spillere, Pablo Torricella.
Rita Grandinetti es Doctoranda de la Universidad Politécnica de Valencia, es Magister en Ciencias Políticas y Sociología por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y licenciada en Ciencia Política con especialización en Administración Pública, por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, donde se desempeña actualmente como Profesora Titular de Tecnologías de la Administración Pública y Directora del Departamento de Prácticas Preprofesionales. Especialista en diseño y dirección de procesos de innovación y cambio en la gestión de organizaciones públicas. En el campo del análisis y creación de capacidad para la gestión de políticas locales, ha trabajado para diversos municipios, como directora de I+D Organizacional del Instituto de Gestión de Ciudades de Rosario, Argentina. Posee una amplia trayectoria en la coordinación de acciones de desarrollo y la capacitación para la cooperación internacional y diversos organismos públicos. Ha publicado libros y diversos artículos sobre la temática en revistas especializadas.
Patricia Nari es Especialista en diseño e implementación de políticas locales, en particular las políticas socio-institucionales. Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario (1983); especialista de Posgrado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y por la Universidad Politécnica de Valencia- España (2005). Ejerce la profesión en forma ininterrumpida desde la docencia y la investigación en la Universidad Nacional de Rosario y en trabajos de asistencia técnica en municipios y organizaciones no gubernamentales en el Instituto de Gestión de Ciudades de Rosario, Argentina. Actualmente es Coordinadora Académica de la Carrera de Especialización en Gestión Estratégica de Organizaciones Públicas y de la Maestría en Gestión Pública de la Universidad Nacional de Rosario. Es autora de artículos sobre gestión local y ponente de numerosos seminarios y congresos de su especialidad.
Las Capacidades para la gestión del desarrollo en gobiernos locales. Un abordaje metodológico: el ICGD, Coordinadoras: Rita Grandinetti – Patricia Nari. Equipo: Natalia Carnovale, María Paz Gutiérrez, Julieta Maino, Alejandro Marengo, Hernán Olazagoitía, Mauricio Spilere, Pablo Torricella. Ediciones Políticas y Gestión. Rosario, Argentina, Setiembre de 2010, ISBN: 978-978-05-8232-8
Ver las páginas Web del Instituto de Gestión de Ciudades, la Facultad de Ciencia Política y RRII de la UNR y la Maestría en Gestión Pública de la UNR.
Sobre desarrollo local, ver la nota de Ismael Molina Giraldo en este número de café de las ciudades y también:
Número 71 | Economía de las ciudades
Fabio Quetglas define el Desarrollo Local | Una relación virtuosa entre territorio, economía y política | Marcelo Corti
Sobre indices urbanos:
Número 96 I Urbanidad contemporánea
El Indice de Ciudades Globales de Foreign Policy I Entre los negocios y la felicidad… I Por Marcelo Corti
Y sobre Rosario:
Número 33 | Lugares
La construcción de Rosario (I) | Una ciudad “inevitable” en tiempos de renovación. | Marcelo Corti
Número 34 | Arquitectura de las ciudades
La construcción de Rosario (II) | Arquitectura e Identidad, pragmatismo y poesía. | Marcelo Corti
Número 59 | Planes de las ciudades
Preservar la ciudad, preservar el producto | Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario | Roberto Monteverde
Número 82 | Lugares (I)
Aguafuertes rosarinas | Bitácora de un día (de las márgenes al centro) | Marcelo Corti
Número 82 | Arquitectura de las ciudades
Sueños de plaza | Refundación poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario | Ana Valderrama
