El antiguo proverbio alemán aludía a la condición de anonimato que la ciudad brindaba al individuo, libre de la mirada vigilante de los poco numerosos vecinos de las zonas rurales. Libertad de proteger su vida privada de la curiosidad local, azuzada por el aburrimiento y la avidez de novedades. Además, brindaba la libertad de poder elegir otro trabajo o actividad que no fuera sólo aquella relacionada con el agro.
Hoy no podemos decir lo mismo. Las grandes ciudades han perdido a la comunidad como tal. Las enormes poblaciones urbanas están formadas por millones de desconocidos, pero eso no brinda aquellas libertades. Ambas están amenazadas por otros fenómenos que devalúan esa supuesta intimidad del anonimato, y han desaparecido la seguridad y la abundancia y variedad del empleo. La “comunidad de la mayoría” no existe como tal, salvo algunos refugios corporativos de naturaleza comercial, industrial, profesional o gremial que aglutina a los iguales, pero con fines defensivos para sus componentes, antes que proclives a la cooperación y solidaridad hacia terceros.
También los grupos que pretenden honrar valores superiores de humanidad y solidaridad, unen voluntades afines para aislarse y rechazar a quienes no piensen o sientan como ellas. Así lo hacen algunas religiones, o grupos ecologistas, ambientalistas, humanistas, etc. Pareciera que está definitivamente instalada una suerte de dualismo entre réprobos y elegidos, malos y buenos. No sabemos entender ni tolerar a los distintos a nosotros. Tan sólo la vía del enfrentamiento parece ser la metodología más usual.
Hasta se produce la segregación dentro de la misma ciudad, como la organización de los countries, clubes de campo y hasta de la ciudad privada. Es el caso de Tigre, citado en Clarín Económico del 16/05/99: “en el Tigre hay 1600 hectáreas de tierra que en unos 5 años estarán transformadas en Nordelta, una verdadera ciudad con casas, edificios bajos, universidades, colegios y centros comerciales. La Inversora Consultatio tiene el 50% de Nordelta. El resto pertenece a un grupo de inversores suizos, explica Eduardo Constantini, al frente de Consultatio. El emprendimiento, que busca llegar a distintos sectores de la población, ofrecerá alternativas para los distintos bolsillos. Tendrá lugares muy exclusivos, como una isla con lotes de media hectárea, ubicada en la zona náutica, y townhouse, condominios y lotes de 600 a 5000 m2. Nordelta tendrá 2 universidades. El ITBA (Instituto Tecnológico de Buenos Aires) está por comenzar la construcción de su campus en un predio de 16000 m2. También se va a instalar la Lynn University, que tendrá primario, secundario y terciario. El proyecto demandará una inversión total de 500 millones de dólares. Esta cifra incluye el movimiento de tierra, el relleno de la zona náutica, el acceso desde la ruta 197, una avenida de circunvalación interna y 8 kilómetros de camino hasta el Delta, y la construcción de casas y departamentos”.
La ciudad no constituye nuestro ambiente. Más aún, ese ambiente hasta conspira contra la salud física y psíquica de los miembros de la misma. Hasta nuevas disciplinas como el Derecho Ambiental han debido hacerse eco de estas necesidades para intentar una calidad de vida acorde con la naturaleza humana.
Todos los factores que hacen a la identidad y función de una ciudad están en crisis. Los habitantes de las ciudades son millones de solitarios, ajenos a la comunicación y la calidez de la compañía de sus iguales. La desconfianza mutua impera como factor inmediato y la soledad se generaliza como sentimiento colectivo. Amor y amistad son valores cada vez menos comunes. El equilibrio espiritual del ciudadano se ha quebrado.
¿Pero que tiene que ver todo esto con la Reforma del Estado? Mucho. Porque el 80% de la población mundial vive en ciudades y otros centros poblados menores, y en la Argentina la proporción es del 87,5 %. Pasemos entonces a revisar algunos factores que definen y gravitan sobre la organización y funcionamiento de una ciudad, aunque lo hagamos sin toda la profundidad que merecen estos temas, ya que de cada uno de ellos podrían llegar a elaborarse infinitas tesis.
Gobierno
“El mundo es una ciudad”: el autor de la frase fue el Barón Karl Meyer von Rothschild, y lo dijo en 1875,cuando las bolsas cayeron en todo el mundo… Hoy con la teleinformática el fenómeno global se acentúa, pero aunque sea paradojal el Municipio ciudadano se vigoriza.
Parece una contradicción. En un mundo mayormente globalizado, donde la idea de Nación – Estado enfrenta una crisis profunda, la unidad menor de la organización político social parece crecer. ¿Por qué? Porque el Municipio es:
El último valor residual del sistema democrático
El último referente político directo entre el ciudadano y el Gobierno
El que alberga al 80% de la población del mundo
Así lo corroboran las declaraciones de los congresos mundiales de municipalidades de IULA (International Union of Local Authorities): 1985 en Río de Janeiro, Toronto1993, La Haya 1995, Mauricio 1997 y Barcelona 1999. Además, los centros poblados tienen frente a sí los principales problemas de una comunidad: desde la inseguridad personal y de la propiedad privada hasta la ausencia o deficiencia de los servicios públicos.
Es preciso acercar al ciudadano para que asuma una actitud participativa en el gobierno local. Participación que no sea la de confrontar a través de protestas colectivas y violentas, sino la de allegar ideas, integrar comisiones de vecinos, informarse, proponer soluciones concretas, etc.
Tampoco una simulación participativa que consista en audiencias destinadas solamente a escuchar a quienes deciden. Es preciso sincerar estas prácticas, de ello dependerá el futuro de los gobiernos locales. Porque el gobierno local se diferencia sustancialmente de los demás. El control popular se ejerce diariamente entre gobernantes y gobernados en las comunidades más reducidas. Por eso es preciso reducir el tamaño de las organizaciones limitándolas a los modelos de municipios de ejido urbano. Allí los funcionarios pierden esa aureola de impersonal representatividad para asumir la de simples vecinos, accesibles a la vuelta de la esquina.
Ese dirigente político local es el que más está faltando. El vecino dirigente antes que el político vecinal. Un concejal de los 24 miembros que según la ley deben integrar los concejos deliberantes de las grandes municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, en Argentina, muy a pesar personal de ellos tal vez, es un desconocido para la mayoría de los 500.000, 700.000 o 1.000.000 de habitantes de su Partido. ¿Qué atomización preferimos? ¿La del dirigente político o la del ciudadano perdido en la anónima multitud ?
Preguntémonos primero entonces que son los municipios ciudadanos: gobiernos antes que administraciones. No son empresas de servicios, porque si las municipalidades fueran “empresas de servicios”, bastaría con privatizarlas. Es preciso entonces instaurar los sistemas de gobiernos locales en toda la extensión del término “gobierno”, intentando diferenciar claramente sus competencias y las hoy ausentes jurisdicciones o capacidades de decidir sobre cuestiones que por naturaleza geográfica debieran pertenecerle: servicios de comunicaciones (radio, televisión, telefonía fija y móvil, de gas natural, agua potable, puentes carreteros, pasos sobre y bajo nivel, estaciones ferroautomotores, energía eléctrica, etc.).
Asignarles toda la competencia que por naturaleza de las funciones locales de las ciudades les corresponden y todo el poder que la jurisdicción constitucional y legal les confiera. Pero sin ir tampoco al extremo de las cosas. Pues no es el caso de mantener un régimen de relativa autarquía, como expresión de una limitativa definición para los gobiernos locales, ni tampoco lo es de tan plenos de poder que se transformen en “republiquetas” locales. Parafraseando al Dr. Rafael Bielsa, el administrativista santafecino de la década de los ´50, “gobierno de lo propio, no de propietarios.”
En el mundo entero prima el sistema de “municipio urbano”, no el “territorial” imperante por ejemplo en la Provincia de Buenos Aires, que fue una consecuencia histórica de la conquista de la Pampa húmeda a través de la avanzada de los fortines. Creemos que es hora de cambiar de modelo: se impone hoy el municipio urbano, clasificado en categorías según su importancia. Con ello no se produce la “atomización del poder local” porque el poder no es el del dirigente político, sino del pueblo que lo respalda porque lo conoce y trata diaria y usualmente dentro de su comunidad local.
Tampoco se aumentaría el “gasto político”, ya que el necesario aumento de cargos institucionales para dar cobertura a los gobiernos de los nuevos municipios urbanos en que se dividirían los distintos partidos se vería compensado en parte por la fijación legal o constitucional de menor cantidad de cargos en las funciones representativas del gobierno local..
Hoy en la Argentina debería regir en todas las municipalidades el sistema del municipio urbano gobernado por una Comisión Municipal u órgano único, formado por ciudadanos elegidos mediante voto directo y que para el caso de las Municipalidades más grandes, por ejemplo, no sobrepasaran de 15 miembros. Las de la segunda categoría tendrían 11, las de tercera categoría 9, las de cuarta categoría 7 y las restantes 3. La Comisión sería presidida por uno de los miembros, elegido por decisión mayoritaria de los demás. Sería el Comisionado o Ejecutivo. El resto del cuerpo sería ejecutivo – deliberativo.
Además, el contralor popular del mérito de la gestión, aprobando o desaprobando la actuación del Comisionado y demás miembros del gobierno, debería estar a cargo de una Asamblea General con vigencia anual, formada sobre bases similares a las de las asambleas constituyentes, pero sus integrantes deberían ser vecinos, no necesariamente políticos.
En nuestro país, el sistema municipal bipartito (Concejo Deliberante y Departamento Ejecutivo) es copia del que estuvo vigente en los EEUU y que tuvo que ser sustituido por el de Comisión (Cuerpo Unico) en Galveston en el año 1903 (hace ya un siglo), porque los conflictos de poder eran continuos e interminables. Y hay que decir también que el sistema del City Manager nació también en EEUU, en Dayton en 1913… No es algo demasiado moderno.
Mientras tanto, la reforma de nuestra Constitución Provincial en 1994 mantuvo intactos los artículos del capítulo único referido a las Municipalidades. No hubo reforma, pese a los artículos 5º y 123° de la Constitución Nacional. Nadie duda hoy que es preciso cambiar la esencia del Municipio, y abandonar ya aquella concepción de los años ´30, que se compadece más con las ideas propias de la Italia fascista y la Alemania nazi de ese entonces, porque la administración sigue a la política. Porque la actual Ley Orgánica Municipal (Decreto Ley 6769/58), que fue sancionada durante el gobierno de facto de la llamada “Revolución Libertadora” del año 1955, no difiere demasiado, sino que es casi una copia, de la Ley 4687 de 1938, del gobierno de Manuel A. Fresco en la Provincia de Buenos Aires (quien no ocultaba su predilección por aquellas ideologías).
Finanzas y funciones municipales
Los Municipios cobran tasas. aunque tengan que dar cobertura a servicios indivisibles, que sólo tendrían financiación a través de los impuestos. Es decir, prestaciones donde no es posible establecer con precisión la cuota parte de los beneficios que un individuo recibe por acción del gobierno. No tienen ningún tributo que financie la obra pública. ni tienen tributo alguno que cubra al gasto social, incrementado con las transferencias de servicios desde la Provincia o la Nación.
Por eso el déficit sigue siendo una alternativa supuestamente válida de financiación. El presupuesto municipal deberá ser financiado con recursos propios y genuinos, antes que por una coparticipación centralizada. También es cierto que habrá que rever el tamaño de las estructuras de organización política y administrativa a fin de no incrementar el gasto administrativo propio del aparato burocrático local. Es cierto también que una exagerada libertad local para imponer tributos a los ciudadanos puede llevar a extremos inadmisibles a través de una presión fiscal asfixiante de las economías productivas.
El tema pasa entonces por la redefinición de los roles constitucionales entre la Provincia y los Municipios. Si una función debe ser ejercida por el Municipio, esa proposición definirá quien tiene que financiar los costos que ella demande, y según sea la naturaleza de la necesidad a atender (divisible o indivisible), habrá de enjugarse el gasto con tasas o con impuestos, según corresponda. No debemos temer las exageraciones fiscales, porque ¿qué exageración impositiva preferimos? ¿La del distante poder central inaccesible a los reclamos, o la del poder local comprometido a diario y de cara frente al vecino con medios financieros suficientes para darle satisfacción a las necesidades públicas locales?
El poder fiscal municipal no es absoluto, ni temible, es sólo atribución regulada por la Constitución y la ley. El poder municipal no se atomiza, se distribuye entre sus viejos dueños naturales: los ciudadanos.
JAN
El autor es Contador Público, ex docente universitario, investigador de la administración financiera municipal.
Para los interesados en el tema, propone la siguiente bibliografía: Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Decreto Ley Nº 6769/58 y sus modificatorias); Leopoldo Kohr, “El superdesarrollo: los peligros del gigantismo”, Editorial Luis Miracle S.A., Barcelona, 1965; James Bryce, “La Republique Americaine”, París. 1912; Fernando Albi, “Derecho Municipal comparado en el mundo hispánico”, Madrid, 1955 (donde se describe la legislación norteamericana citada en esta nota).
El autor propone también los siguientes enlaces en la WEB:
International Union of Local Authorities , International Council Local Environment Investigation y el Centro de Información Municipal de la Provincia de Buenos Aires, Argentina.
