Este artículo reproduce el trabajo presentado por el autor al curso Las formas del desarrollo urbano, asignatura que forma parte de la Maestría en Urbanismo FAUD-UNC.

La ciudad de Montecristo, ubicada en la Provincia de Córdoba –Argentina– es un pequeño centro poblado que contaba con 9.254 habitantes al Censo Nacional 2010. Forma parte del Área Metropolitana de Córdoba y se encuentra inserta en una zona de alta productividad cuya base económica es la producción agrícola e industrial. La iniciativa de conformar un círculo de ahorro para acceder a la vivienda surge como respuesta a la demanda habitacional planteada por el crecimiento demográfico de la ciudad.

Hay al menos tres aspectos que merecen ser resaltados, y ellos son los siguientes: 1) la política de vivienda se instrumenta desde un ente municipal autárquico que mantiene una fluida relación con el Municipio, 2) la política de vivienda está fuertemente articulada con una adecuada gestión de producción de suelo urbano bien localizado y servido y 3) el Ente Municipal de la Vivienda ha desarrollado un modelo de gestión ágil y con alta eficiencia. Entre los desafíos más importantes del círculo cerrado se cuentan de qué modo se incrementa el impacto de esta política de vivienda y cómo se adapta esta iniciativa al actual entorno inflacionario por la que atraviesa el país.

Introducción

La ciudad pertenece al Departamento Río Primero y forma parte del Área Metropolitana de Córdoba, ciudad capital de la provincia. Fábricas de distintos rubros y con relevancia regional y nacional se localizan en la ciudad; como ejemplo se puede citar a la fábrica Blangino de mosaicos que por sí sola genera 250 empleos directos en la localidad.

La localidad ha experimentado un crecimiento demográfico considerablemente por encima de la media regional, provincial y nacional, tal como se muestra en el cuadro subsiguiente.

Evolución demográfica de la ciudad, la región, la provincia y el país. Se toma la delimitación del AM Córdoba propuesta por el Laboratorio Urbano Digital en CORDARA et al (2018), que comprende 29 localidades. Fuente: elaboración propia en base a INDEC.

Este crecimiento ha presionado sobre la estructura urbana de la localidad, sobre el mercado de trabajo y sobre el mercado del suelo y la vivienda. En este sentido, cabe aclarar que la política estatal de Vivienda Social se implementa en Argentina con fondos girados desde Nación y ejecutados en los niveles provinciales con alto grado de autarquía en su manejo; en el caso de la Provincia de Córdoba el organismo ejecutante es la Dirección General de Vivienda. Con frecuencia –y ese es el caso de Montecristo– las políticas de vivienda implementadas a través de esta modalidad son insuficientes para dar respuesta a la demanda habitacional. Un dato que apoya esta última afirmación es que la última entrega de viviendas construidas por la provincia en la localidad se remonta a enero de 2008. Por otra parte, el mercado local no generaba una oferta accesible de suelo urbanizado o propiedades en alquiler, lo que agravaba el déficit habitacional existente en la localidad.

En respuesta a esta necesidad y por la articulación de actores políticos y comunitarios es que se conforma un colectivo social bajo la forma mutual para la urbanización de una terreno de casi 14 has localizado en el borde urbano, con el objetivo de producir suelo urbano servido y bien localizado para sus asociados.

Dimensión institucional: la Mutual 4 de Enero y el Ente Municipal de la Vivienda –EMUVI

Esta insuficiencia de respuestas al problema de la vivienda por parte de la provincia, en el contexto de una acusada dinámica demográfica, genera las condiciones para que el entonces concejal opositor Ing. Agr. Fernando Gazzoni –hoy Intendente de Montecristo– impulse la creación de la “Mutual 4 de Enero” en ese mismo día del año 2005, con el objetivo de facilitar el acceso a la vivienda en la ciudad de Montecristo a través de la transformación de suelo rural en urbano, con todos sus atributos y a un precio accesible para la población destinataria. El predio comprado por la mutual tiene una extensión de 13,67 hectáreas y se encuentra localizado al noreste de la ciudad, según se puede apreciar en la imagen subsiguiente –en donde figuran tanto el loteo de la Mutual 4 de Enero como un lote que adquiere el EMUVI posteriormente y al que nos referiremos más adelante.

FIGURA 1. Barrio 4 de Enero y terreno EMUVI en la Ciudad de Montecristo.

Coincidimos con Corti (2015) cuando define a esta operación de desarrollo urbano como de expansión o ensanche, en una primera etapa con el objetivo de producir suelo urbano bien localizado y servido, para pasar posteriormente a ser ocupada con construcciones generadas a partir de distintas lógicas. En este sentido, la operación tuvo en gran medida un carácter mixto ya que articuló la promoción de construcción de viviendas sociales a través del Círculo de Viviendas implementadas por el EMUVI con la producción de suelo urbano gestionado por la Mutual 4 de Enero.

Es de hacer notar que el predio comprado por la mutual se fue urbanizando progresiva y continuadamente a lo largo de casi una década como resultado del esfuerzo de asociados y el apoyo del Municipio de Monte Cristo. Hacia el año 2014 la Mutual había vendido cerca de 500 lotes, contando los mismos con acta de posesión sin escritura; al día de hoy el tejido del Loteo Mutual 4 de Enero mixtura lotes vacíos, algunas viviendas autoconstruidas y otras producidas por el Círculo de Ahorro que nos ocupa.

Ya transcurriendo el segundo período como intendente, Fernando Gazzoni impulsa la creación del Ente Municipal de la Vivienda –EMUVI– mediante Ordenanza N° 1032 del 3 de Abril de 2014, con carácter de ente descentralizado autárquico de la Municipalidad de Monte Cristo. En el Artículo 2 se expresan como principios generales y reguladores:

• “…Contribuir al acceso de la vivienda digna de todos los habitantes de Monte Cristo y zonas de influencia.
• Propender a reducir mediante políticas activas el déficit habitacional, de infraestructura y servicios.
• Financiar la oferta de viviendas estructurando operatorias que permitan el desarrollo de planes habitacionales o proyectos constructivos, a través de mecanismos de autofinanciamiento o cofinanciamiento con entidades oficiales o privadas.
• Entender en el diseño, desarrollo, ejecución e implementación de políticas, programas, planes y estrategias tendientes al mejoramiento de la situación habitacional de la localidad…”.

Estos principios y el carácter de autarquía y descentralización convierten de hecho al EMUVI en un Instituto de Vivienda de escala local. A partir de su constitución se dictan una serie de resoluciones que reglamentan su funcionamiento y los planes a ser implementados. La Resolución 01/2014 establece la composición del Directorio, que reconoce la participación del Ejecutivo y el Legislativo y de representantes de los adherentes a los distintos planes de construcción y financiación de vivienda por círculo cerrado. Dicha composición del mismo se detalla en el siguiente cuadro.

FIGURA 2. Composición del Directorio EMUVI, Resolución 01/2014 –Elaboración propia.

Resoluciones posteriores reglamentaron el funcionamiento del EMUVI: la 3/2014 trata sobre el funcionamiento del círculo y la modalidad de adjudicación, la 4/2014 implementa el Plan Vivir Mejor 1 y la 26/04 el Plan Vivir Mejor 2. A continuación se muestran los prototipos y las particularidades de cada plan, ambos en ejecución actualmente. Sucintamente las diferencias entre ambos planes pueden resumirse así:

• El Plan Vivir Mejor 1 –implementado en primer lugar– está dirigido a propietarios de lotes. La vivienda tiene 60 m2 de superficie, el grupo es abierto, las adjudicaciones se hacen por sorteo en base a un sistema que apunta a nivelar las oportunidades de los adherentes al grupo y cada una de las 180 cuotas mensuales tienen el valor de 1/3 del costo de 1 metro cuadrado de construcción.
• El Plan Vivir Mejor 2 está dirigido a adherentes que no cuenten con terreno propio; en este caso el prototipo a construir es una vivienda de 50 m2 en modalidad PH con un terreno de uso propio de 180 m2. Los grupos son cerrados, es decir que la salida o entrada al mismo depende de la venta o compra de las cuotas abonadas; estas son 150 de pago mensual y ascienden a 1/3 del costo promedio del m2 más un porcentaje del precio del terreno.

GRAFICO 3- Plantas prototipo Vivir Mejor 1 (60 m2) y Vivir Mejor 2 (50 m2).

De esta manera se articulan dos fases consecutivas de la construcción del hábitat. En primer lugar, la producción de suelo urbano es la consecuencia del trabajo encarado por la Mutual 4 de Enero con el apoyo del Municipio; esta urbanización se desarrolló a lo largo de casi una década y culminó –tal como ya se ha explicado– con más de 500 lotes urbanizados y los propietarios con actas de tenencia sujetas a futuras escrituraciones.

La segunda fase corresponde a la construcción de las viviendas; algunas se ejecutaron por autoconstrucción de sus propietarios y un gran número de ellas se concretaron a través del Círculo de Vivienda administrado por el EMUVI; de este modo el Barrio Mutual 4 de Enero presenta hoy un tejido en donde se alternan algunas viviendas autoconstruidas, un gran número de viviendas construidas por el EMUVI y algunos lotes aún vacantes. Cabe acotar que algunas viviendas producidas por el Ente se localizan fuera del barrio, sobre todo algunas en modalidad de propiedad horizontal correspondientes al Plan Vivir Mejor 2 y que se localizan en terrenos donados por el Municipio en el marco de un convenio entre éste y el EMUVI, el que será deasrrollado posteriormente.

GRAFICO 4. Esquema proceso producción de suelo y vivienda. Elaboración propia.

La gestión del Círculo de Vivienda

En lo que se refiere al funcionamiento del EMUVI como organismo ejecutor de la construcción de viviendas a través de los círculos cerrados de ahorro, se tratará de abordar cuestiones tales como la adjudicación y construcción de las viviendas, la estructura y recursos del EMUVI, la modalidad de contratación de los proveedores de materiales y mano de obra y el impacto que han tenido los círculos de ahorro desde su implementación (la mayoría de los datos y precisiones sobre el funcionamiento del EMUVI fueron obtenidas en sendas entrevistas realizadas el 4/10/2019 al Lic. Ezequiel Aguirre, Secretario de Gobierno de Monte Cristo, y a Pablo Arce, Administrador del EMUVI).

En lo que hace a los procesos de adjudicación y puesta en marcha de las obras es menester subrayar la transparencia del proceso; a partir de ese momento el adjudicatario es citado a la sede del EMUVI para interiorizarse con el asesor legal de la documentación a presentar y tomar contacto con la arquitecta encargada de acompañar al adjudicatario en el proceso de adaptación del prototipo –si esto fuera necesario.

Con respecto a la documentación –y visto que la mayor parte de los terrenos corresponden a la Mutual y no se encuentran escriturados– el EMUVI solicita la constitución de una garantía consistente en la cesión de derechos a favor del ente más dos garantías personales (existe solo un caso de mora complicada, una vivienda con una significativa ampliación se encuentra en mora y no se pueden hacer las acciones legales para el cobro por no haberse constituido correctamente la garantía en una anterior administración).

Una característica del círculo es que si bien existe un prototipo para cada uno de los planes, el mismo puede ser modificado e inclusive ampliar el prototipo, desde los 60 m2 originales hasta el doble (tomaremos como ejemplo el Plan Vivir Mejor 1, aunque el procedimiento se aplica también para el Vivir Mejor 2 de PH), y esos adicionales se pagan de acuerdo al cuadro subsiguiente; nótese que a partir de la adjudicación la cuota se incrementa desde 1/3 del m2 hasta el 50% del mismo; esto se explica porque el adjudicatario tendría más capacidad de pago en la medida que ya no está obligado a alquilar.

GRAFICO 5. Resumen de pago de las cuotas para el Plan Vivir Mejor 1. Elaboración propia en base a entrevistas.

Otra característica de las cuotas es que las mismas se actualizan cada cuatro meses con cada actualización del costo del prototipo. Además, en caso que un adherente decida retirarse del círculo se le reintegrará lo aportado con las actualizaciones correspondientes menos un 20% en concepto de gastos administrativos.

En lo que concierne a los recursos que maneja el EMUVI es de hacer notar varios aspectos que muestran la alianza estratégica que se estableció entre el Gobierno del Municipio de Monte Cristo y el ente; algunos de los más relevantes son:

• Los adherentes al Círculo pagan sus cuotas en la Caja Municipal, servicio que se brinda sin costo.
• El lugar donde funciona el EMUVI es un inmueble municipal cuyo usufructo es cedido gratuitamente.
• Un comentario adicional debe hacerse con respecto a la capitalización del EMUVI: el mismo ha logrado –a partir de los excedentes obtenidos como resultado de una administración austera– comprar 5 Has de suelo rural vecino al loteo de la Mutual 4 de Enero (ver Figura 1) que se encuentra en proceso de urbanización, y adquirir un camión. Este camión hace parte de un convenio de contraprestación entre Municipio y EMUVI, que incluye el uso del local donde funciona el ente, de los servicios de la Caja Municipal, de máquinas viales municipales y de canje de terrenos, entre otros acuerdos a los que ya nos hemos referido.
• Otra cuestión que merece ser puesta de manifiesto es el mecanismo de canje de terrenos que se ha establecido entre el Municipio y el EMUVI, en el que el primero entrega terrenos bien localizados al ente con destino a viviendas en PH del Plan Vivir Mejor 2 y recibirá en contraprestación suelo urbanizado de las 5 has que actualmente se encuentra desarrollando el EMUVI. Este mecanismo ha permitido implementar el Plan Vivir Mejor 2, destinado a adherentes sin terreno propio.
• Es de subrayar también el apoyo del municipio en lo que a planta operativa se refiere; dos de los cinco empleados afectados directamente al funcionamiento son solventados con fondos municipales. La composición de dicha planta se muestra en gráfico a continuación:

GRAFICO 6. Planta operativa del EMUVI, tareas y modalidad de cobro de haberes. Elaboración propia.

En lo que respecta a la modalidad de ejecución de las obras, el ente trabaja de hecho como una empresa urbanizadora y constructora; afirmamos esto por las siguientes razones:

• Mantiene una planta técnica operativa profesional cuyas funciones van más allá de la contratación, control y recepción de las obras. Realizando incluso las tareas de adaptación de los prototipos, administrando la obra y confeccionando la documentación de final de obra.
• El Ente ejecuta las compras de materiales en forma directa, negociando enérgicamente descuentos y a una escala suficiente para poner a competir a proveedores, priorizando en forma casi excluyente a las firmas locales.
• El EMUVI contrata la mano de obra en forma directa a contratistas locales, en la modalidad de contratos por rubros y no por la de llave en mano.
• El ente provee como soporte de las obras máquinas y equipos (retroexcavadoras, camión, volquetes, etc.) que se encuentran fuera del alcance de los contratistas pero que resultan de suma necesidad para la urbanización y ejecución de las viviendas.

GRAFICO 7. Proveedores de mano de obra vinculados al EMUVI. Elaboración propia en base a entrevistas.

En lo referente al impacto del Círculo de Viviendas en el stock residencial de la localidad, el resultado es interesante. Desde su efectiva implementación el Círculo ha entregado dos viviendas por mes y ha sumado cuotas adicionales en los meses de diciembre de cada año.

GRAFICO 8. Estado de los Círculos de Vivienda al 4/10/2018. Elaboración propia en base a entrevistas.

Conclusiones

A continuación formulamos algunos comentarios que tratarán de explicar el éxito de este instrumento, que ha posibilitado acceder a la vivienda a un vasto sector de la población de Monte Cristo que no encontraba solución a sus necesidades dentro de los mecanismos del mercado.

• Es indudable que el primer aspecto a resaltar es el liderazgo político de la iniciativa a cargo de actores estatales. Un concejal es el responsable de promover la creación de la Mutual 4 de Enero para la producción de suelo; años más tarde, ya como intendente, el mismo actor conforma el EMUVI. De más está decir que estas iniciativas encontraron eco favorable y se realimentaron con respuestas desde la Sociedad Civil.
• La articulación del ente con el Municipio ha sido sinérgica, en la medida que éste ha tomado como política de Estado la promoción de vivienda accesible; esto se ha realizado en el marco de un Convenio de Contraprestación con el debido control del Tribunal de Cuentas.
• El bajo peso de la estructura del ente explica en gran parte la eficiencia y la gestión del círculo como empresa urbanizadora y constructora, ya que esto permite apropiarse del beneficio y parte de los gastos generales que componen el precio de las obras y que –si se contratara de la manera convencional– sería apropiado por los contratistas. Podría afirmarse –desde lo institucional– que el ente está atravesando una etapa en donde se conjuga un bajo peso del aparato, circuitos administrativos ágiles y alto control de los procesos, basado en la confianza tanto dentro como fuera del equipo.
• La compra directa del suelo, unido a la posibilidad de recualificarlo con obras y norma, permitió capturar la plusvalía generada por el pasaje de suelo rural a urbano (Smolka, 2001) y volcarlo en forma de economías que ofrecen suelo urbano servido y bien localizado a un costo sensiblemente inferior al del mercado; un mecanismo similar ha sido implementado con éxito en Trenque Lauquen (Baer y Duarte, 2013).

Gran parte de la gestión se ha apoyado en la disponibilidad de suelo urbanizado producido por la Mutual 4 de Enero, lo que ratifica la convicción que la primera política de vivienda es una política de suelos. En los casos en que no se disponía de suelo, se recurrió a alianzas estratégicas tales como el canje de terrenos bien localizados en la ciudad y de propiedad municipal para ser destinados a viviendas en PH para adherentes no propietarios; estos terrenos serán compensados con suelo urbanizado proveniente de las 5 Has que ha adquirido el EMUVI y que se encuentran en proceso de desarrollo.

Una cuestión a resaltar es la calidad de las viviendas; los prototipos son buenos y están construidos con materiales de buena calidad, el hecho que puedan ser adaptados a las necesidades de los adjudicatarios le agrega un plus a la propuesta.

Las características de pequeña ciudad (Basualdo, 2017) permiten el control social (Capel, 2009). Podría afirmarse que esta iniciativa anida en una red de relaciones de cercanía, conocimiento y parentesco. Pablo Arce, administrador del ente, lo define diciendo que “… el EMUVI funciona gracias a la confianza de los adherentes”.

El Círculo de Vivienda se encuentra enmarcado dentro de una política de fortalecimiento de la economía local llevada a cabo por la gestión municipal. En este sentido confluyen cuestiones tales como la normativa para acceder al Círculo en calidad de adherente (quienes deben acreditar residencia en Monte Cristo) o la modalidad de compra de materiales y mano de obra a proveedores locales –al punto tal que el administrador declara que “se presentaron ofertas de empresas de afuera, pero se priorizaron las locales, mi desafío es lograr el equilibrio entre que le cierre el trabajo al constructor y que puedan pagar la cuota”. En este sentido esta iniciativa guarda un interesante paralelismo con la descrita en Francois Ascher (2009) sobre la experiencia de desarrollo local en Luberton, Francia.

Como aspecto a mejorar a futuro podría decirse que la lógica de maximización de ganancias implementado en el Loteo de la Mutual 4 de Enero no ha permitido generar un tejido con alta calidad de ciudad en la medida que no se verifica una gran oferta de espacio público. Si bien esta calidad de tejido es coherente con el del resto de la ciudad, se podría aprovechar la oportunidad de la urbanización de las 5 has propiedad del EMUVI para producir un tejido de mejor calidad, elevando la calidad ambiental y del espacio público.

Otra cuestión, que arroja incertidumbre sobre el devenir del círculo, es el efecto de la inflación en la medida que se establece la imposibilidad de pagar las cuotas a un vasto sector de los adherentes. Cuestión que seguramente será abordada por las autoridades municipales y del ente, que hasta el momento han demostrado una notable capacidad de producir respuestas imaginativas ante situaciones que parecían de difícil resolución.

GRAFICO 9. – Imágenes de viviendas producidas por el EMUVI. Fotografías propias.

El Círculo de Ahorro para Viviendas es un instrumento factible de ser replicado en otras localidades. En el caso que se ha presentado las claves parecieran ser un fuerte respaldo político, una administración austera y transparente del ente encargado de la administración y la construcción de confianza en la comunidad, lo que favorece el control social. Este instrumento se ha implementado con buenos resultados en otras localidades: Río Primero y Piquillín en Córdoba, Trenque Lauquen en Buenos Aires y varias localidades de Entre Ríos. Estas evidencias nos permiten sostener la posibilidad cierta de réplica de esta experiencia en una escala mayor.

El corolario de este trabajo podría resumirse parafraseando a Michel De Certau (1996) cuando afirmaba que el espacio que tenemos para actuar anida en los límites de lo posible, espacio que ha sido pragmática y acertadamente ocupado por la sociedad de Monte Cristo, produciendo una imaginativa solución al problema de la vivienda accesible en una pequeña ciudad.

JLB

El autor es arquitecto, experto en planificación estratégica, políticas de suelo y gestión territorial de pequeñas ciudades, con experiencia en planificación de viviendas de interés social. Profesor de educación a distancia del Instituto Lincoln de Política de Suelo. En la actualidad es asesor de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública en la provincia de San Juan, Argentina: Fue consultor del Programa de Ciudades del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). Es consultor de la FUNDACION BOSQUES NATIVOS de Argentina. Ha obtenido un diplomado en Políticas y Mercados de Suelo de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador, una Especialización en Planificación Estratégica Urbana por el CIDEU –Barcelona– y un Master en Planificación Territorial y Gestión Ambiental de la Universidad de Barcelona.

De su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 52 I Política de las ciudades (I)
Vivienda social y suelo urbano en la Argentina de hoy I Conflictos y posibilidades I José Luis Basualdo

Bibliografía y fuentes

ASCHER, Francois (2009) Diario de un Hipermoderno, Alianza Editorial, Madrid

BAER, Luis y DUARTE, Juan, (2013), Recuperación de plusvalías a través de la contribución por mejoras en Trenque Lauquen, Provincia de Buenos Aires, Argentina, Documento de trabajo Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge (Ma)

BASUALDO, José. (2017), El planeamiento urbano en las pequeñas ciudades argentinas. Una aproximación a la gestión territorial, TFM del Máster en Planificación Territorial y Gestión Ambiental – Facultad de Geografía e Historia – Universidad de Barcelona

CAPEL, Horacio, (2009), Las pequeñas ciudades en la urbanización generalizada y ante la crisis global, en Investigaciones Geográficas, Boletín del Instituto de Geografía, UNAM, N° 70 (2009) pp 7-32

CORDARA, Christian; DUARTE, Juan Ignacio; FEERLICCA, Francesca; GIMENEZ HUTTON, Tobías; RODRIGUEZ, Soledad (octubre de 2018); ¿Cómo crecen las ciudades argentinas? – Estudio de la expansión urbana de los 33 grandes aglomerados; Buenos Aires; CIPPEC

CORTI, Marcelo, (2015). La ciudad posible. Guía para la actuación urbana. Buenos Aires. Argentina: Café de las Ciudades.

DE CERTAU, Michel (1996), La invención de lo cotidiano, Universidad Iberoamericana, México D.F.

SMOLKA, Martim, (2001). Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina. Cambridge. Estados Unidos: Eurolibros