N. de la R.: El texto de esta nota es en su origen un trabajo realizado para la Maestría en Economía Urbana de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).
Introducción
En las últimas décadas, las ciudades se han convertido en espacios privilegiados del despliegue de políticas neoliberales (Theodore, Peck y Brenner, 2009). Comenzando en la década del setenta, con la crisis del petróleo y la declinación del Estado de Bienestar, y en el marco de una progresiva reducción de las transferencias federales hacia los gobiernos metropolitanos, la gobernanza urbana evidenció un giro empresarialista cuyas características David Harvey definió en un texto canónico (Harvey, 1989).
En un marco de mayor austeridad, las ciudades desarrollaron una serie de actividades vinculadas a la autopromoción —boosterism— al tiempo que los programas de corte neoliberal se integraban por completo en las políticas urbanas, fenómeno visible en estrategias como el marketing territorial, la creación de zonas empresariales y la reducción de impuestos locales (Theodore, Peck y Brenner, 2009).
La Ciudad de Buenos Aires, principal centro financiero y político de Argentina, no fue ajena a este proceso, si bien presentó sus propias particularidades. En este trabajo se intentará sintetizar este tipo de enfoques a partir del caso del llamado “Distrito Tecnológico” del barrio de Parque Patricios, un área de casi cuatro kilómetros cuadrados ubicado en el sudeste de la ciudad. A partir de documentos oficiales, artículos de corte periodístico y bibliografía académica sobre el tema, presentamos el régimen urbano de desarrollo de Buenos Aires de las últimas décadas, repasando la génesis del Distrito Tecnológico y los beneficios con los que el gobierno local intentó atraer a las empresas al área de promoción. Asimismo, nos preguntamos por el supuesto “éxito” del Distrito Tecnológico, subrayando el peso aparentemente central de la exención impositiva en las decisiones de las empresas de radicarse o no en el distrito. Por último, listamos las características del ecosistema emprendedor y nos preguntamos por la existencia o no de un verdadero hub tecnológico en el Distrito.
La Ciudad de Buenos Aires y la renovación urbana como estrategia de desarrollo
Tomando la noción de régimen urbano de Clarence Stone (1989; el concepto hace referencia a coaliciones o arreglos colaborativos que buscan que las políticas públicas en las ciudades sean construidas y sostenidas), Guevara (2013) sostiene que a partir de la década del noventa se consolidó en la Ciudad Buenos Aires un régimen urbano de desarrollo orientado a promover procesos de renovación urbana en áreas centrales. Éste, sostuvo el autor, incluyó gestiones de diferente signo político y atravesó diferentes contextos macroeconómicos. Así, entre 1996 y 2011 “se generó un tipo particular de interrelación entre el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA) y el sector privado, especialmente aquel vinculado a los desarrollos inmobiliarios” con el objetivo de “promover inversiones para impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo con una lógica de empresarialismo urbano”, todo ello en detrimento de la aplicación de políticas y recursos para la población de bajos ingresos (Pírez, 2016). A fines metodológicos, Guevara finaliza su recorte en 2011 (su artículo fue presentado en 2013) pero entendemos que el régimen urbano que describe para la Ciudad de Buenos Aires continúa hasta la actualidad.
En este contexto, dice Guevara, la urbanización pasó a ser liderada por capitales privados que encararon los grandes emprendimientos inmobiliarios, reemplazando el tradicional papel de “guía” del capital público, que hasta entonces tenía la posibilidad de contrarrestar la lógica de la rentabilidad privada. Este nuevo tipo de urbanización “convierte pedazos enteros de la ciudad en objeto de negocios privados, no como mero sustento de actividades, sino negocios en cuanto a la valorización del suelo y su localización en el aglomerado”, lo cual resulta en una transferencia de renta urbana y una apropiación por parte del sector privado “con escasos efectos en términos de desarrollo económico, social y urbano para el resto de la población.” (Guevara, 2013)
Su lectura va en línea por lo planteado por Harvey (1989) cuando, analizando los casos de las ciudades norteamericanas, sostiene que buena parte de la tan mentada alianza público-privada equivale “a consumidores ricos, multinacionales y poderosas élites dirigentes para que permanezcan en la ciudad, a expensas del consumo colectivo local”. A menudo, esta estrategia de seducción resulta en una frenética “competencia interurbana” de suma cero (Keil, 2009), una batalla entre diferentes ciudades por los recursos, los puestos de trabajo y el capital. Dado que la principal estrategia consiste en estimular o atraer a la empresa privada “mediante la creación de condiciones previas para la inversión rentable”, por lo que a la larga los gobiernos locales terminan apuntalando a la empresa privada y asumiendo parte de los costos de producción (Guevara sostiene que esta estrategia se desarrolla como si la “puesta en valor” fuera un objetivo deseable en sí mismo, sin que se establezcan criterios “sobre qué sectores deben beneficiarse de dichas intervenciones o si es necesario que el Estado recupere algo del plusvalor generado para reinvertirlo en otros sectores o áreas”).
En este marco, las gestiones del PRO en el gobierno se propusieron visualizar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “como una ciudad global que participa del sistema de competencias interurbanas y donde las administraciones locales deben desplegar estrategias de gerencialismo para promover el desarrollo económico de diversas zonas a partir del ingreso de inversiones privadas” (Goicoechea, 2017). Desde los últimos años de la década pasada, el GCABA ha impulsado una serie de procesos de renovación urbana en barrios del sudeste de la ciudad, en especial, en San Telmo, La Boca, Barracas y Parque Patricios. Apostando a la gestación de nuevas centralidades urbanas (Rodríguez, Arqueros, Rodríguez et al., 2011), el GCABA impulsó la creación de distritos o polos que persiguieron una mayor especialización territorial —hacia 2019, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires impulsaba, mediante la Dirección General Distritos Económicos de la Subsecretaría de Desarrollo Económico, el Distrito Audiovisual (Colegiales), el Distrito de Diseño (Barracas) y el Distrito de las Artes (La Boca, San Telmo y Barracas), además del citado Distrito Tecnológico. Estos polos se materializaron en polígonos delimitados territorialmente al interior de los cuales el gobierno intenta promover el crecimiento de actividades vinculadas a los servicios y al sector terciario, algo que realiza mediante estrategias de atracción de las empresas vinculadas (cfr. Goicoechea, 2017). Según Guevara (2013), la creación de estos distritos obedeció a un triple objetivo: “la promoción de alguna industria estratégica, el desarrollo de una zona postergada y ubicar a la ciudad de Buenos Aires en el tablero de los inversores nacionales e internacionales”.
La creación del Distrito Tecnológico de Parque Patricios fue oficializada en 2008 con la sanción de la Ley 2.972, la cual prevé una serie de incentivos y beneficios para aquellas empresas de Tecnología de Información y Comunicación (TIC) que se radiquen en el área, una zona de 237 hectáreas delimitada por las avenidas Amancio Alcorta, Sáenz, Boedo, Chiclana, Sánchez de Loria y Brasil, y las calles Alberti y Manuel García que ocupa abarca parcialmente los barrios de Parque Patricios, Nueva Pompeya y Boedo. Entre los beneficios ofrecidos se destacan la exención al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, la exención del Impuesto al Sello, la exención de pago del impuesto al alumbrado, barrido y limpieza (ABL), subsidios no reintegrables para financiar hasta el 50 por ciento del costo de la obtención de certificaciones de calidad y líneas de crédito preferenciales del Banco Ciudad (Guevara, Imori y Ronis, 2011). También formó parte de la intervención planeada un plan de infraestructura que incluyó la extensión de la línea H del subterráneo hasta Nueva Pompeya y la mudanza de la sede del gobierno porteño a un nuevo Centro Cívico-administrativo en Parque Patricios “para descentralizar el Microcentro y seguir revalorizando la zona sur”.
Esta política generó desde sus inicios una serie de interrogantes “sobre su impacto general sobre la estructura urbana, el patrimonio arquitectónico y las condiciones de acceso al hábitat para diferentes sectores sociales” (Guevara, 2013), más cuando la propia elección del barrio parece haber respondido “a las demandas específicas de los empresarios del sector TICs por ‘tejido maduro’ cercano al área central” (Socoloff, 2012) —a partir de relatos de funcionarios, Goicoechea (2017) concluye que fueron los propios representantes de las empresas tecnológicas de mayor envergadura las que terminaron de definir y dar forma al proyecto del Distrito Tecnológico. En otras palabras, la creación del Distrito Tecnológico en Parque Patricios fue vista “como una continuación del macrocentro hacia el sur más que como una nueva centralidad” dada la cercanía del barrio y el hecho de que el mismo ya contaba con buena parte de la infraestructura necesaria, por lo que su incorporación al macrocentro podía producirse “a un costo más bajo de lo que implicaban otros barrios más alejados”. Así, la intervención urbana propuesta “tendría que ver con replicar las condiciones y las facilidades del centro a bajo costo para promover la radicación de las empresas, más que mejorar las condiciones sociales de los habitantes del sur de la ciudad”. Pero antes de avanzar en las conclusiones a las que arribaron aquellos que investigaron en profundidad el distrito conviene analizar brevemente los discursos oficiales en torno al mismo.
Asesorar, escuchar y acompañar al empresario
El trabajo colectivo anteriormente citado (Socoloff, 2012) se propuso identificar los modos de representar roles y tareas asignadas a cada uno de los actores en el “desarrollo” de Parque Patricios a partir de un análisis del discurso del gobierno porteño en torno a la promoción del distrito. De acuerdo con este artículo —que recoge documentos oficiales, declaraciones de altos funcionarios y discursos del entonces jefe de gobierno porteño Mauricio Macri— al Estado local no le correspondería la inversión directa ni un papel central en la generación de puestos de trabajo sino las tareas de un actor que “estimula” y “promueve” la economía privada desde afuera (Socoloff, 2012). Así, se desprende la idea de que el Estado local debe “atraer inversiones”, asesorando, “acompañando” y orientando a los “emprendedores” (a los que, además, “escucha”), es decir, limitarse a su rol de facilitador. En ese sentido, la creación del Centro de Atención al Inversor “resulta paradigmática de esta forma de hacer política pública” (según sostiene el GCABA, el Centro de Atención al Inversor "busca impulsar el crecimiento local a través del fomento a la inversión privada").Estas intervenciones se suman al incremento de la presencia policial y del control del espacio, estrategias que también responden al objetivo de “facilitar el avance progresivo de las inversiones sobre el territorio” (Goicoechea, 2017).
Esto se corresponde con lo postulado por Harvey (1989) cuando asegura que el mayor hincapié en la acción local para combatir los efectos de la desindustrialización y el desempleo generados tras el desmantelamiento del Estado de bienestar —o, en el caso de América Latina, el debilitamiento de las “políticas de bienestar” (Pírez, 2016)— pareciera estar relacionado con la capacidad cada vez menor del Estado-nación para controlar los flujos internacionales de dinero, “de modo que la inversión adopta cada vez más la forma de una negociación entre el capital financiero internacional y poderes locales que hacen lo posible por maximizar el atractivo del espacio local como cebo para el desarrollo capitalista”. El equipo coordinado por Socoloff caracterizó la acción estatal local en Buenos Aires como una búsqueda deliberada y continúa de “inversiones privadas”. Así, es el gobierno el que “vende” el distrito a los actores que considera adecuados para potenciarlo.
Muchas de estas políticas son imitaciones de las “mejores prácticas” para promover un “buen clima de negocios” de otras grandes urbes (Theodore, Peck y Brenner, 2009). El espejo en el que se miran los funcionarios porteños, citado explícitamente en documentos y boletines, es el distrito 22@ de Barcelona. “El supuesto que está detrás de ambas políticas es que la radicación de industrias creativas y del conocimiento en territorios con una economía urbana degradada genera sinergias locales que revalorizan los barrios” (Lerena, 2016). Este hecho nos permite preguntarnos si la política de desarrollo de distritos económicos en la Ciudad de Buenos Aires no estará formando parte de una “competencia de suma cero” (Keil, 2009), con Estados locales obligados a hacer más con menos en medio de un “mercantilismo fiscal”. Todo esto a pesar de que Parque Patricios parece ser “el distrito más mimado … en cuanto a la distribución de los recursos e inversiones públicas”, a partir de sus inversiones en transporte, telecomunicaciones y equipamiento urbano (Arqueros Mejica y González Redondo, 2011).
Una mirada a los resultados
En un artículo periodístico de febrero de 2018 (Poore, Federico (2018a). “300 empresas y una inversión de US$324 millones: ¿qué fue del distrito tecnológico, 10 años después?”, Information Technology) ensayamos un balance del Distrito Tecnológico a diez años de su creación. El disparador del texto fue una pregunta por la real transformación de Parque Patricios a partir de la implementación de políticas de promoción para la radicación de empresas tecnológicas. Con este objetivo en mente se entrevistaron a funcionarios del Gobierno de la Ciudad y a representantes de las empresas.
El discurso del gobierno porteño —en este caso, de la Dirección de Distritos Económicos— hizo hincapié en la “puesta en valor” de la zona y el “movimiento” diario de personas que generó la consolidación del distrito. En paralelo, un documento de la Subsecretaría de Desarrollo Económico del Ministerio de Economía y Finanzas del GCABA (“Distritos Económicos: el plan del Gobierno para el desarrollo económico y urbano de la Ciudad”, enviado tras consulta del autor, 8 de abril de 2019) habló de una “inversión realizada” de 355.047.286 dólares hacia 2019 y de las “más de 330 empresas radicadas, entre las que se encuentran Accenture, Deloitte, Despegar, Ernst & Young, Huawei, Mercado Libre y Neoris, entre otras”. La “inversión realizada” se refiere a la comprometida por las empresas que se radicaron en el distrito desde su creación. En el Gobierno de la Ciudad son esquivos a la hora de tasar el costo económico de las exenciones impositivas otorgadas: la estimación inicial (realizada en 2009) era de un costo para el Estado de 200 millones de dólares. “Es una cifra que va cambiando todo el tiempo. Entendemos que es un número importante pero que se repaga con el desarrollo de las empresas y el derrame que genera en todo el ecosistema”, sostuvieron desde la Dirección de Distritos Económicos.
De acuerdo con el gobierno local, la decisión de mudar la sede de gobierno a Parque Patricios generó un “efecto derrame” que estuvo acompañado por “la mejora del transporte y otros servicios” en el área. Las referencias a la “puesta en valor” se completaron con referencias positivas a la llegada al barrio de cadenas de cafeterías, heladerías y gimnasios (Havanna, Freddo, Starbucks, Megatlon), que “vienen porque saben que ya tienen un público”. El Distrito Tecnológico, asegura el discurso oficial, le imprimió al lugar “un perfil de desarrollo y progreso, al tiempo que mantuvo su fisonomía e identidad barrial”.
Los empresarios, a su vez, destacaron las “atractivas” condiciones ofrecidas por el Estado local para su instalación en Parque Patricios: