El economista brasileño Martim Smolka es Director del Programa para Latinoamérica del Lincoln Institute of Land Policy. Este instituto fue fundado en 1974 con el auspicio de la Fundación Lincoln, establecida por el empresario norteamericano John C. Lincoln en 1947. Lincoln, originario de Cleveland, se inspiró en las ideas del filósofo y economista Henry George, quien en el siglo XIX postulara en su libro Progress and Poverty la posibilidad del progreso colectivo a través del manejo de los impuestos sobre la tierra. George sostenía, por ejemplo, que para superar las injusticias distributivas no es necesario confiscar la propiedad del suelo, sino la renta que este produce: una renta cuyo origen consideraba indebido, porque se aplica a un recurso que es inequivalente e irreproducible. El Lincoln Institute tiene su sede en Cambridge, Massachussets, y se dedica al estudio y difusión de políticas sobre el suelo, en especial los aspectos económicos y tributarios.
café de las ciudades entrevistó a Smolka a su paso por Buenos Aires, donde participó del seminario de apertura del curso sobre mercados del suelo que la Universidad de General Sarmiento realiza en conjunto con el Lincoln Institute. Smolka desarrolló en dicho encuentro algunas de las estimulantes ideas sobre la renta y la tributación del suelo urbano que presenta en esta entrevista.
cdlc: Consideras al impuesto predial como un instrumento de igualación social o de justicia territorial.
MS: Hay una idea equivocada (hasta incluso en el ideario de algunos urbanistas) acerca del impuesto predial. Se dice que es una carga que se pone en la espalda de la gente, que por lo tanto es antisocial, que es una carga sobre los precios, que es inflacionario. Todo esto es un fuerte equívoco. Una de las características específicas del impuesto predial es ser un impuesto al valor del suelo: no a la edificación, sino al componente de suelo, por ser una mercancía que tiene unas reglas de formación de precios distinta de otras mercancías. El suelo tiene un precio determinado por la demanda, por la capacidad de pago que la gente dispone. Se cobra como precio del suelo el valor que la gente estaría dispuesta a pagar para no tener que vivir en las condiciones inmediatamente inferiores que se ofrecen en el mercado. Eso quiere decir que la gente ya estaría pagando el máximo que estaría dispuesta y apta para pagar. Y esto implica que cualquier carga que se pone sobre el precio del suelo incide directamente sobre el propietario, no es transferible sobre el precio final. Por ejemplo, si el suelo vale 100, y estás cobrando un impuesto del 1%, el efecto del impuesto sobre el valor del suelo, con una tasa de ganancia del capital del 5% en títulos públicos o en una caja de ahorro, sería de un 20% de la ganancia del capital inmobiliario que estaría capturada por esta forma de impuesto. Eso quiere decir que el suelo que valía 100, ahora en el mercado valdrá 80, porque va a tener que pagar el valor de 20 correspondiente a la capitalización de su impuesto a lo largo del tiempo. Eso es un concepto muy válido entre los tributaristas, que en general los arquitectos y urbanistas no dominan: el concepto de que el impuesto y cualquier carga sobre la renta del suelo y en general sobre cualquier rendimiento que se distribuye a lo largo del tiempo, se capitaliza en el valor presente, en el valor actual neto. En el caso del impuesto, se descapitaliza (o se capitaliza hacia abajo).
Eso implica que un impuesto, en principio, sería neutro en relación a los pobres que compran suelo. Ellos estarían pagando el mismo precio, si tu cobras el impuesto, porque éste incide sobre la propiedad, no se transfiere. Eso quiere decir, como primer paso, que el impuesto predial es neutro; pero en realidad tiene un efecto mucho más fuerte que eso, porque en general el pobre de las típicas periferias latinoamericanas tiene problemas en el acceso al crédito, que no se le concede por su condición de pobreza, por su carencia de domicilio, hasta por razones físicas visuales… Entonces, si hubiera un impuesto muy fuerte sobre el valor del suelo, del 5 o 4,5%, el suelo que antes valía 100 ahora valdrá para todo efecto 10, 5, 15, en el límite 0. Si el impuesto absorbe el mismo rendimiento que la tasa de mercado que rinde el capital (en este ejemplo, si la tasa es de 5% anual y el impuesto es también del 5%) el rendimiento que tiene el suelo desaparece: el lote vale 0, nada. En el límite, por lo tanto, el impuesto predial podría funcionar como un instrumento de concesión de crédito amplio e irrestricto a los pobres. Es una manera de distribuir el valor del suelo a lo largo de la vida de la gente, con dos ventajas:
- El dinero que antes se pagaba al propietario del suelo, ahora es dinero público, que puedes invertir en hacer infraestructuras, equipamientos, etc.
- Si tu estás pagando impuestos, eres ciudadano: al pobre siempre se lo discrimina porque no paga impuestos, y por lo tanto “no debería” tener derechos.
Además de generar recursos, crear ciudadanía y representar un mecanismo de crédito, el impuesto predial disciplina el propio mercado de suelo, que deja de ser atractivo para especular de manera inescrupulosa sobre la vulnerabilidad de la población.
cdlc: Estas propuestas de regular el uso del suelo a través del impuesto, ¿se contraponen a las soluciones que plantea Hernando De Soto y, si generalizamos, a la ortodoxia liberal sobre el acceso a la tierra mediante la regularización?
MS: Una cosa es la regularización y otra cosa la regularización a la De Soto… El plantea esencialmente un título que te va a ser reconocido, así te haces propietario y puedes negociar porque tienes un título de propiedad, y eso te va a hacer sujeto de crédito; pero eso no quiere decir que tu casa inmediatamente tendrá las paredes bonitas, acceso a agua y alcantarillado, escuela para tus hijos. Nada de eso. El “milagro” que él sugiere es que todos se conviertan en pequeños capitalistas, que podrán usar sus pequeñas propiedades como mecanismos de colateralización y así podrán mejorar su vida y salir de la condición de pobres. Habría una larga discusión sobre la fantasía de esa propuesta en las condiciones en que vivimos hoy en día. Pero la regularización de la que estamos hablando es una regularización que me parece más relevante: es la regularización urbanística. La regularización de títulos de propiedad, a mi juicio, es una consecuencia de las dificultades de acceso a un lote servido en condiciones dignas. El mercado no es capaz de producir esos lotes servidos a precios accesibles, y es por eso que tenemos el problema de la titulación. En América Latina, considerando la situación de las villas miserias y favelas, no se puede observar y convivir con eso y decir que es “problema de ellos”; no existe la opción política de no hacer nada: tenemos que hacer algo. El problema es como hacerlo de tal manera que eso no alimente la propia espiral de la informalidad. Sabemos claramente que si yo soy un fraccionador de loteos populares, y te estoy vendiendo un lote que no tiene servicios ni tiene nada, te diré “mira, cómprame el lote en estas condiciones porque te aseguro que mañana el Estado vendrá y te va a urbanizar todo”. Ese lote de mercado no mantiene el mismo valor de 100, pero vale 50, porque sabes que mañana, cuando te lo urbanicen, lo podrás vender por 100. Por lo tanto, cuanto más fuertes sean los programas de regularización, la expectativa de que mañana tu lote sea regularizado a fondo perdido por una fuente pública, hará que te cobren algo por el derecho de recibir mañana esa regularización o mejora barrial… Eso nos lleva a una cierta paradoja: la gente que vive en un asentamiento informal, por su condición de pobreza está pagando más, porque no tiene acceso al mercado. Pero si tu cobras el costo de la regularización, la gente no va a poder pagar eso. Este es un problema difícil de superar, porque tienes que regularizar y no lo puedes de hacer de forma totalmente gratuita, si lo haces estás incitando a ciertos fraccionadores (o, más bien, estafadores) a cobrar por el derecho de acceso a esa regularización a través del precio del suelo. La única forma de lidiar con eso es cambiar las reglas del juego sobre cómo el fraccionador vende el lote. Por eso el impuesto predial es tan importante, porque reduce la posibilidad que tiene el propietario de vender y hacer ganancias con esa situación. ¿Que hay que hacer para enfrentar esta situación? La regularización es una componente necesaria de estos procesos, pero tal como la estamos haciendo, sin cambiar las reglas del juego y solo en función del mercado, es una temeridad, ya que simplemente estamos realimentando el circuito de los precios. Para combatir eso hay por lo menos otros dos componentes fuertes, o quizás tres: primero, un fuerte impuesto sobre el valor del suelo para reducir el atractivo del suelo como inversión o más bien como instrumento de explotación del pobre, que no tiene suelo. Segundo, con el dinero así obtenido aumentar las inversiones en servicios y urbanización para las áreas periféricas. Tercero, la regulación, la presencia pública, para que se vendan lotes con los mínimos tamaños, los mínimos servicios: disciplinar el mercado del suelo. Pero eso es quizás una fantasía, porque las instituciones públicas tienen actualmente mucha dificultad para hacer inspecciones.
cdlc: Decías en el seminario de la UNGS que en países capitalistas y muy desarrollados se ha aplicado el sistema de impuestos prediales altos, y que por ejemplo en Estados Unidos llega en ciertos casos al 3% del valor del terreno, mientras que en nuestros países en general no llega al 1 %. ¿Puede entonces considerarse al impuesto predial como una experiencia probada en los países desarrollados?
MS: El problema de asimilar ambas situaciones es que los países desarrollados no tienen, en general, informalidad en el mercado de suelo, aunque puedan tenerlo en el de vivienda. No porque no tengan pobres, sino porque hay una disciplina mucho más fuerte de la administración pública sobre las formas de ocupación del suelo, y un impuesto mucho más fuerte, y entonces el suelo no es tan atractivo como fuente de sustentación de una clase patrimonial.
cdlc: Mencionabas también la cuestión de la densidad. Esto es un poco revulsivo: hay una especie de sentido común de los urbanistas acerca de que las altas densidades permiten mayores economías en la provisión de las infraestructuras. Tu lo considerabas como algo no tan importante y ponías el ejemplo de algunos estados norteamericanos donde coexisten las bajas densidades con una buena provisión de infraestructuras y valores del suelo accesibles.
MS: Si yo tengo que comprar un lote de 100 m2 y en otro lugar hay lotes de 1000 m2, tu no vas a pagar el mismo precio por m2 en una u otra ocasión, con el mismo ingreso. Si la regulación fuera suficiente, para que el tamaño del lote fuera mayor tu tendrías que acomodar eso a la capacidad de pago de la gente. El valor por m2 en densidades más bajas tiende también a ser más bajo. Pero ese es solo un aspecto de la cuestión; el segundo aspecto, que me parece más pertinente, es la observación sobre como se forman esos precios. Los pobres, en América Latina, residen en la periferias. ¿Por qué? Porque el precio del suelo es relativamente más bajo, en gran parte porque tiene costos de transporte mayores (que el precio inicial sea bajo no significa que en total vas a pagar menos). Hay un componente importante en la formación del precio, que tiene mucho que ver con las densidades. Supongamos que el pobre más pobre entre los candidatos a elegir suelo en las periferias tenga un ingreso de 100, entonces no va a pagar de esos 100 más de 20 por el suelo en esa ubicación, porque tiene otras cosas para pagar, eso es lo máximo que puede destinar al suelo. Con esos 20, los fraccionadores piratas dicen: “¿cual es el lote que te ofrezco, 100 metros cuadrados u 8 m2? ¡En cualquier caso, el máximo que vas a poder pagar va a ser 20!” Esto implica que, si tu mañana estableces que no se pueden vender lotes de 30 o 40 m2, (como en algunos lugares ya se venden), sino como mínimo 150 m2, y si vendes menos de 150 m2 mañana te podrán poner en la cárcel, los fraccionadores van a vender el mismo lote de 150 m2 por los mismos 20, porque es el único mercado de que disponen. Y el fraccionador, que por lo general no es el propietario, va a tener que comprarle al propietario diciéndole “mira, esta propiedad no vale 10.000, solo vale 800 porque yo no puedo vender un lote de menos de 150 m2 y lo máximo que la gente puede pagar es 20”. El fraccionador tendría entonces un techo y unos valores de referencia muy rígidos: los especialistas en general no se dan cuenta de esto. Eso quiere decir que si mañana te dicen que quieren facilitar el acceso del pobre a un lote formal, y para eso van a permitir que el lote formal no deba ser más de 250 m2 sino de 100 o 150 m2, para que sea más barato, esto no va a ser así. Con el tiempo los fraccionadores van a ajustar el precio a la capacidad de pago por el lote mínimo y van a cobrar lo mismo. Lo que estoy tratando de decir es que las condiciones por las cuales una reducción del tamaño del lote puede ser transferido a un precio más bajo al adquirente, son mucho más complejas que aquellas de las que estamos hablando. No hay nada que garantice que la reducción del tamaño de un lote sea necesariamente transmitido a los precios.
cdlc: Pero una densidad mayor facilita la financiación del tendido de las infraestructuras. Si hay que tender una red cloacal sobre un recorrido de un kilómetro, si viven allí 2000 personas el costo de la infraestructura por persona será menor que si solamente viven 100.
MS: Hay una economía de escala muy fuerte en esos casos, eso es muy conocido: cuanto más alta sea la densidad, menor será el costo de la infraestructura. ¡Pero estos lotes de los que estamos hablando no tienen infraestructura! El mecanismo de financiación de la infraestructura es otro. Es cierto que tener una densidad mínima es condición sine qua non para tender la infraestructura, pero el problema del costo es otro, porque en general la ocupación es anterior a la infraestructura, y cuando ésta se instala la densidad ya es mucho mayor que la mínima para garantizar su financiamiento. En la Argentina he percibido una característica notable: son raras las “favelas”, las villas miseria, que realmente sean muy densas de acuerdo a los patrones de América Latina. En general las densidades son muy bajas, por alguna razón que todavía no entiendo bien.
cdlc: Sí, hay en general en la Argentina una tendencia a la baja densidad.
MS: Entonces, si alguien intenta vender un lote de 40 m2, sus potenciales compradores le dicen “mira, yo no pago porque es un lote de menos de 100 m2”, es el lote mínimo que la gente se procura.
cdlc: ¿Cómo ves las posibilidades políticas de que se comiencen a aplicar estas políticas en América Latina, ya se han adoptado en alguna ciudad?
MS: Mira, solo en algunas… El principal obstáculo que tenemos para aplicar este tipo de política es la ignorancia: el nivel de ignorancia de los administradores públicos locales en relación a estos temas es abismal. Están muy mal preparados en general. Creo que la resistencia al cambio por intereses puramente económicos no es el factor más fuerte, aunque siempre queremos creer que es eso porque explica mejor dicha resistencia: “hay intereses muy establecidos, hay impedimentos legales”. Pero esas no son las barreras más irresistibles, lo que pasa en cambio es que los administradores de la ciudad no entienden que pueden usar el impuesto predial como instrumento de urbanización. Tu hablas con el 99 % de los administradores públicos de las municipalidades de América Latina, les dices que si usan el predial pueden tener una serie de ventajas para su política local, y te responden que es un impuesto impopular, que a la gente no le gusta pagar impuestos, que será inflacionario, que el precio del suelo será mucho más alto. Es un pensamiento que está cargado de mitos. La gente convive con esos mitos como una solución ya establecida: creen que hay que ofrecer al pobre una solución de segunda clase, reducir el tamaño del lote, y ofrecer una infraestructura de más bajo costo porque ellos no pueden pagar. ¿Por qué?, si el rico muchas veces tampoco paga por la infraestructura, y las densidades en las áreas pobres son mucho mayores que en las ricas. Otro mito es que el pobre no quiere pagar: también es falso, el pobre paga por el derecho a la ciudad mucho más que los ricos. Vivir en la periferia es caro, tienes transporte malo, los servicios son pocos, hay problemas de violencia, el pobre ya paga esos costos en su vida cotidiana…
cdlc: Parece un chiste, pero hay pocas cosas más caras que ser pobre: ¡de cuantas cosas te tienes que privar para ser pobre!
MS: Y la explicación siempre es que el pobre saca ventajas del sistema, por ocupar un área informal donde no tiene que pagar impuestos… El pobre no solo ya está pagando, sino que además en general paga intereses mucho más altos que los ricos, porque no tiene crédito para comprar una casa pero lo tiene para comprar unos anteojos, un par de zapatos. Todo eso lo compra en cuotas, y tiene un interés encubierto que es mucho más alto que el interés que se paga por una casa. El pobre paga en su cuenta mensual intereses por consumo directo, o por la misma compra del lote, que tiene un interés implícito, mucho más que un rico. Otra mistificación fuerte en todo este tema es que el pobre es mal pagador; el pobre en general es mejor pagador que el rico, porque no se puede dar el lujo de no ser buen pagador. Con la escasa oportunidad que tiene de tener acceso a crédito, no va a querer perderla. Eso es también conocido, pero no se dice, en general todavía vivimos con la mistificación del “mal salvaje”. Tenemos incluso experiencias de mecanismos alternativos de financiación de infraestructuras, que muestran claramente que la disposición de pagar plusvalías o, al menos, pagar por los costos de algunas infraestructuras que los benefician, es mucha mayor en las áreas pobres que en las ricas. Perú tuvo una experiencia muy interesante en el inicio de los `90 al introducir una contribución por mejoras para una serie de beneficios; estos instrumentos fueron utilizados para realizar mejoras en las áreas de periferia de bajos ingresos, y toda la gente contribuía.
Entrevista: MC
Las fotos que ilustran esta nota corresponden al Asentamiento Paso Escobar, en Uruguay,
y fueron tomadas de la sección uruguaya de Indymedia.
El sitio en la Web del Lincoln Institute of Land Policy contiene
un excelente material sobre la gestión del mercado del suelo urbano.
Sobre las ideas del economista peruano Hernando de Soto para la regularización dominial, ver la nota Clandestinos en la ciudad del Tercer Mundo,en el número 1 de café de las ciudades. En el mismo número, ver también la entrevista a Raquel Rolnik sobre la experiencia brasileña en instrumentos de gestión del suelo urbano.
Ver la nota Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado, entrevista a Samuel Jaramillo sobre la gestión del suelo urbano en Latinoamérica, enel número 20 de café de las ciudades.
