El origen
El auge de la ideología neoliberal en la década del `90 implicó un retroceso sustantivo en términos de los intereses colectivos de la ciudadanía. El Estado se redefine de forma tal que no da respuesta a aquellos necesidades sociales que no pueden satisfacerse en el mercado, única expresión de lo colectivo para esta concepción ideológica. Esta visión de las sociedades humanas se concretó en el plano político, en la definición del Estado como un actor subsidiario del proceso económico-social. De hecho, esto significó poner el Estado al servicio directo de los intereses de los grupos de poder, abandonando su papel tradicional de formular modelos sociales a futuro a efectos de regular los procesos de reproducción de la sociedad. Margaret Tatcher, figura emblemática de esta corriente del pensamiento en el campo de la política, decía que un país “es la suma de sus individuos”.
Los gobiernos que llevaron a cabo políticas neoliberales perdieron el sustento sociopolítico necesario para el mantenimiento del sistema democrático. La ingobernabilidad consecuente dio lugar a una reacción que se manifestó a mediados de esta misma década como un fuerte (aunque moderado en su capacidad de transformación) movimiento que tiende a devolver al Estado roles sociales que no pueden ser suplantados por el sector privado actuando según la lógica del mercado.
En el año 1994, debido a la Reforma de la Constitución Nacional, Buenos Aires adquiere el status de Ciudad Autónoma, nueva figura institucional que involucra un nivel de autonomía similar al resto de las provincias argentinas. En el `95 los convencionales dictan la Constitución de la Ciudad. La Convención Constituyente tiene lugar en un contexto nacional en el que se apreciaban ya con claridad los efectos perversos de la política neoliberal implementada por el gobierno nacional. Sus efectos eran evidentes no solo sobre los ciudadanos sino sobre la calidad de vida que ofrecía la ciudad.
Los convencionales, en la búsqueda de un cambio profundo que se contrapusiera a lo que venía sucediendo en los últimos años, dictan una carta magna que otorga un rol decisivo al Estado en el manejo de lo colectivo, y asegura a la ciudadanía un papel sustantivo en el manejo de cosa pública, así como en el proceso de tratamiento de las leyes
Es dentro de esta concepción global de la sociedad que los legisladores establecen en el artículo 29 que “la Ciudad define un Plan Urbano y Ambiental (…) que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas”. Es decir que a sus propuestas y lineamientos deben ajustarse los programas y planes de los sucesivos gobiernos de la Ciudad.
Posteriormente se dicta la ley 71, que establece la forma de hacer operativo este mandato, y además fija los plazos y los lineamientos urbanísticos a los que deberá ajustarse al Plan.
En enero de 1999, con el mandato de elaborar el Plan, se constituye el Consejo del Plan Urbano Ambiental. A fines de octubre de 2000 el Consejo elevó el Plan al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y este lo envió al Legislativo para su consideración y aprobación.
El Plan Urbano Ambiental
Tiene como objetivo central el mejoramiento de las condiciones que ofrece la ciudad en tanto espacio de realización de la vida de los ciudadanos que desarrollan actividades en ella. Para esto se proponen cambios estructurales que posibiliten servir a este objetivo.
El propósito es el mejoramiento de las condiciones que ofrece la ciudad para la vida urbana, logrando minimizar los desplazamientos cotidianos, elevando el nivel de las prestaciones del transporte público y reintegrando la calidad del espacio barrial. Incrementando la cantidad y el nivel de los servicios locales, a fin de enriquecer la vida en estas unidades espaciales; de este modo los barrios se transformarán en unidades sociales en las cuales se puedan cubrir la mayor parte de las demandas cotidianas de su población. Uno de los efectos de esta estrategia es el reforzamiento de los centros secundarios de la ciudad. La revalorización de los mismos posibilita también acentuar el carácter del Area Central como nodo del espacio regional del Mercosur, sustituyendo funciones que actualmente se prestan en él y que pueden ser cubiertas por los mencionados centros y, consecuentemente, ampliando de esta forma el espacio físico para la instalación de servicios de mayor complejidad que tengan por área de demanda al mercado regional y/o nacional.
El objetivo de lograr un desarrollo más equilibrado de la distribución de actividades en el territorio de la ciudad requiere incentivar el desarrollo de la zona Sur. Otro de los aspectos complementarios, que motorizará el reforzamiento del centro de Flores como articulador del desarrollo de la zona Sudoeste de la ciudad, es la integración de la red de circulación de la ciudad con la de los municipios vecinos ubicados al Sur del Riachuelo. De esta manera el centro de Flores empezaría a operar, con respecto a los municipios del Sur, del mismo modo en que lo hace el centro de Belgrano con respecto a los del Norte.
El mejoramiento de la circulación transversal de la ciudad incrementará la accesibilidad relativa, desde las distintas áreas residenciales, a los centros de Flores y de Belgrano, lo que redundará no solo en mayor competitividad desde el punto de vista de la oferta de productos, sino en mayor accesibilidad a los mercados de trabajo casi con indiferencia con respecto al lugar de residencia del trabajador (disminución de los costos de viaje incluyendo en estos el tiempo de viaje).
Un proyecto cuya realización es sustantiva para incrementar la accesibilidad Norte Sur es el soterramiento del ex Ferrocarril Sarmiento, obra estructurante del llamado Corredor Verde del Oeste, que incluye espacios verdes, equipamientos sociales y vivienda. El mismo, desde el punto de vista del transporte, no solo asegurará la continuidad de la red de circulación automotor en el sentido transversal sino que posibilitará una significativa reducción del tiempo de viaje a los destinos ubicados fuera de la ciudad, a la vez que una importante ampliación de la cantidad de pasajeros transportados.
El proyecto de crecimiento hacia el Sur requiere de una acción de recuperación de las condiciones originales del Riachuelo. Esto posibilitará abrir un espacio de crecimiento conjunto de la ciudad y de los municipios ribereños que fortalecerá y dará significación metropolitana a esta intervención. Esta nueva relación de la ciudad con el río sería una continuidad de la que ya está en marcha en la ribera del Río de la Plata.
Actividades productivas y transportes
La industria y los servicios son componentes esenciales del Plan, en la medida que hacen a las funciones de la ciudad y a la ocupación de sus habitantes. Para su estímulo se prevén áreas de reducida dimensión que funcionarían como pequeños parques destinados a la localización de pequeñas y medianas empresas, así como se prevé también la localización de un parque tecnológico. Fuera de estos espacios podrán localizarse en casi todas las áreas de la ciudad, en la medida que cumplan con las normas de impacto ambiental y con normas constructivas que preserven a los vecinos de los efectos no deseados de estas actividades.
El Plan enfrenta la problemática de los flujos de bienes y personas redimensionando la infraestructura de transportes , creando una red circulatoria para los movimientos de cargas con estaciones de transferencia, complementadas con regulaciones que hagan más fluido el desplazamiento y produzcan una consecuente reducción de la incidencia del costo de transporte en el costo final de los productos. También se trata de lograr un elevado nivel de eficiencia en el sistema portuario de la Región, a efectos de reducir al máximo la interferencia en el trafico urbano de las cargas despachadas desde y hacia el puerto de la ciudad. Con este propósito se prevé reordenar las zonas de depósito, mejorar la relación del puerto con el sistema ferroviario, limitar la expansión de las cargas despachadas por camión y ampliar los horarios de trabajo de las instalaciones portuarias.
En lo que respecta a transporte de pasajeros se parte de maximizar el uso de los medios públicos, para lo cual se prevé la integración de los distintos modos en un sistema único incorporando medios automotores y dirigidos de alta capacidad y baja contaminación. Ya se encuentran en marcha y/o en proyecto algunas de las obras de ampliación de la red de subterráneos y de incremento de la capacidad de transporte de los ferrocarriles metropolitanos.
Espacio público
Otro de los aspectos que caracterizan al Plan es el de revitalizar y poner en valor al espacio público mediante normativas e intervenciones directas del Gobierno de la Ciudad en la incorporación de nuevas áreas hoy subutilizadas, como lo son las playas de maniobras y de cargas de los ferrocarriles en la ciudad. Estas y otras acciones habilitarán nuevos espacios verdes mejorando las condiciones ambientales y de recreación en las áreas residenciales.
Constituyen parte necesaria de este plan de manejo del espacio público las acciones de preservación del patrimonio arquitectónico y urbanístico. Con este Plan se mejorará la calidad de vida que ofrecerá la ciudad, a la vez que se preservará su color local y su patrimonio manteniendo la significación real y simbólica de las unidades constitutivas de la ciudad, los barrios, enriqueciendo a la vez sus relaciones con la totalidad del espacio mediante la mejora de la accesibilidad relativa no solo al interior de la ciudad sino con las unidades que constituyen el Gran Buenos Aires.
El producto elevado a la consideración de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (ver más adelante las consideraciones sobre su situación actual), y que debe ser sometido a la consideración de la ciudadanía a través del sistema de audiencias públicas, debe ser visto solo como primer plan, que necesariamente se irá enriqueciendo y modificando a medida que se vaya avanzando en los procesos de implementación. El proyecto presentado incluye una batería de programas de actuación que constituyen uno de los elementos centrales y concretos para que el sector público asuma un rol central en el proceso de cambio y transformación que significa el Plan. Es decir que, a diferencia de lo que ha sucedido hasta ahora en la ciudad, en que los planes fueron solo utilizados para establecer los aspectos normativos que rigen a las actividades del sector privado, en este caso el Estado interviene directamente como un agente económico y promotor de los procesos de transformación de la ciudad y los ciudadanos participan activamente a través de la nueva organización político institucional que incorpora la instancia de las comunas como un espacio de intervención de las organizaciones sociales y los individuos en los procesos de gestión de la cosa urbana. El plan contará además con un organismo de seguimiento y control que deberá ir adecuándolo a las necesidades de las distintas coyunturas sin abandonar los objetivos de largo plazo ni las metas que deberán fijarse año a año y que tendrán su correlato en las asignaciones presupuestarias. Esta sería la lógica que transforme al plan en una política de Estado, que es lo que decidieron los convencionales que dictaron la Constitución de la Ciudad.
La situación actual
El Poder Ejecutivo acaba de enviar el proyecto de Plan Urbano Ambiental nuevamente a la Legislatura para su tratamiento. Los nuevos legisladores han mostrado interés en el tema. Se realizó una reunión promovida por la Sociedad Central de Arquitectos, a la que asistieron legisladores de las comisiones que deben elaborar despachos sobre la propuesta del Poder Ejecutivo para su posterior tratamiento en el recinto. En la misma plantearon su interés en que el Plan sea tratado antes de fin de este año para poder luego convocar a las audiencias públicas.
El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo es una suerte de resumen del proyecto elaborado por el Consejo del Plan, o también podría ser considerado como una ampliación menor de los lineamientos que establece la ley 71, que crea y da mandato al Consejo.
El trabajo llevado a cabo por el Consejo y elevado por el Poder Ejecutivo a la Legislatura en el año 2000, estaba integrado por el Informe Final (así denominado por la Ley 71) que era la propuesta de Plan, un volumen sobre Participación en el que se describían todas las actividades de difusión y de discusión de la propuesta con organizaciones de base que se llevaron a cabo hasta ese momento, y un conjunto de Programas de Actuación que proponían intervenciones territoriales que permitían comenzar a estructurar el espacio de la ciudad.
Esa propuesta fue tratada en las distintas Comisiones de la Legislatura y obtuvo despacho favorable con diecisiete firmas de legisladores. En ese momento estaba en condiciones de ser tratado en el recinto. Haciendo una interpretación equivoca del texto de esta ley, la Comisión Asesora honoraria, creada por la ley 71, comenzó desde el inicio de nuestras actividades una campaña diciendo que el Plan era inconstitucional porque a su modo de ver, ese Comisión no había trabajado en su elaboración.
Algunos integrantes de ese Comisión presentaron ante un Juzgado un pedido de Amparo. El juez no hizo lugar al Recurso de Amparo, en virtud de que la ley del Plan no estaba vigente y por lo tanto no tenía efectos, pero envió una notificación a los legisladores advirtiendo que si aprobaban el Plan él podría otorgar el Amparo. Esto paralizó su tratamiento en el recinto. La actitud del juez fue cuestionable en virtud de que de hecho estaba interviniendo en una discusión del Poder Legislativo, ya que dicho proyecto de ley estaba en tratamiento. Por otra parte, curiosamente el juez en su resolución cita dichos que los denunciantes imputan a integrantes de nuestro Consejo sin verificar su veracidad.
En el año 2001 cambia la presidencia de la Comisión de Planeamiento de la Legislatura y se inicia un proceso de consultas abiertas, no solo a los legisladores sino a todo aquel que quiera opinar sobre el Plan. Para ello se arma un grupo de trabajo integrado por miembros de la Comisión de Planeamiento y del Consejo del Plan. Se invita especialmente a la Comisión Asesora, pero esta acude, cuestiona a los legisladores y se retira. Se trabajó durante casi un año incorporando todas las observaciones recibidas al despacho y se cerró con 17 firmas. Posteriormente se fijó fecha para tratamiento en el recinto. Llegado el día no hubo acuerdo entre los distintos bloques y se paso a un cuarto intermedio hasta… nunca.
El año 2002 cambia nuevamente la presidencia de la Comisión de Planeamiento. El nuevo presidente decide cambiar de estrategia e invita nuevamente a los miembros de la Comisión Asesora a trabajar con él en la revisión del despacho. Los miembros de la misma le hacen varios requerimientos, entre otros tener una oficina en la Legislatura, a los que se accede. Esta nueva etapa es manejada por un grupo de trabajo integrado por el presidente de la Comisión, otros integrantes de la misma y la Secretaria de Planeamiento del Ejecutivo.
Se resuelve cambiar el despacho (es el que se presentó ahora) y se trabaja todo el año. Finalmente, cuando se pide el acuerdo de la Comisión Asesora, sus integrantes se niegan a hacerlo.
A fines del 2003 el despacho original pierde estado parlamentario. En 2004 se inicia una nueva gestión y el Consejo del Plan Urbano Ambiental pasa a depender de la Secretaria de Infraestructura y Planeamiento. El nuevo Secretario, con nuestro acuerdo, realiza una gestión ante el Jefe de Gobierno para definir la suerte del Plan, y se decide que el Poder Ejecutivo volvería a presentarlo ante la Legislatura para su tratamiento. En el mes de Mayo el jefe de gobierno lo envió.
En realidad, como casi todos los legisladores son nuevos, desconocen todo lo referente a este proyecto de ley, lo cual hace pensar que nuevamente se transitarán los mismos caminos. Con un agravante: que también se renovará el Consejo del Plan y sus nuevos miembros se encontrarán ante la situación de no solo no conocer el plan, sino que muchos podrían estar en desacuerdo con algunos aspectos, lo que dificultará su presentación en sociedad, es decir en las Audiencias Públicas.
RG
El autor es arquitecto y miembro del Consejo del Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires.
Sobre Buenos Aires, ver entre otras notas: “Queremos cambiar el escenario,
porque la ciudad ya no nos acepta” (entrevista a Gustavo Rodríguez Karaman y Pablo Reynoso) y “Muchos problemas, pero… ¿cual es el problema?”, en los números 2 y 6, respectivamente, de café de las ciudades.
