Este artículo procura enumerar ordenadamente los pasos necesarios para la concepción y realización de un desarrollo urbano planificado o proyecto urbano, entendiendo como tal operaciones de renovación o expansión urbana de mediana o alta complejidad por la concurrencia de algunos o todos estos factores:
– Dimensiones considerables del predio y/o los productos a realizar.
– Superposición de programas
– Multiplicidad de actores e intereses en juego
– Concurrencia del sector privado, estatal y/o público
– Dificultades técnicas especiales en la resolución
– Diversidad de inversores a cargo de la operación
– Tiempo de realización prolongado, necesidad de concretar la operación en etapas
– Espacios o equipamientos públicos como parte o requisito de la operación
– Visibilidad mediática y política
Si bien los procesos que se describen pueden responder a las características de desarrollo en cualquier ciudad en la que convivan democracia política y economía mixta público-privada, se remiten en general a la experiencia del autor para un ámbito muy específico como es el de la ciudad de Buenos Aires y su región metropolitana.
1- La concepción
En la concepción original de una operación urbana se encuentra siempre la coincidencia de una lógica con una oportunidad.
La lógica que origina una operación urbana puede ser:
– La lógica de la necesidad, directamente urbana: de vivienda, de espacios verdes, de movilidad, de saneamiento, etc., o de otra índole (social, económica, política): de generar empleo, de reactivar o reconvertir la economía, de integrar grupos sociales, etc.
– La lógica de la ganancia: a partir de la valorización del suelo y/o de la ganancia de las empresas constructoras y los desarrolladores o promotoras inmobiliarias.
– La lógica del deseo: de representación, de calidad de vida, de integración o segregación, de seguridad, etc.
La oportunidad es espacial (la existencia de un predio o área disponible o en condiciones de serlo), política (contexto favorable) y económica (disponibilidad de financiación y capitales para la inversión).
La idea puede surgir en el ámbito estatal (autoridades, oficinas técnicas, legislaturas), privado (empresas, consultoras), social (organizaciones sociales, sindicatos, colectivos barriales) o técnico-profesional (universidades, estudios, grupos de investigación, asociaciones profesionales). En ciudades en la que exista una cultura de la planificación, las operaciones pueden estar previstas en un Plan Urbano, Ambiental, Territorial o Estratégico, elaborado de acuerdo a determinados requisitos legales, técnicos y políticos.
Estas lógicas, oportunidades y ámbitos de gestación no suelen ser lineales ni excluyentes, aunque predomine alguna en particular:
· Los Proyectos Urbanos Integrales de Medellín buscan dar respuestas a necesidades sociales y políticas a partir de operaciones espaciales; fueron concebidas en primera instancia en el ámbito universitario y luego fueron llevados a la práctica por la administración municipal.
· El proyecto de urbanización de la Villa 31 de Retiro (Barrio Carlos Mugica) fue elaborado en el ámbito universitario y luego tomado como reivindicación barrial, a partir de la cual la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires elaboró y aprobó un proyecto de ley que hoy constituye un mandato a cumplir por el Poder Ejecutivo porteño.
· El proyecto de Costa del Plata surge en el ámbito privado y es asumido (aunque no liderado) por los municipios bonaerenses de Avellaneda y Quilmes.
· Nordelta, mega-urbanización privada en el norte del Gran Buenos Aires, surgió en una primera instancia como una forma de aprovechar los movimientos de barros provenientes del dragado del Río de la Plata.
Un proyecto concebido en el ámbito público puede (y suele) necesitar de aportes financieros privados. En otro sentido, desde el ámbito privado pueden formularse proyectos para terrenos de propiedad estatal, presentándolos en forma particular. En algunos casos, existe la posibilidad de hacer oficial dicha presentación a partir de normativas de regulación de la iniciativa privada: por ejemplo, el Régimen Nacional de Iniciativa Privada en Argentina, establecido por Decreto Nº 966/2005, o el régimen de iniciativa privada de la Ciudad de Buenos Aires (Ley Nº 2635/2008).
2- Las “contraseñas” de una operación urbana: terreno, financiación, rentabilidad y gestión
Una idea urbanística ambiciosa no se le niega a nadie, pero si la intención es operar sobre la realidad y no incorporarse al limbo de los proyectos universitarios o las publicaciones vanguardistas, hay cuatro preguntas esenciales que deben ser respondidas (casi como unas contraseñas que deben ser correctamente respondidas para continuar el juego):
– ¿Quién o quiénes son propietarios de los terrenos sobre los cuales se quiere realizar la operación y cómo se incorporarán al proyecto? Puede tratarse de tierras públicas y, en tal caso, continuar como tales luego de la operación o ser enajenadas total o parcialmente (el caso, por ejemplo, de la operación de Puerto Madero, donde parte del predio se destino a espacio público y parte se vendió al sector privado luego de dotarlo de infraestructura y normas urbanísticas), puede tratarse de tierras privadas que para su explotación deben entregarse en parte al sector público (los casos de Puerto Norte y el Parque Habitacional Ludueña en Rosario) a cambio de la autorización normativa, etc.
– ¿Quién o quienes financiaran la operación? Puede hacerlo el Estado con recursos propios, prestamos o formas particulares de financiamiento (por ejemplo, los CEPAC, Certificados de Potencial Adicional de Construção brasileños), el o los desarrolladores privados de la operación o los bancos o entidades financieras que confíen en estos, los propios usuarios de la operación a partir de la compra anticipada (“desde el pozo”) de los productos generados en ella, etc.
– ¿Y cómo se recuperará la inversión? Si la inversión es privada, requerirá unos niveles de rentabilidad superiores a los que se puedan obtener con otras inversiones más seguras o con horizontes temporales más acotados. Si la inversión es pública, el criterio de rentabilidad debe incluir los réditos sociales, ambientales, culturales, etc., que se esperan de la operación (pueden por ejemplo asignarles un valor monetario para poder incorporarlos a un análisis de flujo de fondos); en todo caso, es de sana práctica que aun en operaciones que ameritan el subsidio del Estado se prevea la recuperación de los fondos utilizados, en especial considerando la posibilidad de reutilizarlos en otras operaciones similares.
– ¿Quién estará a cargo de gestionar la operación? Desde nuestro punto de vista, la manera virtuosa de gestionar una gran operación urbana incorpora en todos los casos el liderazgo público, como representante de los intereses de toda la ciudadanía y en particular de los sectores que no tienen recursos económicos ni comunicacionales para incidir en la transformación de la ciudad. Esta gestión pública puede realizarse a través de los cuerpos propios del organigrama estatal, unidades ejecutoras especiales o por empresas públicas (por ejemplo, la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín, la Corporación Antiguo Puerto Madero, la empresa AUSA en Buenos Aires, etc.).
3- Evaluación de factibilidades
Una vez que se tienen estas seguridades y es posible imaginar la continuidad de la operación, es necesario evaluar distintas factibilidades a través de los correspondientes estudios previos. Su orden de importancia varía según la operación; en algunos casos, aunque no es recomendable, la evaluación puede realizarse en etapas posteriores (por ejemplo, la Evaluación de Impacto Ambiental en la etapa de tramitación administrativa, lo cual implica considerarla como un requisito burocrático y no como un instrumento de gestión ambiental).
Económica-financiera: se utilizan a tal efecto los análisis de flujos de fondos, que permiten determinar la Tasa Interna de Retorno (TIR) y el Valor Actual Neto (VAN) de la operación y, por lo tanto, compararla con otras inversiones posibles para determinar su rentabilidad y, eventualmente, considerar variaciones sobre alguno de los componentes para mejorar los resultados de la inversión. Como ya se ha dicho, en algunos casos es necesario incluir en estos análisis un cálculo de la rentabilidad social de la operación.
Por supuesto, sobran ejemplos de grandes operaciones que han incumplido sus estimaciones presupuestarias, incluso en contextos muy desarrollados económicamente y en los que existe una cultura del control ciudadano sobre la administración pública: es el caso del soterramiento de la autopista central de Boston (Big Dig), presupuestada originalmente en 2.000 millones de dólares, pero cuyo costo final superó los 13.000 millones…
Un caso opuesto es la Ronda de Dalt (autopista de circunvalación) de Barcelona, construida en ocasión de los Juegos Olímpicos de 1992 y para la cual la ciudad consiguió financiación a partir de una inteligente utilización de los recursos puestos en juego para la organización de ese acontecimiento de interés internacional.
Técnica: referida a las dificultades en la provisión de infraestructuras, la resolución del transporte y la movilidad, la disponibilidad de agua, las dificultades geológicas para la edificación, etc. Puede superponerse con la evaluación ambiental y con el análisis económico.
Jurídica: involucra los siguientes aspectos:
Acuerdo entre sectores públicos y privados: cuando la operación requiere acuerdos entre distintos niveles del Estado (nacional, provincial, municipal) entre sí y/o con actores privados (empresas, desarrolladores, propietarios) o sociales (colectivos, ONGs, etc.) estos acuerdos deben estar formalizados en instrumentos de validez legal, como por ejemplo los convenios urbanísticos (en la ciudad de Buenos Aires, están regulados en la Sección 8ª del Código de Planeamiento Urbano). Dichos Convenios deben establecer con precisión los compromisos y obligaciones de las partes, los plazos para su cumplimiento y los procedimientos a seguir en caso de que no se cumplan los compromisos o cambien radicalmente las condiciones en que se establece el acuerdo.
Catastro: la capacidad del parcelamiento existente de permitir el correcto desarrollo de la operación o, por el contrario, la necesidad de producir un reparcelamiento (casos tan disímiles como los de Puerto Madero, la Operación Nuevo Usme de Bogotá o el Parque Habitacional Ludueña de Rosario).
Normativa: en algunos casos se puede aplicar la normativa existente, pero generalmente se requerirá una adecuación normativa a fin de posibilitar la operación propuesta. Esto puede realizarse en ocasiones por el peligroso camino de la excepción, pero la calidad institucional requiere que se apliquen procedimientos más transparentes, vale decir un cambio normativo adecuado a los métodos establecidos por la legislación local. La situación más virtuosa en este sentido es la existencia de una normativa abierta con procedimientos establecidos para la resolución de casos especiales por su escala o su carácter estratégico (por ejemplo, convenios urbanísticos).
Regímenes de concesión: la forma particular en que el Estado maneja la concesión de servicios de distinta índole, desde la gestión de las grandes infraestructuras hasta la operación de actividades en espacios públicos.
Política: La autoridad que pretenda ejercer el liderazgo de una operación debe analizar su repercusión política, la posibilidad de realizarla en los términos de su mandato, el acompañamiento legislativo, la relación de fuerzas con el sector privado, las repercusiones sociales, etc. La opinión de la sociedad (tanto los sectores directamente involucrados en la operación como el conjunto de los intereses de los distintos sectores) debe ser considerada desde un primer momento, para lo cual pueden realizarse reuniones sectoriales, asambleas, talleres, etc. Puede evaluarse también de una manera más o menos científica, mediante mecanismos como las encuestas de opinión pública.
En otro sentido, las operaciones urbanas pueden (y en verdad, deberían) ser parte de la estrategia de aplicación de un Plan Urbano o de Ordenamiento Territorial, en cuyo caso deben responder a los mecanismos administrativos y normativos derivados de dicho plan.
Ambiental: Aquellos aspectos más frágiles del medio ambiente (según los casos, la situación hídrica o la posibilidad de inundaciones, la situación respecto a vientos, la conformación productiva rural, los sistemas biológicos, etc.) y en general la capacidad de soporte del medio natural o construido deben ser estudiados con anterioridad al proyecto físico de la operación. Para analizar las consecuencias de las intervenciones propuestas, suele utilizarse la Evaluación de Impacto Ambiental, que compara las situaciones con o sin proyecto para proponer medidas de mitigación, modificación u optimización del proyecto en sus fases de concepción, construcción, operación y desafectación. La Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica agrega una visión integral, considerando la posible repetición de proyectos similares en la misma región. La Ley 123 de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley 11.723 de la Provincia de Buenos Aires regulan administrativamente estos instrumentos. Otro mecanismo utilizado (aunque a diferencia de los anteriores, no suele tener regulación legal) es el cálculo de la huella ecológica y/o paisajística.
4- Diseño de la operación y la gestión
Es importante entender (en especial para los arquitectos/as y otras disciplinas focalizadas en el aspecto físico de estas operaciones) que en los proyectos urbanos no solamente se diseñan formas y espacios sino fundamentalmente procesos. En general, el diseño de la operación está formalizado en un Plan Maestro (Master Plan). Otros mecanismos son el Plan de detalle o Plan de sector (en la ciudad de Buenos Aires, están regulados en la Sección 9ª del Código de Planeamiento Urbano). Son componentes básicos de un Plan Maestro:
· Definición de mecanismos de gestión: programas, empresas, corporaciones, etc.
· “Despiece” o determinación de componentes parciales o de relativa autonomía dentro de la operación.
· Determinación de etapas de la operación, con plazos estimados y resultados esperados.
· Propuesta de reparcelamiento, englobamiento parcelario o subdivisión en los casos que corresponda.
· Determinación de acuerdos y convenios necesarios para la implementación del Plan.
· Determinación de las fuentes de financiación pública y/o privada para cada uno de los componentes y etapas.
· Anteproyecto general (o “plan de masas”) de la operación. De este derivarán luego los anteproyectos particulares de las infraestructuras y los componentes de la operación.
Los anteproyectos general y particulares pueden ser realizados por la vía del concurso público de arquitectura (en Argentina, reglamentado por la Federación Argentina de Entidades de Arquitectos). Es el mecanismo más transparente y participativo para definir la resolución arquitectónica, pero requiere la elaboración de unas bases de concurso muy precisas respecto a los requerimientos y condiciones de la operación, y su observación por los participantes y el jurado.
5- Instancias de legitimación
En una sociedad democrática, las operaciones urbanas de determinadas dimensiones deben ser comunicadas a la ciudadanía y obtener un nivel aceptable y generalizado de consenso. Asimismo, existen requisitos administrativos que deben cumplirse. Esta legitimación social y administrativa requiere:
– Difusión de la operación: puede realizarse por vía de los medios de comunicación social, campañas publicitarias, el uso de los recursos comunicacionales del estado (web, oficinas públicas, boletas de impuestos), la instalación de centros de interpretación en el sitio de la operación, implementación de visitas, reuniones explicativas en centros barriales, escuelas, etc.
– Instancias participativas: Audiencias Públicas que permiten a los ciudadanos/as expresar su opinión sobre el proyecto considerado (en la Ciudad de Buenos Aires, reguladas por la Ley Nº 6), registros de oposición, encuestas, plebiscitos
– Certificación o Declaratoria de Aptitud Ambiental: expedido por la autoridad correspondiente de aplicación (en la Ciudad de Buenos Aires, regulada por la Ley Nº 123)
– Registro o aprobación municipal del proyecto y la obra.
6- Materialización
Como hemos visto, una operación urbana de cierta complejidad suele implicar la sucesión de una serie de etapas parciales de realización o la existencia de algunos componentes o piezas de relativa autonomía; los aspectos que se mencionan a continuación se aplican entonces tanto a la totalidad de la operación como a cada una de sus partes.
– Venta o cesión de los predios a sus desarrolladores, promotores o beneficiarios.
– Realización de los proyectos ejecutivos de las obras de infraestructura, los espacios públicos y las obras particulares. Deben estar ejecutados con el suficiente detalle para su correcto presupuesto y ejecución, pero también con la flexibilidad suficiente como para atender a circunstancias cambiantes o imprevistas. Deben incluir previsiones o planes de gestión ambiental, seguridad e higiene, hallazgo de restos arqueológicos, etc.
– Licitación o concurso de precios y antecedentes, y posterior adjudicación de las obras.
– Construcción de las obras.
– Inspecciones técnicas, laborales, de seguridad e higiene, auditorías, etc.
– Finales y entregas de obra.
Circunstancias imprevistas o no deseadas, relacionadas directamente o indirectamente a la obra (alteraciones del contexto socioeconómico, huelgas o conflictos sociales, inhibiciones judiciales de sectores afectados por las obras, etc.) pueden introducir alteraciones en la materialización de un proyecto. En estos casos, la fortaleza y legitimidad del mecanismo organizativo y los instrumentos concretos de gestión del proyecto son fundamentales para sortear o salvar con éxito estos obstáculos (que en buena parte son evitables con el virtuoso desarrollo de los pasos precedentes a la materialización, tal como se ha enunciado en los puntos anteriores).
7- Operación
Una vez puesta en marcha la operación e incorporada a la vida cotidiana de la ciudad, existen todavía instancias relacionadas a la planificación y gestión del área particular de proyecto o generales de la ciudad, como por ejemplo:
– Mecanismos de evaluación del proyecto y de corrección de sus aspectos perfectibles, no deseados o incorrectamente realizados.
– Gestión operativa y mantenimiento.
– Proyecto de obras complementarias o evaluación y aprobación de propuestas particulares de modificación o incorporación de proyectos parciales.
– Redistribución de ganancias en otros proyectos u operaciones urbanas.
– Verificación del cumplimiento de regímenes de concesión, obligaciones convenidas, etc.
Estas tareas pueden ser desempeñadas por el mismo organismo de gestión que realizó el proyecto o por otra área o entidad, pero en todo caso esa continuidad o cambio debe estar previsto en el diseño general de la operación.
MC
Sobre el diseño y gestión de operaciones urbanas planificadas, ver también en café de las ciudades:
Número 13 | Tendencias
“La forma sigue a la gestión” | Los desafíos de hacer ciudad en América Latina. | Humberto Eliash D.
Número 43 | Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? | Apuntes para una normativa urbana (I). | Mario L. Tercco |
Número 46 | Planes de las ciudades
Alta simplicidad (I) | A propósito de la gestión. | Ramón Martínez Guarino |
Número 47 | Planes de las ciudades (II)
Alta simplicidad (II) | A propósito de la gestión. | Ramón Martínez Guarino |
Número 54 | Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental | Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. | Artemio Pedro Abba |
Número 62 | Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión | Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires | Marcelo Corti
Número 110 | Proyectos de las ciudades (I)
Barrio 31 Carlos Mugica | Fernández Castro, Cravino, Trajtengartz y Epstein exploran las posibilidades y límites del proyecto urbano | Marcelo Corti
Número 119 | Planes de las ciudades
Los grandes proyectos urbanos I La experiencia de la ciudad de Rosario, Argentina I Por Mirta Levin
