El Ejecutivo porteño envió a la Legislatura la nueva versión del proyecto de Código Urbanístico (CU) de la ciudad de Buenos Aires. Ya habíamos dado opinión en nuestra nota del número (2)155 sobre el anterior proyecto conocido; dadas las similitudes y las continuidades entre ambos, habrá en este artículo muchas referencias y transcripciones de lo que dijimos en esa oportunidad.
La confección de un Código Urbanístico es un mandato del Plan Urbano Ambiental (PUA; Ley Nº 2930), al cual el proyecto se remite como marco de referencia: “El PUA es un plan demasiado genérico”, decíamos en la nota anterior, “cuyo Modelo Territorial no ha sido aprobado y que requiere una urgente revisión y actualización por haber transcurrido más de 5 años desde su aprobación en 2008 (plazo establecido por la misma ley). No considero que estas demoras sean obstáculo para la consideración del nuevo Código, pero en todo caso será necesario que la discusión sobre la normativa sea también una ocasión para cumplir esos mandatos legales”. También decíamos, y seguimos sosteniendo, que el pretendido carácter de “código morfológico” que se atribuye al proyecto es un concepto mal formulado ya que el actual Código de Planeamiento Urbano es tan morfológico como cualquiera, al establecer pautas de organización formal del tejido construido de la ciudad. “Lo que sí resulta cuestionable es la morfología que propone, basada en la pretendida ventaja del tejido de perímetro libre por sobre el tejido de edificación continua”.
El nuevo proyecto mantiene del anterior su avance disruptivo sobre el paradigma del edificio de perímetro libre, al que contrapropone una continuidad del tejido urbano más acorde a la historia de la ciudad. Así, para las áreas genéricas de tejido urbano sobre manzanas parceladas propone un modelo de edificación continua y alturas uniformes en el que distingue “corredores” y “unidades de sustentabilidad”; seguramente esta visión se vincula a la propuesta de supermanzanas de tránsito pacificado emplazadas en una macrotrama de vinculación vial (complementando las postulaciones genéricas establecidas en el Título 5 sobre el Sistema de Movilidad).
Se proponen Corredores Altos (PB y 12 pisos) y Medios (PB y 9 pisos) y Unidades de Sustentabilidad de Altura Alta (PB y 6 pisos), Media (PB y 4 pisos y Baja (10,5 o 9 metros en los tipos 1 y 2, respectivamente). Salvo en las USAB2, a estas alturas se agregan las de retiros de perfil edificable. Se mantiene el criterio de definir líneas de frente interno de manera de conformar pulmones de manzana, tal como infructuosamente persigue el Código de Planeamiento Urbano (CPU) desde 1977.
Por fuera de estas áreas genéricas, el proyecto mantiene las categorías de Arquitectura Especial, Urbanizaciones Especiales y Áreas de Patrimonio Histórico que presenta el actual CPU. Para estos distritos se propone continuar con la normativa existente, prácticamente sin modificación alguna (incluso se mantiene para la U 73, ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors y actual megaproyecto de urbanización Santa María del Plata, el uso “estadio para 140.000 personas”…).
Siguen sin presentarse estudios que expliquen (y permitan un control de) la capacidad constructiva para cada manzana, barrio y sector de la Ciudad (como la que en el CPU establece el Factor de Ocupación Total, FOT). Siguen vigentes entonces estas dos cuestiones que señalábamos sobre el proyecto anterior y que reproducimos textualmente:
“La primera es la determinación de la capacidad constructiva particular sobre la cual el Gobierno de la Ciudad puede establecer mecanismos de captación de plusvalías por futuras adecuaciones normativas, actuación sobre las Áreas de Desarrollo propuestas y obras públicas en general. El proyecto de Código Urbanístico no establece ninguna consideración al respecto (aparentemente, el tratamiento del tema se deriva al ámbito fiscal y tributario, lo que lamentablemente constituiría una forma de disociarlo del desarrollo urbano) y solo reitera, con algunos ajustes en la implementación, el mecanismo de Transferencia de Capacidad Constructiva [N. del A.: ahora denominado Equivalencia de Transferencia de Capacidad Constructiva] para edificios catalogados por su valor patrimonial, ya existente en el CPU y de casi nula aplicación en la práctica. En general, el proyecto de CU no agrega nuevos mecanismos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización a los escasos y muy poco efectivos ya existentes.
La segunda cuestión es la capacidad del mercado inmobiliario y la producción estatal y social del hábitat para desarrollar en plazos razonables de planeamiento el potencial constructivo ofrecido por la nueva normativa. Si la capacidad potencial supera muy ampliamente a la capacidad de la sociedad para desarrollarla, las consecuencias (como ocurrió con normativas anteriores) pueden ser la generación de nuevas inequidades y desequilibrios entre barrios, la distorsión de las expectativas de los propietarios sobre el valor de sus parcelas y (paradójicamente, considerando los objetivos declamados de recomposición de la homogeneidad del tejido urbano) la conformación de un paisaje urbano caracterizado por la heterogeneidad y la fragmentación”.
Algunas propuestas (ajuste de retiros, posibilidad de ventanas provisorias en muros medianeros expuestos) parecen atender a esa duda que mencionamos en la nota anterior sobre “la auténtica posibilidad que el instrumento normativo tiene de influir efectivamente en la recomposición de una morfología y un paisaje urbano que ya están muy “consolidados”, si cabe la palabra, en la heterogeneidad y la desalineación” (citamos entonces nuestra posición sobre el paisaje desparejo de Buenos Aires y la experimentación con morfologías y tejidos complejos de las Zones d'Aménagement Concerté (ZAC) francesas más recientes). Pero siguen faltando en el proyecto la búsqueda de otros mecanismos de adecuación espacial, morfológica y ambiental de la manzana, como también instrumentos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización. La propuesta de estimular el desarrollo en la zona perimetral de la ciudad prescinde en esta versión de la zona vecina a la autopista General Paz y se limita al Área de Renovación Urbana Riachuelo, destinada “a la transformación de la situación urbana existente y la recepción de Equivalencia de Capacidad Constructiva Transferible” (la única zona que admite dicha recepción por el momento), “para lo que se prevé su renovación por cambio de uso, de volumetría, su afectación a obras trascendentes de interés público, o por el desarrollo de Proyectos Integrales”. Seguimos pensando que esta asignación de ámbitos de desarrollo diferenciado “debería ser explicada con mayores fundamentos, tanto en cuanto a los objetivos que se persiguen como en cuanto a la efectividad de los instrumentos utilizados (sobre todo, considerando la coexistencia y posible competencia con otras áreas de desarrollo, como las nucleadas sobre los predios ferroviarios de Caballito, Liniers y Palermo, el Paseo del Bajo y el Tiro Federal)”.
El proyecto mantiene las actuales exigencias de cesión en parcelamientos que requieran la apertura de vía pública o propuesta de urbanización en superficies superiores a una hectárea y media: se obliga en ese caso a la cesión gratuita de dominio de una superficie de terreno no menor del 25% ni mayor del 50% del total de la parcela, afectada para uso y utilidad pública. Esta brecha resulta excesiva y obliga en cada caso a una cuidadosa y seguramente compleja negociación, en la que el desarrollador tratará de limitarse a una mezquina cesión mínima del 25% de la superficie y la Ciudad tendrá muy difícil acercarse a su ideal de 50%. La norma debería ser más precisa y segura en la cesión de suelo al sector público, lo cual ayudaría a formular programas realmente efectivos de acceso a la vivienda a sectores medios y populares.
Otras posibilidades de desarrollo diferenciado al establecido para las áreas genéricas se dan en las fracciones o manzanas de superficie igual o mayor a 10.000 m², donde se admitirán Proyectos Integrales. En ellos se “podrán desarrollar propuestas de redistribución volumétrica de la edificabilidad admitida, la cual podrá incrementarse por transferencia de capacidad constructiva”. También se establecen como nuevas urbanizaciones determinadas la Isla Demarchi y la ribera del Barrio de La Boca, aunque no se establece su normativa específica ni se las incorpora al listado de los Distritos U.
Se establecen o mantienen como instrumentos de desarrollo territorial el Plan de Sector (“programas de saneamiento, descongestión, mejoras o mecanismos de gestión que dinamicen el proceso de desarrollo de un área”); los Planes para Grandes Equipamientos, de ambigua definición y abierta iniciativa por particulares o por organismos públicos; el Plan para Parcelas Mayores de 2.500 m2 y el Plan de Detalle, para parcelas que por sí mismas o sumadas a otras de una misma manzana alcancen los 5.000 m². En este último caso se pueden modificar los indicadores de mixtura de usos del suelo, capacidad constructiva, altura máxima, planos límite y porcentaje de ocupación del suelo, previa consideración de la Legislatura; vale decir: pueden llegar a ser el ámbito para la propuesta de las denostadas torres… Los Proyectos Integrales pueden ser tratados como Planes de Detalle, siendo muy difícil reconocer en ese caso cual es la diferencia entre ambos instrumentos.
Se generan también los denominados Programas de Actuación Urbanística, en los que “se determinarán acciones a ejecutar para el logro de objetivos particulares por áreas temáticas” (enunciado ambiguo o misterioso según se lo mire), un Programa de Evaluación Ambiental Estratégica y el Programa de Articulación Metropolitana, cuya formulación hace pensar en un sucedáneo o paso previo a la generación de la ahora desechada área de renovación urbana en los alrededores de la Avenida General Paz.
En el capítulo 3 se regulan los usos del suelo, que “se orientan por el principio de Ciudad Diversa del Plan Urbano Ambiental. Los Usos se clasifican y nomenclan según su mixtura en cuatro Áreas de Mixturas de Usos. El grado de Mixtura de Usos guarda relación con las densidades y características propuestas para las diferentes clasificaciones de edificabilidad establecidas en el Título VI. La intensidad de usos se regula en función de los metros cuadrados y de las características del entorno”. Este tramo del proyecto parece fruto de la retórica “anti-zoning” que acompañó todo el proceso de elaboración del CU. Cabe señalar sin embargo que la exagerada separación de usos inspirada en principios funcionalistas no es una característica marcada del actual CPU; de todos modos, esta norma vigente tiene algunos absurdos que pueden corregirse (los más graves de ellos originados en la política anti-industrial de la última dictadura militar, que de una manera no apropiada intentó corregir la Ley de Ciudad Productiva). Una novedad que puede incidir sobre la cuestión es la introducción de los Planes Temáticos. Parecen preanunciar nuevos distritos o “polos productivos” (como el exitoso Distrito Tecnológico de Parque Patricios o el inexplicable Audiovisual de Palermo) y sus regulaciones tienen prevalencia sobre las condiciones indicadas en el Cuadro de Usos del Suelo (3.3.): “estos Planes fijan usos condicionados temporalmente y vinculan su continuidad al cumplimiento de pautas y requisitos a cumplir por quien utilice el inmueble”.
Algunos puntos resultan ambiguos en cuanto a su alcance y aplicación; por ejemplo, el 2.1., Certificado Urbanístico, “que certifica la regulación urbanística sobre usos del suelo, tejido y cargas públicas aplicable a la parcela de conformidad al presente Código”. ¿Remplaza al Certificado de Uso Conforme? “Es optativo, pudiendo ser adjuntado al expediente de obra o habilitación”. ¿Es optativo el certificado (y por lo tanto podría no presentarse) o el momento de su presentación? O el 2.3., Provisión de Servicios Públicos: “Las empresas prestatarias de servicios públicos certifican, que la infraestructura ofrecida es suficiente para satisfacer el incremento de la demanda que generen las obras nuevas, sin que ésta deteriore la calidad del servicio, según los requerimientos establecidos en la normativa de Edificación”. ¿Lo certifican en general para cada área de la ciudad o a pedido del tramitante en cada caso específico?
El proyecto mantiene algunos contenidos valiosos que pueden potenciarse en este proceso: el principio de “no indemnizabilidad” tomado del artículo 1971 del Código Civil y Comercial (las restricciones y límites impuestos al dominio no generan indemnización por daños), la incorporación de los conceptos de Vivienda Promocional y Vivienda Social (que además puede ser generada por el Estado y cualquier otra organización solidaria o sin fines de lucro), la significativa inclusión del Título 8, dedicado (aunque de modo muy escueto) a la reurbanizacion e integración socio-urbana, y la promoción de Conectores Verdes y Parques Vecinales Lineales. También son destacables las tres Estrategias de Compromiso Ambiental: prevención de la isla de calor, prevención de riesgo hídrico y restauración de la biodiversidad. Pero en verdad, la componente ambiental de la normativa debiera considerar explícitamente la adecuación del desarrollo urbano promovido a la capacidad territorial de soporte, algo que solo se expresa tímidamente en la determinación de Áreas de Riesgo Hídrico.
Ver nuestra nota del número (2)155: Sobre el proyecto de Código Urbanístico de Buenos Aires. Un análisis crítico de la legislación urbanística argentina (XX), por Marcelo Corti.
Sobre el Código de Planeamiento Urbano vigente en Buenos Aires, ver Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires. Apuntes para una normativa urbana (III), por Mario L. Tercco en nuestro número 47, septiembre de 2006.
Sobre el proyecto de Código Urbanístico, ver también la opinión de Marcelo Corti y otros profesionales en la nota de Paula Baldo en Clarín del 18/4/2018.
Análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina. Notas anteriores en café de las ciudades:
La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti.
Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli.
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck.
Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo.
Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti.
Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández.
Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas, por Melinda Lis Maldonado.
Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano, por Silvia Augsburger.
El florecer de las normas…, por Marcelo Corti.
¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte.
La Ordenanza de fraccionamiento de tierras de Río Ceballos, por Marcelo Corti.
La Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal, por Hernán Petrelli.
Ley de Acceso Justo al Hábitat en la Provincia de Buenos Aires: nuevas reglas de juego en las políticas de suelo, por Laila Robledo.
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial, por Hernán Petrelli.
El Código de Urbanización de Embalse de Calamuchita, Córdoba, por Marcelo Corti, Celina Caporossi y Román Garabano (Estudio Estrategias).
