N. de la R.: Una versión sintética de esta nota fue publicada en diciembre de 2018 en la revista de la Fundación Reunión de Administradores (FRA), bajo el título “Un PH en la Recoleta”. El material es parte de un trabajo más amplio en curso, referido al patrimonio urbano en general y su tratamiento jurídico.
Antecedentes
En un análisis de índole institucional, previo al presente informe de divulgación, centramos la mirada sobre el conjunto de bienes que gozan de algún estándar legal de protección o que ameritan un cuidado público especial en la ciudad de Buenos Aires. Así se observaba que el interés por disponer de determinados inmuebles que forman parte del patrimonio urbano protegido exhibe diferentes maniobras tendientes a flexibilizar o a dejar de lado sus marcos de resguardo.
Ante la frecuencia y el dinamismo que presenta ese intento, tanto en la CABA cuanto en otras ciudades del país, una primera reflexión sería que la defensa genérica de los bienes protegidos constituye un acercamiento insuficiente al problema, dado que para ejercer la tutela jurídica de los mismos las circunstancias de hecho y de derecho deben ponderarse caso a caso, tratando de evitar que la intervención judicial en custodia de la legalidad llegue tarde.
El examen de los casos individualmente considerados no implica ignorar las circunstancias y necesidades que acompañan a los procesos de renovación urbana, ni tampoco aquellos cambios que el paso del tiempo y el desarrollo de las comunidades van introduciendo en el aprovechamiento de los bienes que se pretenden involucrar en un cambio de destino. Y mucho menos se trata de dejar de lado el legítimo juego de intereses entre lo público y lo privado, presente en casi todos los entuertos urbanísticos.
Las ciudades se crean, organizan y transforman mediante el uso continuo del suelo y de lo allí construido. Se trata de un recurso económico a la par que de un insumo histórico. O, por decirlo de otro modo, de un activo que ostenta a modo de valor agregado su alrededor y su pasado.
En tal sentido, mientras a la vista de todos los vecinos se reparan casi con fruición las veredas de los barrios porteños, resulta alarmante la lista de inmuebles y lugares –de cualquier uso y tamaño– respecto de los cuales el resguardo de valor no se lleva a cabo, ni siquiera bajo reclamo judicial.
Particularmente en los últimos años, so pretexto de la necesidad de optimizar el aprovechamiento rentístico de los bienes urbanos, la CABA pareciera haberse embarcado en un sentido contrario. Como si en vez de ser una ciudad con historia detrás y múltiples activos que la simbolizan y representan, fuese apenas una moderna aldea donde toda mezcla es posible en la medida que dé dinero. Caso testigo de ello lo constituye el intento de realizar, desde finales del año 2015, la enajenación del inmueble donde funciona(ba) el paseo de compras “Buenos Aires Design”.
La Corporación Metropolitana S.E.
Respecto de ese inmueble se impulsó en aquel momento un proyecto de ley que intentaba obtener autorización legislativa (declaración de desinterés público) para poder venderlo, destinando el producido de la venta a erigir dependencias judiciales en el sur de la Ciudad.
El dispositivo pergeñado para llevar adelante aquel proyecto consistía en la creación de un Fondo de Desarrollo Metropolitano, administrado por un organismo de nombre parecido: la Corporación Metropolitana Sociedad del Estado, entre cuyas funciones se preveía: “gestionar la construcción de nueva infraestructura y recuperar y hacer eficiente la existente…” (Art. 3° inciso i del Proyecto de Ley).
A pesar de que el programa de creación de la Corporación Metropolitana, ingresado el 29 de noviembre de 2015 a la Legislatura porteña, contaba con la aquiescencia de los concesionarios del predio que se pretendía desafectar del patrimonio público de la Ciudad, y a pesar de haber sido elevado por el entonces Ministro de Desarrollo Económico, Francisco Cabrera, y presentado a la Sra. Presidente de la Legislatura, María Eugenia Vidal, con la firma del Jefe de Gabinete de Ministros, Horacio Rodríguez Larreta, y del Jefe de Gobierno, Ing. Mauricio Macri; vale decir, pese a contar con el auspicio de sus potenciales desarrolladores inmobiliarios y de aquellos funcionarios que poco tiempo más tarde se convertirían en las máximas autoridades de la Nación, de la Ciudad y de la Provincia de Buenos Aires, la idea no obtuvo el consenso político necesario para llevarse adelante.
La propia denominación del fondo y del organismo encargado de gestionarlo preludiaba conflicto entre los intereses que, a la postre, terminarían representando cada uno de sus auspiciantes. Sobre todo en lo relativo a la aplicación y manejo futuro de los fondos, ya que desde el punto de vista urbanístico la denominación “metropolitana” alude a un área que involucra la ciudad y otras comarcas y/o ciudades cercanas con las que interactúa de diferentes maneras, mientras que en este proyecto tanto los inmuebles afectados (ver título II del Proyecto de Ley) cuanto los programas a desarrollar a partir de ellos (título III) eran exclusivamente de la CABA.
La Agencia de Bienes Sociedad del Estado
Seis meses después, mediante un nuevo proyecto enviado desde el Ejecutivo local a la Legislatura, se propició y obtuvo a cambio la constitución de la Agencia de Bienes Sociedad del Estado (ABSE), convertida en Ley Nº 5.558 el 9 de junio de 2016.
Dicho organismo, un remedo local de la Agencia de Administración del Bienes del Estado, creada a nivel nacional para reemplazar a la antigua ONABE, tenía prácticamente las mismas “funciones” previstas para la Corporación Metropolitana. Aunque entre los inmuebles alcanzados por su intervención no se incluyó ab initio el Paseo de Compras Buenos Aires Design sino el Tiro Federal, que sería relocalizado, conformándose en su emplazamiento original (el apetecido corredor norte de la Ciudad) el denominado Parque de la Innovación.
La flamante Agencia –una moderna arma de administración y venta de todos los bienes que entraran en su cartera– habría de funcionar al modo de una sociedad inmobiliaria unipersonal, donde el único accionista sería el Gobierno de la Ciudad (conforme artículo 2º de la Ley 20.705 de Sociedades del Estado). Sin embargo, un año después, a fines del 2017, de manera imprevista la Legislatura dicta otra ley disponiendo la disolución y liquidación de la “ABSE”, que hasta entonces no había llegado a vender ningún inmueble, y si lo hubiera hecho –según fuentes periodísticas– habría irrogado a la Ciudad un costo impositivo inusitado, ya que tendría que desembolsar a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) el 35% de cada operación que celebrara en concepto de Impuesto a las Ganancias, por tratarse precisamente de una Sociedad del Estado.
La circunstancia de ser el único dueño del organismo que venía a quedar sin efecto, más la asechanza de esa carga impositiva que saldría de las arcas porteñas para pasar a las del Estado Nacional, tal vez llevó al Ejecutivo de la Ciudad –en la escueta norma mediante la cual se autoconstituye en liquidador y continuador “de las funciones y obligaciones” de la Agencia de Bienes SE–, a obtener la prosecución de la venta del Tiro Federal en pública subasta, creando a tales fines una Comisión de Seguimiento y Control Legislativo del proyecto (véanse arts. 2°; 3° y 6° de la Ley 5911). A veces una cosa se desarma con la finalidad de hacer otra.
El juego de las diferencias
En tal sentido señalamos al principio que el interés por disponer de determinados inmuebles legalmente resguardados se exterioriza mediante diferentes maniobras tendientes a flexibilizar su marco de protección. A esta altura cabe resaltar además que en auxilio de ese interés –que usualmente se presume privado– la Ciudad de Buenos Aires ha desarrollado en el breve lapso de dos años ingentes esfuerzos complementarios, que van en la dirección de constituirse en facilitadora de tales actos.
El examen de las “funciones” previstas para los organismos públicos planeados con el inequívoco objeto de disponer de activos que forman parte del patrimonio urbano de Buenos Aires se parece al Juego de las Diferencias, un antiguo artilugio gráfico de los grandes diarios donde el lector debía identificar los cambios entre dos dibujos que parecían iguales.
Bajo ese mismo “packaging”, las normas precitadas impulsaron la constitución de dos entidades formalmente distintas pero que, a diferencia de la historieta periodística, repiten con insignificantes diferencias las mismas funciones en cada una de ellas.
Ello se verifica incluso en lo que hace a la eventual disposición de los inmuebles, que para el caso de la Corporación Metropolitana no quedaba supeditada a ningún destino o resultado, mientras que en la Agencia de Bienes del Estado se “auto-restringía” a la ejecución de proyectos de obra en coordinación con el área respectiva (SIC).
Entre semejante límite vaporoso e impreciso (ponerse de acuerdo con otras dependencias innominadas del propio Estado), y el permiso genérico otorgado a la Corporación Metropolitana para disponer de los bienes que le fueran atribuidos, prácticamente no existe diferencia: resultan dos versiones del mismo dibujo, dos entidades concebidas con la idea de hacer lo mismo.
Estamos, pues, ante otro ángulo desde el cual se pueden apreciar las maniobras tendientes a sortear los cuidados legales que rodean al patrimonio urbano protegido. Un ángulo que ya no aparece referido a la índole de los bienes en cuestión, sino a la potestad de las agencias públicas con jurisdicción sobre ellos.
El derecho de superficie
A pesar del fracaso de los intentos anteriores, el 6 de julio del 2018, con la firma del Jefe de Gobierno de la Ciudad, Lic. Horacio Rodríguez Larreta, ingresó a la Legislatura local un tercer proyecto normativo, tendiente no ya a constituir una corporación, ni a armar una agencia inmobiliaria del Estado, sino a desprenderse lisa y llanamente del centro comercial Buenos Aires Design.
Para hacerlo, el proyecto apela a la figura del Derecho Real de Superficie, cuya extensión del ámbito rural al urbano impulsó la reforma del Código Civil y Comercial de la Nación vigente desde agosto de 2015.
Así, en el tercer párrafo de los fundamentos de elevación a la Legislatura, por primera vez se reconoce que el inmueble en cuestión pertenece a un área de protección histórica de la Ciudad (APH), denominada “Ámbito Recoleta”, lo cual sitúa al predio en la zona de resguardo en virtud de sus valores históricos, urbanísticos, arquitectónicos y simbólicos. De modo que, a fin de evitar conflictos, el proyecto propicia aplicar a su respecto el Derecho de Superficie, que si bien consiste en un acto de disposición del bien, restringe la posible disposición al plazo máximo de 70 años.
Este detalle de una venta a plazo fijo mal podía independizarse de las chances de uso que en el ínterin se trasmiten. Cuanto más largo fuera el plazo, mayor la posibilidad de explotar libremente la franquicia del dominio concedido. Incluso podría llegar a darse, en la hipótesis de un lapso tan prolongado como el propuesto en el proyecto oficial (el máximo previsto por el Código Civil y Comercial), que los usos del predio fuesen rotando según las necesidades y oportunidades de comercio que se le fueran presentando al superficiario.
Al respecto, el Ejecutivo de la Ciudad partió de una interpretación simplificadora acerca de las implicancias jurídicas del derecho de superficie. Según esa interpretación, como el “paseo de compras” resulta contiguo al Centro Cultural, constituyendo dos áreas integrantes del mismo Ámbito Recoleta, la manera de respetar la funcionalidad del Paseo consiste en desmembrarlo jurídicamente, conservando el Estado la “nuda propiedad” (vale decir, el dominio desprovisto de sus atributos) hasta el término del acto dispositivo.
Para ello se puso énfasis en la indemnidad que llevaría implícita esta forma de conservar el dominio y en la circunstancia de que lo obtenido por el derecho de superficie sería destinado “para el cumplimiento de los objetivos del Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (art. 7° del Proyecto). Una meta imprecisa, que era igual no decirla.
La única restricción al derecho real que se trasmitiría estaba dada porque el superficiario –y por ende aquellos a quienes cediera sus prerrogativas durante la vigencia del contrato– tendrían prohibido otorgar al predio o a una parte del mismo el destino de vivienda permanente (art. 3ro del Proyecto).
Cabría preguntarse entonces si aquel a quien se concede la potestad de usar, disponer y transformar el espacio durante setenta años, podría a cambio construir un establecimiento cuyas habitaciones y dependencias se utilizaran como viviendas no permanentes. Y bien, el Anexo III del Proyecto de ley incluyó a los Servicios Turísticos dentro de los usos o destinos permitidos.
Vale decir que en este nuevo programa para disponer del área se enervaba la posibilidad de que el superficiario levante un edificio de departamentos, pero no así un hotel, un apart hotel, un “bed & breakfast” o un albergue turístico. Ello, entre múltiples usos comerciales que van desde un local de antigüedades a una herboristería, de una casa de máquinas de oficina a otra que comercialice materiales de construcción (sin depósito de los mismos), de un kiosco a una santería, de un autoservicio alimenticio a una casa de remates, de una agencia de lotería a estudios profesionales, etc.
No hace falta mucho más para advertir que conservar la nuda propiedad del predio se convierte en un pretexto cuando se autoriza a hacer cualquier cosa adentro.
Regreso a la concesión…
Así las cosas, abierta la franquicia a la diversidad de usos y apuntando como mínimo al reverdecer del poli-rubro y como máximo a la instalación de un enclave hotelero, dos meses más tarde, a instancia de sus propios aliados electorales, el Ejecutivo local enmendó aquella propuesta regresando al modelo jurídico de la concesión de uso y explotación para el predio donde asienta el Centro Comercial Recoleta.
El 11 de octubre de 2018, en efecto, fueron modificados por cuarta vez los pliegos del programa de disposición del Buenos Aires Design, reemplazando la figura del superficiario por la más conocida del concesionario, y el plazo de setenta años por el de quince años con opción a otros cinco a arbitrio del Ejecutivo.
También se redujo, aunque no todo lo que era dable esperar, la variopinta autorización de destinos contenida en el Anexo III del proyecto anterior, quedando restringidos los usos posibles a las actividades profesionales y comerciales, los locales deportivos, de esparcimiento, y venta de alimentos y gastronomía, entre otros. Algo más cercano al esquema de los shoppings a cielo abierto o de los hipermercados con locales de comercio.
Curiosamente, donde antes se permitía casi todo, mientras se enajenaba el predio a plazo fijo, ahora se autoriza mucho menos sin siquiera venderlo, e incorporando una cláusula mediante la cual se deberá garantizar la intervención de la Comisión de Monumentos y/o de los organismos competentes en materia de preservación del patrimonio histórico y cultural de la ciudad, para la confección de las bases y condiciones de la nueva concesión.
Se prevé también que las obras de adecuación que realice el concesionario deberán contemplar la protección cautelar que rige sobre el lugar, y que –a tal fin– se arbitrarán los medios necesarios para asegurar la correcta preservación y restauración de los bienes con valor patrimonial, histórico y/o cultural durante la vigencia de la concesión.
…pasando por el préstamo gratuito
Empero, mientras se elaboren las bases a fin de convocar una nueva concesión que así lo contemple, el programa de renovación del área Recoleta –por el que la Ciudad batalla desde el año 2015– habrá de retroceder aún otro peldaño. Ya no se trata de desprenderse del paseo, ni de otorgar su dominio a tiempo fijo, sino de armar una unión transitoria de empresas (UTE), entre la Cámara de Pasteleros y la Cámara de Madereros, que tendrá a su cargo… la tarea de mantenerlo abierto.
Quedan, en efecto, algunos locales funcionando en el interior del predio. Los más viejos vinculados a la venta de mobiliario y al diseño, los más nuevos a la gastronomía, que pareciera haber sobrevivido al anunciado fin de época para el Buenos Aires Design.
Pero hay algo más: si se cierra el “paseo de compras” la ciudad quedaría sin el pasaje transversal que lleva desde el extremo noreste al extremo sudoeste del Área Recoleta. Esto no hubiera resultado significativo en el Siglo XIX, cuando el ámbito de la barranca era el punto de llegada de contingentes escolares para hacer picnics en las fiestas patrias y no un nodo de circulación peatonal los siete días de la semana, como es ahora.
Así que, en ausencia de alternativas de salvataje y ante la dificultad para entronizar un macro proyecto de intervención privada, la reacción oficial consistió en otorgar en préstamo a la UTE (en formación) el paseo de compras supérstite, para que no cierren los locales, no se cancele por completo la circulación de los turistas y la gente no se quede sin esparcimiento y sin trabajo. Al menos, no de inmediato.
De tal modo, aquellos negocios que continúen abiertos podrán seguir explotando sus fondos de comercio sin pagar por ello y los transitorios operadores del paseo se harán cargo de los gastos de mantenimiento del Complejo, quizás por el plazo de doce meses o hasta que se haya discernido la futura concesión, algo que se verá sobre la marcha. Durante tal lapso, claro está, no se podrán instalar nuevos comercios.
Este desenlace en la utilización y aprovechamiento de uno de los espacios públicos más frecuentados de la Ciudad se encuentra en ciernes a la finalización del presente trabajo, pero no podemos dejar de mencionarlo porque constituye un retroceso espectacular en el tratamiento inmobiliario que se intentó dar al área protegida de la Recoleta. Un retroceso que bien puede convertirse en puntapié inicial de una nueva embestida “urbanizadora”, a partir del abandono y la precarización del lugar.
El contexto en cuestión
Entretanto, desde los programas originarios de privatización hasta el desordenado retroceso detrás del punto de partida, cada etapa transitada a lo largo de los últimos tres años ha involucrado la labor de equipos en diferentes áreas de gobierno, el armado de planos y especificaciones técnicas, la realización de estudios de factibilidad y anteproyectos y, por supuesto, la negociación con eventuales interesados –empezando por el anterior concesionario–, para concluir llevando a la Legislatura los sucesivos proyectos que fueron elevados.
Para muchos porteños, habitantes del conurbano, de las provincias y turistas que visitan Buenos Aires, el Paseo de Compras en el formato conocido durante más de 25 años se irá desdibujando mientras tanto. Hasta que en algún punto, coincidente o no con las obras tendientes a su adecuación, habrá de cerrar su doble acceso subterráneo (a nivel de la vereda en las calles Junín y Azcuénaga) y quizás también los locales gastronómicos que balconean sobre la Plaza Intendente Alvear e, incluso, el Hard Rock Café, un establecimiento musical de origen internacional que los jóvenes aún suelen frecuentar.
Porque es de presumir que los operadores que tomen a su cargo la nueva concesión del paseo reformularán el diseño arquitectónico que en 1990 llevó a Clorindo Testa a utilizar el antiguo paredón bajo la explanada del ex Asilo de Ancianos Juan José Viamonte, para excavar la barranca en su parte más alta y construir el Centro Comercial debajo de las terrazas del Centro Cultural Recoleta.
Ese predio ya fue intervenido otras veces. De hecho, en 1834, por iniciativa del propio Juan José Viamonte, un sector se convirtió en el primer Hospital de Clínicas de Buenos Aires y en asilo para enfermos mentales. Antes de funcionar como Asilo de Mendigos, Asilo de Inválidos y, terminadas las guerras interiores, como Asilo de Ancianos. Ancianos a quienes albergó casi hasta finales del siglo XX. Pero nunca antes se había dado la posibilidad de reconfigurar su actual perfil como pasaje subterráneo entre dos calles y una barranca. Se trata de un verdadero desafío, no sólo arquitectónico, también jurídico, puesto que varios millones de personas/año circulan por el área Recoleta, de la cual el paseo es parte integrante.
Se trata de un ámbito que es y ha sido, desde siempre, uno de los lugares públicos más importantes de la ciudad, no sólo por su valor intrínseco sino también por su contorno histórico, edilicio y paisajístico. Algo que resulta de público y notorio conocimiento.?
Algunas conclusiones
Los procesos de renovación urbana, que implican actos de disposición o desapoderamiento transitorio o definitivo de bienes legalmente protegidos, requieren razones concretas que los legitimen y también demandan un destino donde aplicar lo que se obtenga de ellos. El destino de aplicación de los fondos debe ser tan valioso y específico como lo es el activo cuya disposición dará origen a los mismos. De lo contrario el Poder Ejecutivo local dejaría de funcionar como un administrador en beneficio de la comunidad para confundir su papel con el de los operadores privados, cuyo interés final es el rédito de sus propios emprendimientos.
Eso en cuanto a los móviles económicos que se ponen de manifiesto, ya que la Administración no puede desentenderse del resultado de sus actos. Pero en el caso que examinamos el quebranto de la gestión administrativa podría resultar aún más fragrante: no sólo culmina la concesión manteniéndola de manera gratuita sino que, conforme ha trascendido en los últimos días, la deuda por ABL del anterior concesionario –cuyo valor terminó siendo más alto que el monto del canon– no habría sido objeto de oportuno reclamo, por lo que la mayor parte de los períodos adeudados estarían prescriptos.
En suma, la discrecionalidad de la autoridad política obliga a repensar la actividad judicial y el desempeño de los organismos de control. Está en danza la legalidad de los actos de gobierno, pero también su proporcionalidad y racionalidad. Y, yendo un poco más lejos, está en danza la efectiva división de poderes, ya que –aunque aparezca brumoso para la mirada de los porteños– quizás sea necesario preguntarse si la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede disponer “al tun tun” de activos que forman parte del patrimonio histórico, material y cultural del país desde antes que esa autonomía le hubiese sido reconocida a la ciudad.
Entretanto, como insinuamos al principio, el futuro de otros tantos bienes públicos y privados que integran el acervo patrimonial de la Ciudad, está sometido a la misma zozobra. Tales activos, al igual que el Paseo de Compras de la Recoleta –que viene deslizándose como arena entre las manos del Estado– muestran como el poder público va perdiendo la tutela sobre el patrimonio urbano protegido y dejando en el tintero las responsabilidades que a su respecto le caben.
GEGF
El autor es abogado, miembro titular de la Unidad de Asesoramiento para la Planificación Estratégica del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires. Es vicepresidente de la Comisión de la Ciudad de la Asociación de Abogados de Buenos Aires (AABA), dedicada al abordaje de las cuestiones jurídico urbanísticas, los derechos reales, la problemática de la vivienda y las necesidades de los habitantes y de las personas que ingresan todos los días a la ciudad.
Sobre la Agencia de Bienes Sociedad del Estado, ver también la Terquedad al Tiro en nuestro número 153. Y sobre el proyecto para el Tiro Federal, la nota La nostalgia de un parque, por Marcelo Corti en nuestro número 154+.
