A partir de un proceso iniciado en abril del 2020, con el objetivo de construir una nueva normativa que reemplace el actual Reglamento de Edificaciones, se ha presentado recientemente el proyecto de nuevo Código de Habitabilidad para la ciudad de Santa Fe. En este sentido, resulta oportuno evaluar los alcances de dicho Código en relación a distintas situaciones de intimaciones, desalojos y demoliciones que se desarrollan de manera recurrente en los barrios populares de la ciudad, en los cuales viven aproximadamente 12.720 familias y más de 40 mil personas (RENABAP, 2016). Conjuntamente sus consecuencias en cuanto a la construcción de territorios socialmente justos.
Introducción
El presente artículo pretende analizar el proyecto del nuevo Código de Habitabilidad de Santa Fe en relación a distintas situaciones de intimaciones, desalojos y demoliciones que se desarrollan de manera recurrente en los barrios populares de la ciudad, amparadas en la normativa urbanística vigente. En función de esto, en primera instancia se busca definir los alcances del proyecto de Código de Habitabilidad, en tanto representación del espacio urbano, es decir como una forma ideológica de concebir un tipo particular de espacialidad urbana. Seguidamente, y a partir del reconocimiento de las lógicas dominantes de producción del espacio urbano en América Latina, indagar respecto del lugar que se les reserva a los barrios populares en la normativa urbana local. Desde este marco general, desarrollar los alcances de la normativa vigente y del proyecto del nuevo Código de Habitabilidad, y sus consecuencias jurídicas respecto del derecho a la vivienda de los sectores populares de la ciudad de Santa Fe y la construcción de territorios socialmente justos.
El Código de Habitabilidad como representación del espacio urbano
La ciudad puede ser entendida como la proyección de la sociedad sobre el territorio. Es decir, la ciudad proyecta sobre el terreno una sociedad, una totalidad social o una sociedad considerada como totalidad, comprendida su cultura, instituciones, ética, valores, incluyendo su base económica y las relaciones sociales que constituyen su estructura (Lefebvre, 1973). Conjuntamente la producción del espacio se sustenta en la articulación conceptual de espacios de representación, prácticas espaciales y representación del espacio (Lefebvre, 1974). Según esta perspectiva, mientras que los espacios de representación resultan espacios vividos y de existencia material, las prácticas sociales constituyen el espacio percibido y de experiencia material. Por su parte, la representación del espacio, propia de especialistas y técnicos, identifica lo vivido y lo percibido con lo concebido. A su vez, estas se vinculan a las relaciones de producción, al orden que imponen y, así, a los conocimientos. Comprender las distintas posibilidades que puede adoptar esta articulación nos permite entender cómo cada sociedad, en un tiempo específico, produce un espacio urbano particular. Es decir, cada sociedad produce su propio espacio, como consecuencia de las relaciones de producción predominantes en cada momento histórico, que se materializan en una determinada forma espacial.
A partir de esto, el Código de Habitabilidad puede ser entendido como una forma más de representación del espacio, que a pesar de justificaciones tecnocráticas no es otra cosa que una forma ideológica de concebir un tipo particular de espacialidad urbana. A su vez, y en relación al orden que toda norma busca imponer, es importante destacar que lo que se representa, en tanto abstracción de lo real, determina el espacio que se termina produciendo y se presenta como legítimo. Conjuntamente, el espacio urbano, al ser una proyección de la sociedad sobre el territorio, es también el lugar donde se manifiestan las contradicciones de esa sociedad. Desde una perspectiva urbana, esta contradicción se expresa en la fragmentación y segregación de la ciudad en sectores “formalizados" e “informalizados”, a los cuales el Código de Habitabilidad debería atender en sus particularidades.
Entre las lógicas de producción del espacio urbano y la negación sistemática de la ciudad popular
En correspondencia con los planteos de Abramo (2001), se pueden reconocer en la actualidad tres lógicas dominantes de producción del espacio urbano en América Latina. En primer lugar, la lógica del Estado en la cual éste define las políticas, regulaciones y modos de intervención, debiendo procurar el bienestar general. En segundo lugar, la lógica del mercado, sujeta al juego de la oferta y la demanda entre quienes disponen y entre quienes desean adquirir determinados recursos que ofrece la ciudad (suelo, vivienda, infraestructura, etc.), pudiendo ser formal o informal según las circunstancias y orientada por el ánimo de lucro. Por último, la lógica de la necesidad determinada por un conjunto de carencias (económica, institucional o política) que imposibilitan el acceso a la ciudad bajo las lógicas anteriores. Esta última se caracteriza por movilizar un conjunto de acciones individuales y colectivas que promueven la formación de “ciudades populares” por medio del ciclo ocupación – autoconstrucción – autourbanización y, finalmente, su consolidación (Abramo, 2012).
De acuerdo con estas consideraciones, y asumiendo que en América Latina la ciudad popular no sólo es un fenómeno en pleno desarrollo, sino que también se pueden identificar procesos de producción de territorios populares desde los tiempos de la colonia, resulta oportuno preguntarnos: ¿por qué es recurrente en la normativa urbana local el desconocimiento o negación de estas realidades? A su vez, si el objetivo que persigue el Código de Habitabilidad es la incorporación de los nuevos paradigmas sociales y económicos, ¿qué lugar ocupan en él los barrios populares, excluidos por definición de toda regla o norma oficiales?
Gráfico 1 – Barrios populares en la ciudad de Santa Fe. Fuente: Elaboración propia a partir de información del Registro Nacional de Barrios Populares (2016)
El olvido está lleno de memoria
el día o la noche en que el olvido estalle
salte en pedazos o crepite /
los recuerdos atroces y los de maravilla
quebrarán los barrotes de fuego]
arrastrarán por fin la verdad por el mundo
y esa verdad será que no hay olvido
Juan Gelman
Toda acción estatal debe conducir hacia una situación más favorable respecto de aquella que se pretende modificar. En relación a esto, toda construcción de una norma debe tener como objetivo el interés público que sostiene su aplicabilidad. En cuanto al vigente Reglamento de Edificaciones (Ordenanza N° 7279/76), concebido durante la última dictadura militar, se puede reconocer en él un marcado énfasis punitivista. A su vez, es un Reglamento esencialista, donde se pretende adecuar la ciudad a determinados estándares predefinidos sin pensar a los mismos como el resultado del análisis de la ciudad existente. Es desde estas tensiones entre un modelo de ciudad ideal y la ciudad real que también se piensan las sanciones. En este sentido, la falta de inclusión de los sectores populares como sujetos de derechos trajo aparejado que, en determinados contextos políticos, el Reglamento sea de utilidad para llevar adelante desalojos forzosos. El Artículo 2.5.5 del actual Reglamento de Edificaciones otorga facultades a la Municipalidad de Santa Fe de “mandar a demoler lo construido”, en un plazo de 30 días de notificado, en caso de que la construcción se haya realizado en contravención a lo dispuesto. Frente al incumplimiento de la sanción, se habilita al Municipio a proceder a la demolición “por cuenta del infractor”. Este artículo fue y continúa siendo utilizado incansablemente en contra de familias vulnerabilizadas por parte del Ejecutivo Municipal. Resulta importante remarcar que en la ciudad informal son nulas las posibilidades de construir acorde al Reglamento, lo cual expone a una gran parte de la ciudad a sufrir este tipo de arbitrariedades.
Gráfico 2- Aviso de Notificación de Demolición. Dirección de Edificaciones Privadas. Fuente: Vecina de Barrio Popular (2018). Se omiten datos personales del Aviso de Notificación.
Gráfico 3- Aviso de Notificación de Demolición. Dirección de Edificaciones Privadas. Fuente: Vecino de Barrio Popular (2018). Se omiten datos personales del Aviso de Notificación.
Ante estas situaciones, es importante recordar que el acceso a una vivienda digna es un derecho fundamental de la ciudadanía y también es una obligación para el Estado. Esta obligación se clasifica en: a) respetar, b) proteger y c) dar efectividad. Conjuntamente, cuenta con protección normativa de jerarquía constitucional y convencional, lo que hace que ningún dispositivo municipal pueda ir en su contra. En este sentido, es fundamental tener presente que el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su Artículo 11 (Párrafo 1), reconoce el derecho a la vivienda y obliga a los Estados a realizar todas las medidas apropiadas para asegurar su efectividad; que la Constitución Nacional Argentina reconoce el derecho a la vivienda en su Artículo 14 bis, el cual fue confirmado como derecho operativo en el antecedente "Halabi, Ernesto c/ PEN Ley 25.873 y Decreto 1563/04 s/ amparo de la CSJN”; que la Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1994) obliga a garantizar a los Estados cierto grado de seguridad en la tenencia de las viviendas; que la Observación General Nº 7, del mismo Comité, condena los desalojos forzosos, a los cuales define como “…el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos” (Párrafo 3, 1997); y que a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 27.453 de Integración socio-urbana de Barrios Populares, se encuentran suspendidos los desalojos en esos barrios en todo el territorio nacional. Entonces, tanto la omisión de políticas públicas dirigidas a crear hábitats populares dignos (dar efectividad), como las amenazas (respetar) y llevar adelante desalojos forzosos (proteger) se constituyen como claras violaciones a las obligaciones asumidas por el Estado. Por otro lado, al tratarse de “demolición”, se pretende obviar tanto los derechos de las familias como las obligaciones incumplidas. Esto es lo que se denomina cinismo jurídico en la práctica política. La ciudad en general, y las viviendas en particular, son construidas por el mercado, el Estado y los sectores populares. Por lo tanto, demoler las construcciones realizadas por los sectores populares sólo tiene como consecuencia que estos deban asentarse en otro territorio con las mismas adversidades y a partir de las mismas prácticas.
En cuanto al nuevo Código de Habitabilidad, el proyecto plantea en su Artículo 18 (último párrafo) la misma consecuencia jurídica hacia las construcciones realizadas mayoritariamente en barrios populares. Si bien el hecho en el Reglamento de Edificaciones es “construcciones en contravención” y en el Código de Habitabilidad es “el inmueble en condiciones de inseguridad o inhabitabilidad”, la consecuencia jurídica es exactamente la misma. Mientras que en el primero es “demoler lo construido”, en el segundo es “retrotraer al estado anterior”. Es decir, el Estado Municipal continúa arrogándose la facultad de demoler viviendas construidas por los sectores populares, en donde el sujeto vulnerabilizado se presenta como incumplidor a ser sancionado. Demoler o retrotraer lo construido en los barrios populares configuran la misma imagen urbana: una ciudad excluyente a través de la violencia.
Organizaciones Sociales: entre la participación y la conflictividad social
En el Mensaje del Ejecutivo Municipal se destaca el trabajo de debate, revisión y construcción participativa realizado para que el nuevo Código de Habitabilidad incorpore distintas miradas que “permitan la participación de las instituciones y de los diversos actores de la ciudad capaces de aportar desde diferentes ópticas y experiencias” (párrafos 7 y 8). Sin embargo, dentro de los actores de la ciudad reconocidos para la elaboración del proyecto no se identifica la participación de organizaciones sociales de la ciudad. En cuanto a la relación entre políticas públicas y la construcción de ciudad y ciudadanía, en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005), las organizaciones sociales plantean que:
“Las ciudades están lejos de ofrecer condiciones y oportunidades equitativas a sus habitantes. La población urbana, en su mayoría, está privada o limitada -en virtud de sus características económicas, sociales, culturales, étnicas, de género y edad- para satisfacer sus más elementales necesidades y derechos. Contribuyen a ello las políticas públicas, que al desconocer los aportes de los procesos de poblamiento popular a la construcción de ciudad y de ciudadanía, violentan la vida urbana. Graves consecuencias de esto son los desalojos masivos, la segregación y el consecuente deterioro de la convivencia social.”
De este texto se destaca la importancia que tienen las cuestiones relativas a los procesos de procesos de poblamiento popular, debiendo ser considerados al momento de definir nuevas normas, con especial atención a la violencia urbana y los desalojos.
Por otro lado, y siguiendo los planteos de Duquelsky (2009), se puede sostener que frente a los posibles “conflictos sociales” en los sean partícipes lo nuevos movimientos sociales, al enfrentar dispositivos coercitivos del Estado, como lo son los desalojos forzosos, es habitual encontrar una respuesta estatal de transformar el conflicto social en conflicto jurídico. Al respecto, afirma: “el derecho, entonces, cumpliría una función de ‘desarticulación’; y lo hace a través de cuatro estrategias: atomización, tecnificación, represión y exclusión” (Duquelsky, 148:2009). Por atomización se entiende la intención de tratar como casos individuales los colectivos. Es decir, en vez de tratarse de un desalojo colectivo, estaríamos en presencia de un conjunto de demoliciones individuales. Por tecnificación, la intervención neutra de herramientas técnico legales y quienes tengan el conocimiento para aplicarlas; estos, al ser ajenos, dejan de lado lo “emocional”. En cuanto a las intimaciones, desalojos y demoliciones amparados en la normativa municipal, es la Dirección de Edificaciones Privadas quien se arroga ese tecnicismo y señala las acciones que devienen en infracciones a “retrotraerse”. Por represión, la facultad que normativamente se le otorga al Estado municipal de “demoler” o “retrotraer”. Son mensajes retributivos y ejemplificadores hacia los sectores populares. Frente a la infracción, el aparato coercitivo estatal se moviliza para hacer cumplir la norma y, además del caso individual sancionado, se pretende que este sirva para que el sector sobre el que recae no vuelva a desplegar conductas similares. Por exclusión el autor señala la institucionalización jurídica del sistema carcelario. Para nuestro desarrollo, se puede asimilar a las relocalizaciones en territorios periféricos de la ciudad, con mayores dificultades de acceso a derechos esenciales (salud, educación, trabajo, servicios, etc.). Por lo tanto, las sanciones no solo implican retrotraer lo construido a su estado anterior sino que de ellas se deriva un estado de mayor exclusión.
Conclusión. Hacia nuevos horizontes.
A partir de lo expuesto, se puede sostener que el proyecto de Código de Habitabilidad, en tanto forma ideológica de concebir un tipo particular de espacialidad urbana, presenta marcadas limitaciones si se lo evalúa en relación al derecho a la vivienda y la construcción de territorios socialmente justos. En función de esto, y ante la oportunidad del debate abierto en torno al mismo, se vuelve imprescindible incorporar las consideraciones necesarias para que no continúe siendo un dispositivo que brinde la posibilidad de encubrir desalojos forzosos. Entre estas, el reconocimiento de las lógicas dominantes de producción del espacio urbano y, específicamente, la lógica de la necesidad que moviliza a los sectores populares en la construcción de territorialidades populares. Conjuntamente, la existencia de viviendas precarias que hacen de vivienda familiar y la necesaria prohibición de avanzar con procesos de intimaciones, desalojos y demoliciones sobre las mismas.
Guillermo Steinmann es arquitecto egresado de FADU-UNL.
Nicolás Taverna es abogado egresado de FCJS-UNL.
Sobre la Ley de integración urbana de los barrios populares en Argentina, ver también en café de las ciudades la nota sobre su reglamentación en nuestro número 181 y las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, y Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas en nuestro número 163/4. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.
Bibliografía
ABRAMO, Pedro (2001). “La teoría económica de la favela: cuatro notas sobre la localización residencial de los pobres y el mercado inmobiliario.” Ediciones Redalyc.
ABRAMO, Pedro (2012). “La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las grandes metrópolis latinoamericanas.” EURE – Volumen 381 N° 114 pp. 35-69.
DUQUELSKY GÓMEZ, Diego (2009). “Derecho y nuevos movimientos sociales. Algunas reflexiones sobre el ambiguo rol del discurso jurídico en los conflictos sociales.” En “Desde Otra Mirada. Textos de teoría crítica del Derecho.” Comp: Christian Courtis. 2º Ed. – Buenos Aires, Eudeba.
LEFEBVRE, Henri (1973). “El derecho a la ciudad.” Ediciones Península.
LEFEBVRE, Henri (1974). “La producción del espacio.” Capitán Swing.
HARVEY, David (1973). “Urbanismo y desigualdad social.” Editorial Siglo XXI.
Código de Habitabilidad de la ciudad de Santa Fe. Mensaje N° 03 del Ejecutivo Municipal al Honorable Concejo Deliberante.
Reglamento de Edificaciones de la ciudad de Santa Fe. Ordenanza N° 7279/76.
Relevamiento de asentamientos informales (2016).
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad.
