La recuperación de plusvalías urbanas constituye uno de los campos más relevantes del urbanismo contemporáneo. En las últimas décadas, diversos países de América Latina han incorporado instrumentos orientados a capturar parte de las valorizaciones inmobiliarias generadas por decisiones públicas, buscando fortalecer la capacidad financiera de los gobiernos locales y promover procesos de desarrollo urbano más equitativos.
Detrás de estos instrumentos subyace un principio ampliamente aceptado: una porción significativa del valor que adquiere el suelo urbano no es producto exclusivo de la acción individual de sus propietarios sino del conjunto de inversiones, regulaciones y decisiones colectivas que produce la ciudad.
Las obras de infraestructura, la accesibilidad, la provisión de servicios, los equipamientos públicos, la calidad ambiental y las normas urbanísticas generan beneficios diferenciales que impactan directamente sobre el valor de las propiedades.
Entre estas decisiones públicas, la asignación de indicadores de edificabilidad ocupa un lugar central. Cuando una normativa permite construir más metros cuadrados, incrementar alturas o desarrollar nuevas tipologías edilicias, está generando una capacidad adicional de aprovechamiento económico de la tierra que se traduce en una valorización privada.
La pregunta que surge es evidente: ¿cómo puede la comunidad recuperar parte de ese beneficio para reinvertirlo en la propia ciudad?
El desafío de la implementación
Si bien la literatura urbanística ha desarrollado numerosos instrumentos de captura de plusvalías, su implementación efectiva suele enfrentar importantes obstáculos.
Muchos de los mecanismos existentes requieren sistemas complejos de valuación del suelo, observatorios inmobiliarios actualizados, procedimientos de tasación específicos o estructuras administrativas altamente especializadas.
Estas condiciones pueden encontrarse en grandes ciudades, pero resultan difíciles de sostener en localidades intermedias y pequeñas, que constituyen la gran mayoría de los gobiernos locales argentinos.
Desde la experiencia de asistencia técnica desarrollada por el Instituto de Gestión de Ciudades (IGC), esta situación plantea un interrogante fundamental: ¿es posible diseñar instrumentos que preserven el principio redistributivo de la recuperación de plusvalías y, al mismo tiempo, resulten simples de administrar?
La búsqueda de una respuesta afirmativa condujo al desarrollo de una serie de herramientas basadas en tres criterios centrales:
- simplicidad conceptual;
- facilidad de cálculo;
- transparencia administrativa.
El objetivo no es reemplazar los instrumentos clásicos de recuperación de plusvalías sino generar alternativas adaptadas a contextos institucionales donde la capacidad técnica y administrativa constituyen una restricción real.
La edificabilidad como fuente de valorización
El punto de partida metodológico consiste en reconocer que la edificabilidad asignada por la normativa urbanística constituye uno de los principales factores de valorización del suelo urbano.
Cuando el Estado local asigna indicadores urbanísticos y permite construir más superficie, incorporar nuevas tipologías o aumentar alturas, genera una capacidad de aprovechamiento económico que anteriormente los inmuebles involucrados no tenían. Desde esta perspectiva, el incremento de edificabilidad puede entenderse como un activo urbanístico producido colectivamente.
La recuperación de una parte de ese beneficio no busca gravar la propiedad privada ni penalizar la inversión inmobiliaria; por el contrario, pretende establecer mecanismos de corresponsabilidad mediante los cuales una porción de las rentas urbanas contribuya al financiamiento de políticas de interés colectivo.
Una metodología concebida en indicadores base e indicadores diferenciales
Las experiencias desarrolladas por IGC comparten una misma lógica conceptual. Se parte de reconocer la existencia de un derecho básico de construcción asociado a la propiedad del suelo.
A partir de ese umbral, toda edificabilidad adicional otorgada por la planificación urbana es considerada una ventaja urbanística diferencial susceptible de compensación. La forma concreta de materializar este criterio varía según las características urbanas de cada ciudad.
Las diferencias entre mercados inmobiliarios, escalas urbanas, entornos de paisaje, estrategia de crecimiento, inserción regional y capacidades institucionales exigen soluciones adaptadas a cada realidad local.
Caso 1. Indicadores Optativos y Onerosos
La primera modalidad fue desarrollada para ciudades donde las políticas urbanas promueven procesos de densificación mediante incrementos significativos de altura. Las experiencias de Posadas -Misiones- constituyen un ejemplo representativo de este enfoque.
El instrumento introduce una distinción entre:
- Altura Base.
- Altura Diferencial.
La Altura Base representa el derecho general de construcción reconocido para toda la ciudad.
La Altura Diferencial expresa el potencial edificatorio adicional que la planificación urbana asigna a determinados corredores, centralidades o áreas estratégicas.
El uso de esta edificabilidad adicional presenta tres características simultáneas:
Diferencial, porque constituye un beneficio urbanístico extraordinario respecto del estándar general de la ciudad.
Optativo, porque el desarrollador puede decidir libremente utilizarlo o no.
Oneroso, porque su aprovechamiento implica una compensación económica destinada al Fondo de Desarrollo Urbano.
La principal ventaja del sistema radica en su simplicidad. La compensación se calcula únicamente sobre los metros cuadrados construidos por encima de la altura base y hasta la altura máxima permitida. De esta manera se evita la necesidad de estimar plusvalías individuales, discutir valores de mercado o realizar complejas tasaciones.
Indicadores base y diferencial
La altura base aplica a toda la ciudad y el indicador diferencial a los sectores (corredores o polígonos) que la política urbanística especifique. El instrumento está concebido además como herramienta de incentivo, ya que puede proponer que para algunos sitios y por un período determinado y acotado, el indicador diferencial no tendrá carácter oneroso.
El propietario paga un porcentaje (10 a 15%) del costo del m2 de construcción, por la superficie que excede el indicador de base. Para la determinación del costo de construcción se toman como referencia dos publicaciones de instituciones reconocidas de la región.
Este instrumento se encuentra en vigencia en Posadas desde el año 2011 (Publicación FDU Municipalidad de Posadas). Con el mismo criterio fue propuesto y aprobado en el nuevo COTA (Código de Ordenamiento Territorial y Ambiental) de Concepción del Uruguay, Entre Ríos, y se encuentra en proceso de implementación.
Caso 2. Compensación por el Uso de Indicadores de Edificabilidad
La segunda modalidad fue desarrollada por IGC en un trabajo reciente en una localidad de pequeña escala de la Patagonia Andina, en un entorno natural de alta calidad paisajística y un desarrollo inmobiliario creciente.
La estrategia territorial propuesta procura combinar preservación ambiental, protección paisajística y crecimiento urbano controlado, por lo que, la densificación mediante incrementos significativos de altura no constituye la alternativa más adecuada. Por el contrario, se promueven esquemas de densificación focalizada en sectores específicos, capaces de absorber parte del crecimiento urbano sin alterar las condiciones ambientales ni la escala urbana que caracterizan a estos entornos. En estos casos, la valorización generada por la normativa urbanística se vincula menos con la posibilidad de construir en altura y más con la capacidad edificatoria total asignada a cada parcela, expresada a través de los indicadores de edificabilidad.
Por esta razón se diseñó un instrumento basado en el concepto de Superficie Base Edificable (SBE). Esto se traduce en que toda parcela dispone de una superficie básica de construcción equivalente a 120 m², considerada como derecho edificatorio inicial. Cuando un proyecto supera esa superficie, la diferencia entre la Superficie Total Proyectada (STP) y la SBE genera una obligación de compensación. Siempre encuadrado dentro de los indicadores prevista para la zona (Fos-Fot-Altura determinan la Superficie Máxima Edificable SME)
La fórmula presenta varias ventajas:
- Permite aplicar el instrumento incluso en ciudades de baja altura.
- Facilita la comprensión por parte de propietarios y profesionales.
- Simplifica los procedimientos administrativos.
- Evita la necesidad de estimar permanentemente el valor individual de cada parcela.
Superficie base edificables y superficie total proyectada (dentro de los indicadores previstos para el área)
Adicionalmente, incorpora factores diferenciales vinculados a la valorización relativa de
cada sector urbano mediante una cartografía municipal de valor del suelo. Este mecanismo permite reconocer que no todas las localizaciones poseen la misma capacidad de generación de rentas urbanas. Para esta situación el municipio zonifica la localidad (una vez al año) aplicado un factor de incremento para cada zona entre 1 y 2,5.
El propietario paga un porcentaje (10 a 15%) del costo del m2 de construcción, por la superficie que excede la superficie base edificable. Para la determinación del costo de construcción se toma como referencia dos publicaciones de instituciones reconocidas de la región.
El destino de los recursos: una cuestión central
La experiencia acumulada demuestra que la legitimidad política de estos instrumentos depende en gran medida del destino de los fondos obtenidos.
Por este motivo, todas las propuestas impulsadas por IGC establecen mecanismos de afectación específica.
Los recursos obtenidos no ingresan a rentas generales, sino que se incorporan a Fondos de Desarrollo Urbano destinados a financiar proyectos de:
- integración socio-urbana;
- producción de suelo urbanizado;
- acceso a la vivienda;
- espacio público;
- infraestructura urbana;
- equipamientos comunitarios;
- mejoramiento ambiental.
Desde esta perspectiva, la recuperación de plusvalías deja de ser una herramienta financiera para transformarse en una política de redistribución territorial.
Reflexiones finales
Las ciudades argentinas enfrentan desafíos crecientes vinculados a la desigualdad territorial, el acceso al suelo urbano, la provisión de infraestructura y la integración socio-urbana. En este contexto, la recuperación de plusvalías constituye una herramienta estratégica para fortalecer las capacidades de intervención pública. Sin embargo, la eficacia de estos instrumentos depende tanto de su fundamento conceptual como de su viabilidad administrativa.
La experiencia desarrollada por IGC muestra que es posible construir mecanismos técnicamente consistentes, jurídicamente sólidos y operativamente simples. La simplificación no implica renunciar a los principios redistributivos del urbanismo contemporáneo. Por el contrario, constituye una condición necesaria para que dichos principios puedan transformarse en políticas efectivamente aplicables por los gobiernos locales.
La determinación de una superficie base edificable (sea por altura o por m2) brinda más libertad en el momento de fijar indicadores urbanísticos en corredores, polígonos, parcelas o sitios específicos, alentar tipologías o proyectos singulares incrementado altura, ya que en todos los casos la compensación aplicará de una manera sencilla.
Recuperar plusvalías es, en definitiva, recuperar para la ciudad una parte del valor que la propia ciudad produce colectivamente. Es necesario llevar a la práctica esta definición conceptual para sostener un proceso de transformación urbana que nos aproxime a la ciudad inclusiva y sostenible que deseamos.
RM y OB
Roberto Monteverde es Director de Proyectos del IGC (Instituto de Gestión de Ciudades). Consultor en políticas públicas urbanas y territoriales a escala municipal, regional y metropolitana (estratégica y participativa). Socio fundador y primer presidente de la Sociedad Argentina de Planificación Territorial (SAPLAT).
Oscar Bragos es Presidente del IGC. Profesor e investigador de la Facultad de Arquitectura Planeamiento y diseño de la Universidad Nacional de Rosario.
Magister en Planificación Urbana y Regional (Universidad Federal de Río de Janeiro) y Doctor en Arquitectura (Universidad de Valladolid).
El Instituto de Gestión de Ciudades (IGC) es un equipo interdisciplinario dedicado al diseño e implementación de políticas públicas urbanas y territoriales. Cuenta con una significativa experiencia en la gestión de proyectos públicos, privados y mixtos, que se proponen el desarrollo sostenible e inclusivo de las ciudades. Desarrolla su tarea en dos áreas básicas: Planificación y Diseño Territorial, abocada al diseño y la planificación de políticas y proyectos urbanos-territoriales, e Innovación y Desarrollo Organizacional, relacionadas a la incorporación de capacidades de gestión en las organizaciones responsables de la puesta en marcha de iniciativas innovadoras.
