Alternativas de financiamiento para proyectos urbanos

El texto que presentamos a continuación ha sido extraído del libro Guía Metodológica para la Operacionalización de Proyectos Urbanos, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) y el Instituto de Planificación Física (IPF) cubano con el objeto de ayudar a la implementación de la Nueva Agenda Urbana en Cuba. La publicación contó con el apoyo financiero de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID).

De manera contraria a la tendencia habitual de ONU-Hábitat a dar consejos genéricos sin aportes de instrumentación específica, este documento presenta un aporte concreto no solamente para el contexto para el que fue confeccionado sino en general para las ciudades latinoamericanas. Esta sección, en particular, resulta de interés como introducción al problema más grave que suelen encontrar los gobiernos locales: la financiación de proyectos. Es por este motivo que la reproducimos textualmente (manteniendo incluso la cacofónica palabra “operacionalización”, inexistente en el idioma castellano…).
MC

En esta sección hemos agrupado brevemente las alternativas de financiación más comunes en la experiencia internacional y que, a manera de catálogo, pueden servir como referencia cuando las condiciones sean propicias. Las posibles vías de financiación de proyectos se han agrupado de acuerdo con la procedencia de los recursos.

En el proceso de operacionalización de proyectos urbanos la financiación es una fase vital. Si bien cuando la financiación procede de recursos propios (ordinaria), esta fase puede no requerir grandes esfuerzos o tiempo. Sin embargo, si la procedencia de los recursos monetarios deriva de otras fuentes (extraordinaria), puede ser una actividad bastante compleja.

Aquí agrupamos a continuación las alternativas de financiación más comunes de acuerdo a la experiencia internacional de ONU-Habitat:

Vía de financiación ordinaria (recursos propios)

Para muchas ciudades, los ayuntamientos disponen de recursos procedentes de los impuestos y tasas locales que se establecen por servicios prestados a la comunidad y unas transferencias procedentes de administraciones de rango superior (provincias, estados y/o gobierno central/federal); con ellos las ciudades preparan sus propios presupuestos y deciden como distribuyen esos ingresos en gastos.

Estos ingresos se destinan primariamente a los gastos corrientes de personal y servicios de la administración, a la operación y mantenimiento de las infraestructuras y servicios bajo la responsabilidad administrativa del ayuntamiento. En caso de existir superávit, las ciudades presentan sus planes de ejecución de infraestructuras, la justificación de las necesidades y de los objetivos, y la viabilidad de los proyectos, para poder acceder a esos recursos adicionales.

MC: La redacción de esta frase es algo confusa, ya que si los gobiernos locales tienen superávit de recursos propios no necesariamente requieren “esos recursos adicionales”.

Respecto a la financiación obtenida por recursos propios, deberían señalarse:

1. Casos de financiación a través de empresas públicas, como la EPM de Medellín (prestadora de servicios);
2. El uso de la propia urbanización, a cargo del sector público, como fuente de recursos (además de incidencia positiva en el desarrollo urbano y en el mercado inmobiliario), como en la Ampliación Urbana de Trenque Lauquen.
3. La recuperación de plusvalías generadas por la obra pública o la normativa urbanística, como fuente de recursos para los gobiernos locales.

Vía de financiación extraordinaria (recursos externos)

Si no existiesen recursos suficientes en el ayuntamiento, o los recursos obtenidos mediante transferencias de otras administraciones no fueran suficientes para poder desarrollar los proyectos, sería necesario buscar una financiación extraordinaria o extrapresupuestaria, la cual puede consistir en la financiación bien mediante préstamos o bien mediante inversión privada.

Los préstamos son por tanto una herramienta muy poderosa que permite anticipar el desarrollo de las infraestructuras, y que, en lo posible, ha de ser tenida en cuenta como de uso común. Sin embargo, hay que ser consciente que esta herramienta tiene un límite: la llamada capacidad de endeudamiento. Una vez sobrepasada la capacidad de endeudamiento se generan efectos perniciosos sobre la economía de la ciudad y de la nación en general. Ese límite radica en la capacidad de generación de recursos para hacer frente a los pagos, el cual, una vez superado, se convierte en déficit.

Los préstamos son normalmente ofrecidos por entidades financieras a organismos gubernamentales con reconocida solvencia económica.

Inversión privada

Otra alternativa a los recursos propios es la inversión privada, a través de lo que se conoce como Asociaciones Publico Privadas (APP). A pesar de que existen innumerables formas de asociación entre el sector público y el privado, el fundamento de todas ellas consiste en hacer que la inversión inicial se realice, en todo o en parte, por el sector privado; realizándose el pago de esa inversión a lo largo del tiempo; bien por los usuarios, bien por el gobierno, o por ambos simultáneamente.

El sector privado demanda unos beneficios, pero también debe de asumir considerables riesgos para que este tipo de transacciones sean ventajosas para el sector público. Atendiendo a la procedencia de las opciones de financiación extrapresupuestarias, se pueden enumerar algunas particularidades.

Créditos Domésticos

La mejor fuente a la que las ciudades pueden recurrir para solicitar créditos bancarios reside en los bancos locales. Las entidades locales son las que mejor pueden conocer el estado de la ciudad, sus planes y sus posibilidades. Ese conocimiento y proximidad les permite crear un clima de confianza importante para que las entidades financieras faciliten créditos.

Otra fuente importante a nivel doméstico es la deuda pública, emitida por la ciudad o por un organismo de rango superior para que la ciudad pueda acceder a ella. Lo importante es que esté emitida en una moneda local, si el mercado así lo permite, para eliminar los riesgos cambiarios. La deuda pública emitida en moneda local normalmente es atractiva a los inversores locales y es por ello que, de existir suficientes inversores interesados, sería la más ventajosa por que exigiría un interés más reducido que el tipo de referencia del mercado local.

Un ejemplo muy claro de esto es la deuda que se emite en Japón. El gobierno central y los gobiernos locales son capaces de emitir grandes cantidades de deuda en la moneda local, porque los compradores principales de esa deuda son ahorradores e inversores japoneses que están dispuestos a obtener unos intereses muy bajos (los intereses que ofrecen los bancos son cero o negativos) y tienen gran confianza en su gobierno. Japón es el país más endeudado del mundo con una deuda que supera el 200% de su PIB, pero más de dos terceras partes de esa deuda está en poder de ahorradores japoneses.

MC: Se omiten aquí otras posibilidades, como el uso del suelo o de su edificabilidad como respaldo o pieza de cambio en la financiación de desarrollos urbanos. Es por ejemplo el mecanismo de los Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC) en Brasil. Y es también una modalidad habitual en desarrollos privados, en los que el propietario del suelo a urbanizar o renovar se asocia a cambio de un porcentaje de la operación construida o del suelo mejorado, cuyo valor es mayor que el del suelo original (en una operación pública, este fue el mecanismo de negociación utilizado en la Operación Usme, en Bogotá).

Créditos Internacionales

Una significativa fuente de financiamiento internacional para el desarrollo de proyectos en ciudades es la banca multilateral. Existen numerosas instituciones financieras multilaterales que prestan sus servicios en América Latina y el Caribe. Todas tienen una componente de ayuda al desarrollo de países con el objetivo de reducción de la pobreza y transferencia de tecnología.

Todos los créditos se otorgan en unas condiciones de bajos intereses y largos plazos difíciles de igualar incluso por instituciones locales. Además, para algunos países, calificados como de bajos ingresos, parte de la financiación de determinados proyectos puede ser en donación a fondo perdido o con interés al 0%.

Evidentemente, también existen algunos inconvenientes como por ejemplo que estos organismos tienen unos procedimientos largos y complejos tanto para la solicitud de los créditos como para la preparación de los proyectos. Finalmente, la deuda se toma en moneda extranjera, lo que podría implicar un riesgo cambiario.

MC: La complejidad y extensión de los procedimientos para proyectos financiados por la banca multilateral están efectivamente en el origen de demasiadas frustraciones en el desarrollo urbano-territorial en América Latina. Una de las consecuencias de esa dilación es que los plazos de “preinversión” superan a los periodos de renovación política de gobiernos democráticos, con lo cual estos no pueden incorporar razonablemente sus resultados (y sin que esta prolongación pueda en modo alguno ser entendida como propia de una “política de Estado”…).

¿Qué aporta la financiación extraordinaria?

Bien empleada, la financiación extraordinaria es una herramienta que permite adelantar las inversiones y por tanto permite generar más infraestructuras y más riqueza para el conjunto de la población a largo plazo.

Mal empleada, propicia el déficit, un generador de problemas macroeconómicos a medio y largo plazo. Por tanto, siendo un instrumento muy válido y poderoso, ha de emplearse con cautela y criterio.

La elección de la fuente de financiación puede determinar la viabilidad o inviabilidad de un proyecto, ya sea por costos o por disponibilidad. Para acceder a fuentes de financiación externas, de cualquier procedencia, es preciso tener una buena reputación financiera. Esta se consigue, primero, teniendo una fuente de ingresos sólida y constante, procedente de impuestos, tasas por servicios, u otros y que esté bien gestionada su recaudación; y segundo, teniendo unos gastos de operación ajustados a las verdaderas necesidades de la ciudad y que sean sostenibles. Si puede probarse que ambos se mantienen en el tiempo, generan la solvencia económica que los financiadores necesitan para poder operar.

ONU Hábitat

Comentarios: MC

ONU-Hábitat es el programa de las Naciones Unidas para los asentamientos humanos. Recibió el mandato de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1978 para abordar los problemas del crecimiento urbano. Colabora con gobiernos y socios locales para definir la visión urbana del mañana.

Ver la publicación completa del libro Guía Metodológica para la Operacionalización de Proyectos Urbanos. Y sobre mismo el tema, ver también la publicación Finanzas para Autoridades Locales.

Sobre instrumentos de financiación y desarrollo de proyectos urbanos, ver también la conferencia de Pedro Abramo sobre suelo y vivienda en el Senado argentino y entre otras notas en café de las ciudades:

Número 20 I Economía de las ciudades 
“Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado” I Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo urbano en Latinoamérica. I Marcelo Corti

 Número 23 I Economía de las ciudades
El impuesto predial como instrumento de urbanización I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista con Martim Smolka. I Martim Smolka

 Números 35, 36 y 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá (I, II y III y última) I Marco teórico y experiencias internacionales I Recuperación de plusvalías en Colombia  I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Gloria Henao González

 Número 80 I Economía de las ciudades 
Sobre la captación de plusvalías urbanísticas I Una herramienta para la construcción de ciudades más justas y sustentables I Por Grisela García Ortiz

Número 154+ I Economía y Política de las ciudades 

Las herramientas urbanísticas financieras en la gestión del ordenamiento territorial I Prospectiva geopolítica y territorial I Por Martín Sanchez