Hacia una política nacional de suelo urbano en la República Argentina

1. Introducción:

Nuestro país tiene la gran oportunidad de encarar una reforma urbana que permita modificar estructuralmente los criterios y decisiones sobre los que se han venido trabajando durante los últimos años. Para ello, a partir del 10 de diciembre de 2019, se tomó una decisión de orden político estructural que es la creación del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Esta medida, que marca una clara direccionalidad política, permitirá por primera vez en la Argentina ordenar la fragmentación burocrática y administrativa a partir de la conducción en un solo organismo de todas las decisiones relacionadas a la planificación del territorio, la mejora del hábitat -incluyendo la construcción de vivienda-, la generación de suelo urbano y las obras de infraestructura para el equipamiento comunitario. Estructurar acciones que edifiquen nuevos equilibrios territoriales y que deben ser acompañadas por la mejora estructural de los más de 4.000 barrios informales que se han formado a lo largo y a lo ancho de nuestro país.

En el marco de las acciones propuestas por el nuevo Ministerio, comentaremos lo resuelto a partir de dos decisiones administrativas: la Resolución N° 19/2020 de la señora Ministra de Desarrollo Territorial y Hábitat Arq. María Eugenia Bielsa, y la Disposición N°1/2020 del señor Subsecretario de Política de Suelo y Urbanismo Dr. Juan Luciano Scatolini.

2. Breve marco de situación:

Este presente nos encuentra obligados a pensar cómo convertir la Patria en un espacio que, más allá de la historia y los valores compartidos, sea capaz de asegurar un mínimo de dignidad y esperanza para el conjunto de los ciudadanos, propiciando prácticas de desarrollo urbano y social inclusivas, con las que pongamos un límite al dolor de millones de compatriotas que habitan en la informalidad.
Cuando reconocemos la lucha de aquellos que soñaron una Nación libre, justa y soberana nos ponemos de cara a verificar logros y deudas que nos conduzcan a avanzar hacia los objetivos de realización colectiva esperados, sin los cuales es imposible pensar en la construcción de ciudadanía plena. La agenda urbana nos propone analizar el nivel de satisfacción o insatisfacción de nuestro pueblo y el grado de avance o retroceso de las políticas públicas que se han venido desarrollando en los últimos tiempos.

La consolidación de la democracia argentina, que lleva treinta y siete años ininterrumpidos, permite niveles de análisis profundos. Sin dudas, contamos con instituciones sólidas y una importante participación ciudadana que se expresa en la lucha posible por el reconocimiento de derechos humanos años atrás impensados. Esta realidad en que convive el sueño libertario de 1810 y la frustración a la que nos empujan viejas prácticas propias de un Estado colonial es la que intentaremos analizar desde la perspectiva del desarrollo urbano en los próximos párrafos.

– La ciudad informal:

Parte de nuestra historia reciente ha estado signada por una característica que se reproduce sin encontrar las respuestas adecuadas que permitan revertir una tendencia que se profundiza: ciudades que crecen aumentando la brecha urbana, en la que el paradigma ciudad formal versus ciudad informal se ha convertido en regla.

Encontrar las causas que producen la ciudad informal tal vez sea la tarea más sencilla, ya que la misma responde a las mismas lógicas en las que operan las teorías económicas de la globalización, a lo que se suman prácticas y políticas urbanas y de gestión de suelo insuficientes y/o inadecuadas. Pero nuestro mayor desafío es indagar en aquellas prácticas que se vienen desarrollando y en propuestas que transformen el espacio urbano en un ámbito articulador de aquel principio consagrado en las estrofas de nuestro himno nacional “…ved en trono a la noble igualdad”.

Por ello, aquí el esfuerzo es pensar el territorio como un todo, que más allá de ser el espacio articulador de las relaciones sociales es el objeto de estudio, de acción, de planificación y de reconocimiento de la soberanía nacional sin la cual no se alcanza el estatus jurídico de Estado Nación.
Debemos por lo tanto señalar las causas y consecuencias que produce la ciudad informal, indagar sobre los actores que con su acción llevan adelante los cambios necesarios e identificar responsabilidades ciertas que nos impiden avanzar sobre la construcción de ciudades más justas.
Todo ello partiendo de la base de que un tercio de nuestra población habita en la informalidad, según datos que surgen del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010.
– El inaccesible mercado de suelo:

La principal causa de informalidad en la Argentina está constituida por la falta de acceso a suelo urbano con servicios, que afecta a más de la mitad de la población económicamente activa.

Nuestro país es uno de los más urbanizados del planeta, más del 92% de la población habita en áreas urbanas, lo que hace indispensable contar con un plan que permita abordar integralmente los problemas del acceso al suelo, posibilitando al conjunto de la población un espacio digno para habitar en la ciudad. El funcionamiento del mercado de tierra y vivienda urbana ha venido respondiendo a lógicas especulativas, que se dan en el marco de una nula o inadecuada regulación estatal. Las prácticas de los propietarios del suelo han estado ligadas a maniobras tendientes a la retención de terrenos en zonas de ensanche o expansión urbana, como así también en las que el Estado ha ejecutado importantes obras de infraestructura.

Entre las causas de insatisfacción social más importantes en este aspecto podemos destacar las siguientes:
La imposibilidad de acceso al crédito por parte de los sectores de bajos y medios ingresos fue parte de la realidad hasta el lanzamiento de PROCREAR en junio de 2012. Hasta ese momento, el sistema de crédito hipotecario estaba restringido a familias de ingresos medio altos y altos, mientras que los sectores medios y populares se veían imposibilitados de acceder al mismo. PROCREAR amplió fuertemente la accesibilidad al crédito para estos sectores, a partir de condiciones más adecuadas para calificar a dichos créditos y un esquema de tasas de interés subsidiadas por debajo de las predominantes en el mercado, por lo que el sistema funcionó de manera virtuosa hasta 2015. Sin embargo, a partir de 2016 se estableció el mecanismo conocido como Unidades de Valor Adquisitivo (UVA) que ajustaron los créditos por inflación, la que en 2019 registró el valor más alto de los últimos 28 años y creció durante 2018 y 2019 muy por encima de los incrementos salariales, perjudicando las condiciones de las familias tomadoras para poder afrontar el pago de los créditos. Esta situación produjo un quiebre de la confianza pública en el sistema, que ha dado como resultado a partir de 2018 que el mercado de hipotecas sea prácticamente nulo.

Dificultades de acceso al mercado de alquileres: ante un mercado regido por prácticas de propietarios patrimonialistas e inversionistas que compran vivienda como reserva de valor o inversión, sumado a la falta de regulación estatal, se generó una escasez relativa de unidades de vivienda destinadas a familias de ingresos medios o bajos, lo que provoca el incremento de los costos de locación. A ello se suman fuertes barreras al ingreso de las familias a una locación urbana, ligada a la regulación prevista en la ley de alquileres vigentes hasta junio de 2020, sobre todo en relación a los requisitos y garantías reales a cumplimentar por los futuros inquilinos. La regulación de alquileres acaba de ser modificada en el país, clarificando las condiciones para ajustar el monto del alquiler pagado por los locatarios, extendiendo el plazo de los contratos de 2 a 3 años y aclarando quien debe hacerse cargo de las expensas extraordinarias, entre otras modificaciones que mejoran las condiciones para los locatarios.

Escasa oferta de suelo destinado a proyectos de vivienda social o autogestionada: como lo veremos más adelante, no contamos con legislación que obligue a los desarrolladores inmobiliarios en sus planes y proyectos a destinar parte del suelo con destino a vivienda de interés social (práctica establecida en Colombia).

Incorrecto encuadre normativo para el desarrollo urbano con inclusión social, que se suma a la ausencia de una norma nacional que establezca los parámetros que deben ser tenidos en cuenta para la ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo urbano. Pero tampoco la mayoría de las Provincias, tratándose de un país Federal y de, en gran parte, facultades no delegadas a la Nación, cuentan con legislación de carácter integral en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. La excepción a ello son las provincias de Buenos Aires, que cuenta con un Decreto-Ley de 1977, la provincia de Mendoza desde 2009 y la de Jujuy que recientemente sancionó una ley de ordenamiento territorial.

En el caso de la Provincia de Buenos Aires rige el Decreto Ley 8912/77, producto de un Gobierno dictatorial, que ha sido fuertemente criticada tanto por especialistas como por los propios operadores del sistema. Por ejemplo, la ley no dispone un sólo artículo que prevea la ocupación de suelo destinado a sectores populares. Tampoco prevé obligaciones para los desarrolladores inmobiliarios de destinar parte del suelo a viviendas de interés social. Asimismo, el proceso de valorización que la adecuación de la normativa urbanística produce es aprovechado en forma absoluta por los propietarios del suelo, impidiendo que la colectividad se beneficie con parte del mismo, circunstancia estructuralmente injusta que no responde a los más modernos criterios de desarrollo urbano. Estas prácticas de la legislación urbanística en la provincia de Buenos Aires han sido revisadas, al menos en parte, por la Ley N°14.449 de Acceso Justo al Hábitat (Hábitat. Hacia un Nuevo Paradigma Urbano; 2014, Buenos Aires, edición de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación), que contempla aspectos relacionados a la producción de lotes con servicios, la participación municipal en la valorización inmobiliaria, la integración socio-urbana de asentamientos informales, así como numerosos instrumentos de gestión del suelo.

Otro punto a destacar se relaciona a la falta de políticas activas referidas a vacíos urbanos: los vacíos urbanos están compuestos por todos aquellos lotes de terreno ociosos, a pesar de que cuentan con normas urbanísticas, potencial edificatorio y con acceso a las redes de infraestructura. Los mismos, a pesar de formar parte de la trama urbana de las ciudades, se encuentran libres de ocupantes por motivos diversos: abandonados, vacantes o en proceso de “engorde”. En todos los casos una falta de políticas activas para su dinamización. Se destaca también la inexistencia de parámetros tributarios que contribuyan a limitar la especulación. Otro de los factores que inciden negativamente y alientan la especulación es la falta de políticas tributarias que presionen sobre el suelo ocioso.

La falta de utilización de métodos valuatorios adecuados, sumada a la desactualización de los valores que se toman en cuenta para establecer la base imponible, alientan la retención de suelo como reserva de valor. Cabe destacar que si se actualizara el impuesto inmobiliario, se desalentarían las prácticas especulativas y se facilitaría una mayor recaudación que podría destinarse al mejoramiento de la infraestructura y de los servicios urbanos, especialmente en zonas postergadas de la ciudad.

Direccionamiento inadecuado de los recursos públicos: se verifican fuertes inversiones públicas en zonas centrales dirigidas a sectores medios o altos y la asignación de infraestructura vial y de servicios para el ensanche de la trama urbana donde se localizan urbanizaciones cerradas. Durante los años noventa se han realizado inversiones de entre 3.500 y 4.000 millones de dólares solamente en nuevas urbanizaciones privadas (barrios cerrados, clubes de campo, marinas, chacras y ciudades privadas) con alrededor de 4.000.000 de m2 cubiertos construidos y ocupando una superficie total aproximada de 30.000 hectáreas o 300 km2; sólo estas tipologías expandieron un 10% la superficie total aproximada del área metropolitana de Buenos Aires.

Estos problemas plantean la necesidad de abordar la gestión del suelo urbano de manera integral, a partir de acciones concurrentes del gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Municipios. A nivel nacional, se asumía que la política de suelo estaba incluida en las políticas territoriales y en las habitacionales, pero más allá de estos supuestos, la realidad es que no se contaba con una política explícita como la que se propone a partir del Plan Nacional de Suelo Urbano.

3. Por qué un Plan Nacional de Suelo Urbano:

El Plan Nacional de Suelo está estructurado en base a consideraciones que analizan algunos de estos aspectos que hemos señalado en el marco del diagnóstico realizado, entre los que se destacan que “una política de hábitat virtuosa requiere de una adecuada gestión del suelo, el que debe contar con infraestructura, equipamiento, localización adecuada y resultar accesible a los diferentes sectores sociales y sus respectivas capacidades de pago.

Que la generación de suelo urbano producido o promovido por el Estado resulta fundamental para garantizar que el propio Estado cuente con suelo disponible para localizar vivienda a construirse y/o a promoverse en forma pública y para ampliar la accesibilidad de las familias a suelo urbano y, por ende, a un lugar en las ciudades.

Que la falta de acceso al suelo es una de las principales causas de la informalidad, siendo necesario desplegar una gama de instrumentos que, por una parte, desalienten las prácticas especulativas y, por otro, mejoren las condiciones para lograr la movilización de suelo ocioso”.

Para el logro de esos objetivos el Plan comprende el Programa Nacional de Producción de Suelo, el Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo y el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo.

El Plan tiene como antecedentes varias pautas y recomendaciones que fueron realizadas en el marco de consensos internacionales para la mejora de la calidad de vida de la población mundial. Entre ellos podemos mencionar los acuerdos alcanzados por todos los países del mundo que forman parte de la Organización de Naciones Unidas, quienes participaron de la “Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Habitat III”, desarrollada en octubre de 2016 en la ciudad de Quito, Ecuador. La conferencia fue convocada para reforzar los compromisos globales para lograr un desarrollo urbano y una urbanización sostenible, con enfoque en la implementación de una nueva agenda urbana (ONU Hábitat Naciones Unidas; 2017, Nueva Agenda Urbana). Allí se aprobó la declaración, compuesta por 175 puntos que constituyen compromisos adoptados por los países miembros. Señalamos a continuación aquellos puntos del documento aprobado que señalan la necesidad e importancia de implementar políticas de suelo y urbanas en todos los niveles de gobierno, incluyendo los gobiernos nacionales.

El punto 13 de la declaración señala: “Imaginamos ciudades y asentamientos humanos que: a) Cumplen su función social, entre ellas la función social y ecológica de la tierra, con miras a lograr progresivamente la plena realización del derecho a una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, sin discriminación, el acceso universal y asequible al agua potable y al saneamiento, así como la igualdad de acceso de todos a los bienes públicos y servicios de calidad en esferas como la seguridad alimentaria y la nutrición, la salud, la educación, las infraestructuras, la movilidad y el transporte, la energía, la calidad del aire y los medios de vida”.

El punto 14 señala que “Para lograr nuestro ideal, resolvemos adoptar una Nueva Agenda Urbana guiándonos por los siguientes principios interrelacionados: Asegurar el desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas, aprovechando los beneficios que se derivan de la aglomeración resultante de una urbanización planificada, incluida la alta productividad, la competitividad y la innovación, lo que supone fomentar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, garantizar el acceso equitativo para todos a las oportunidades y los recursos económicos y productivos, impedir la especulación con los terrenos, promover la tenencia segura de la tierra y gestionar la contracción de las zonas urbanas, cuando proceda”.

En el punto 16, llamamiento a la acción, afirma: “Si bien las circunstancias específicas de las ciudades de todos los tamaños, los pueblos y las aldeas varían, afirmamos que la Nueva Agenda Urbana es de alcance universal, participativo y centrado en las personas, protege el planeta, tiene un ideal a largo plazo y establece prioridades y medidas en los planos mundial, regional, nacional, subnacional y local que los Gobiernos y otros interesados pertinentes en todos los países pueden adoptar sobre la base de sus necesidades”.

En el punto 31, se afirma “Nos comprometemos a promover políticas en materia de vivienda a nivel nacional, subnacional y local que respalden la realización progresiva del derecho a una vivienda adecuada para todos como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, que luchen contra todas las formas de discriminación y violencia e impidan los desalojos forzosos arbitrarios, y que se centren en las necesidades de las personas sin hogar, las personas en situaciones vulnerables, los grupos de bajos ingresos y las personas con discapacidad, y propicien al mismo tiempo la participación y colaboración de las comunidades y los interesados pertinentes en la planificación y aplicación de esas políticas, entre otras cosas, apoyando la producción social del hábitat, de conformidad con la legislación y las normas nacionales”.

El punto 51 se afirma el compromiso a “…fomentar el desarrollo de marcos espaciales urbanos, incluidos los instrumentos de planificación y diseño urbano que apoyan la ordenación y el uso sostenible de los recursos naturales y la tierra, un nivel adecuado de compacidad y densidad, poli centrismo y usos mixtos, mediante estrategias de relleno de espacios vacíos o de planificación de nuevas ampliaciones, según proceda, con el fin de impulsar las economías de escala y aglomeración, reforzar la planificación del sistema alimentario y aumentar la eficiencia en el uso de los recursos, la resiliencia urbana y la sostenibilidad ambiental”.

En relación a la aplicación efectiva de la nueva agenda urbana, el punto 81 señala: “Reconocemos que para aplicar los compromisos de transformación establecidos en la Nueva Agenda Urbana harán falta marcos normativos propicios en los planos nacional, subnacional y local, integrados por la planificación y la gestión participativas del desarrollo espacial urbano, y medios de ejecución eficaces, complementados mediante cooperación internacional y actividades de creación de capacidad, por ejemplo el intercambio de mejores prácticas, políticas y programas entre los gobiernos a todos los niveles”.

El punto 102 señala la importancia de la capacitación, al manifestar “Nos esforzaremos por mejorar la capacidad para la planificación y el diseño urbano y la prestación de formación a los planificadores urbanos a nivel nacional, subnacional y local”.

El punto 104 plantea “Promoveremos el cumplimiento de los requisitos jurídicos mediante marcos de gestión sólidos e inclusivos e instituciones responsables que se ocupen del registro de la propiedad de la tierra y la gobernanza, aplicando sistemas de ordenación y uso de la tierra y de registro de la propiedad y sistemas financieros cabales que sean transparentes y sostenibles. Apoyaremos a los gobiernos locales y los interesados pertinentes, mediante diversos mecanismos, en la elaboración y la utilización de información básica de inventario de tierras, como catastros, mapas de riesgos y valoración y registros de los precios de la tierra y la vivienda, a fin de generar datos fiables, oportunos y de calidad desglosados por ingresos, sexo, edad, raza, origen étnico, situación migratoria, discapacidad, ubicación geográfica y otras características pertinentes en el contexto nacional, datos que serán necesarios para evaluar los cambios en el valor de la tierra, y al mismo tiempo velaremos porque estos datos no se utilicen para formular políticas de uso de la tierra discriminatorias”.

En el punto 111 se afirma: “Promoveremos la elaboración de normas adecuadas y aplicables en el sector de la vivienda, incluidos, según el caso, códigos de construcción resiliente, regulaciones, permisos de construcción, ordenanzas y leyes del uso del suelo y reglamentos de ordenación, combatiremos y prevendremos la especulación, los desplazamientos, la falta de vivienda y los desalojos forzosos arbitrarios, y velaremos por la sostenibilidad, la calidad, la asequibilidad, la salud, la seguridad, la accesibilidad, la eficiencia en el uso de la energía y los recursos, y la resiliencia. Fomentaremos también un análisis diferenciado de la oferta y la demanda de vivienda basado en datos desglosados de buena calidad, oportunos y fiables a escala nacional, subnacional y local, considerando las características sociales, económicas, ambientales y culturales concretas”.

En el punto 137 se aborda la necesidad de “promover las mejores prácticas para captar y compartir el aumento del valor de la tierra y los bienes resultante de los procesos de desarrollo urbano, los proyectos de infraestructura y las inversiones públicas. …podrían ponerse en práctica medidas como políticas fiscales relativas a los beneficios, según proceda, a fin de impedir que estos reviertan exclusivamente en el sector privado y que se especule con tierras y bienes raíces. Reforzaremos el vínculo entre los sistemas fiscales y la planificación urbana, así como los instrumentos de gestión urbana, incluida la regulación del mercado de tierras. Trabajaremos para garantizar que los esfuerzos por generar finanzas basadas en la tierra no resulten en un uso y consumo insostenibles de la tierra”.

Relacionado con el punto anterior, en el 152 se señala: “Promoveremos programas de desarrollo de la capacidad sobre el uso de ingresos e instrumentos de financiación legales basados en la tierra, así como sobre el funcionamiento del mercado inmobiliario para los encargados de formular políticas y los funcionarios públicos locales, prestando especial atención a las bases jurídicas y económicas de la captura de valor, incluida la cuantificación, captación y distribución de los aumentos del valor de la tierra”.

El punto 156 se afirma lo siguiente: “Promoveremos el desarrollo de políticas nacionales de tecnología de la información y las comunicaciones… … a fin de poner las tecnologías de la información y las comunicaciones al alcance del público… …Se fomentará el uso de plataformas e instrumentos digitales, incluidos los sistemas de información geoespacial, a fin de mejorar a largo plazo la planificación y el diseño integrados de las áreas urbanas y los territorios, la administración y ordenación de la tierra y el acceso a los servicios urbanos y metropolitanos”. En línea con este punto, en el 158 se reafirma la importancia de contar con datos públicos: “Fortaleceremos las capacidades en relación con datos y estadísticas a nivel nacional, subnacional y local para supervisar eficazmente los progresos logrados en la aplicación de políticas y estrategias de desarrollo urbano sostenible y para fundamentar la adopción de decisiones y los exámenes apropiados. Los procedimientos de recopilación de datos… deberían basarse principalmente en las fuentes oficiales nacionales, subnacionales y locales, y en otras fuentes, según proceda, y ser abiertos, transparentes y coherentes con el fin de respetar los derechos a la privacidad y todas las obligaciones y compromisos relativos a los derechos humanos”.

A modo de síntesis, la Nueva Agenda Urbana promueve la vivienda adecuada, que entre otros elementos implica vivienda bien localizada, para lo cual la política de suelo es fundamental; desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas, aprovechando los beneficios que se derivan de la aglomeración; establecer políticas nacionales sobre la base de las necesidades que surjan de la situación existente; fomentar el desarrollo de instrumentos de planificación y gestión de la tierra; estrategias de utilización de baldíos urbanos; planificación de nuevas ampliaciones urbanas; marcos normativos adecuados; formación de los planificadores y gestores urbanos a nivel nacional, subnacional y local; utilización de información básica de inventario de tierras, como mapas de valoración y registros de los precios de la tierra; combate y prevención de la especulación; reconocimiento y utilización de las mejores prácticas para captar y compartir los incrementos en el valor de la tierra por acciones generadas por el Estado; promoción de programas de desarrollo de capacidad para utilizar la financiación basada en la valorización de la tierra; fomento del uso de plataformas e instrumentos de información geoespacial, a fin de mejorar la información para la toma de decisiones; todos elementos alineados e incorporados en la propuesta del Plan Nacional de Suelo que se propone.

Durante 2017, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) coordinó la elaboración del documento “Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036” en cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) y el Foro de los Ministros y Máximas Autoridades del sector de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI), en el marco de la colaboración para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe.

Como su nombre lo indica, el documento constituye el acuerdo de los países de la región para la implementación de la Nueva Agenda Urbana. Allí se definen seis ejes de acción, el primero de ellos es el de políticas urbanas nacionales. Se señala que estos procesos brindan un “marco de coordinación general”, tanto a nivel nacional como en los niveles subnacionales y locales (CEPAL, 2017:31). También se afirma la conveniencia de establecer “un marco institucional adecuado, ´de múltiples niveles y múltiples interesados que fomente el diálogo y la colaboración, a fin de asegurar la participación de los diferentes niveles de gobierno y de los interesados de manera que colaboren durante las diferentes etapas de las políticas urbanas nacionales y las asuman como propias´ siendo una necesidad crucial de este proceso, a fin de que empodere a los gobiernos subnacionales con los recursos y capacidades necesarias para que puedan ser contrapartes fundamentales” en el desarrollo y aplicación de las políticas nacionales.

Los ejes 1 “Políticas urbanas nacionales” y 2 “Marcos legales urbanos”, definen una serie de objetivos y componentes clave, de los que se destacan a continuación los directamente relacionados a la política de suelo:

– Voluntad política e institucional a todos los niveles para elaborar e implementar la política nacional, apoyado por un mecanismo institucional para asegurar un compromiso sostenido;

– Funciones, responsabilidades y recursos definidos de manera explícita en los niveles adecuados para el desarrollo urbano y la política nacional;

– Organismo especializado con conocimiento y capacidad técnica y política para el desarrollo e implementación de la política nacional y su coordinación con los sectores y niveles gubernamentales pertinentes;

– Mecanismos y plataformas de gobernanza integrada entre niveles y sectores, liderados por el nivel nacional, que apliquen un enfoque multisectorial y multi escala, inclusivo y participativo;

– Establecimiento y/o fortalecimiento de los marcos legales urbanos nacionales para el desarrollo urbano sostenible;

– Componente normativo nacional capaz de resolver y prevenir externalidades negativas potenciales de la urbanización y el desarrollo urbano (adecuación de tierras para la urbanización, provisión adecuada del suelo para el crecimiento urbano, distribución equitativa y accesibilidad de los beneficios de la urbanización);

– Fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales o subnacionales, con herramientas que permitan el establecimiento y la implementación de las agendas locales, subnacionales, nacionales y globales;

– Definición y utilización de instrumentos de planificación y gestión urbana y territorial que establezcan prioridades e incorporen mecanismos que permitan reducir disparidades e inequidades en las ciudades y sus territorios, garantizando el derecho a la ciudad y el acceso equitativo al suelo;

– Políticas, planes y programas que reduzcan y prevengan la desigualdad en todas sus dimensiones y la segregación socio-espacial urbana y territorial;

– Plataformas y mecanismos para facilitar diálogo y amplia participación entre actores;

– Capacitación y concientización a los actores urbanos en los procesos de desarrollo urbano y sus roles, responsabilidades y derechos en este contexto;

– Alianzas estratégicas multisectoriales y de múltiples niveles para su coordinación sectorial y concordancia multinivel;

– Desarrollo de un marco institucional adecuado que permita garantizar el derecho a la ciudad y fiscalizar su cumplimiento;

– Programas nacionales de capacitación dirigidos a los gobiernos subnacionales sobre la aplicación correcta de la normativa y el desarrollo de normativa local que garantice una política de distribución de los beneficios del desarrollo urbano a todos los habitantes;

– Mecanismos regulatorios que prevengan la especulación del suelo;

– Mecanismos de gestión de suelo que permitan la generación de suelo público para equipamientos, espacio público y áreas verdes de calidad y buena provisión o adecuada provisión de los mismos;

– Normativa explícita que establezca la recuperación pública de los incrementos de valor en el suelo y la propiedad para reinversión en proyectos de beneficio público;

– Capacidad técnica y conocimiento de las condiciones del mercado de suelos para gestionar su implementación y fiscalización a todos los niveles de gobierno.

– Programas de concientización sobre los beneficios de la captura del incremento de valor de suelo a habitantes y propietarios.

Por otra parte, el Consenso de Montevideo (Naciones Unidas-CEPAL; 2013, Consenso de Montevideo sobre población y desarrollo. Primera reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe), aporta algunas definiciones que van en línea con la necesidad de un Plan Nacional de Suelo. Respecto al punto “Integración plena de la población y su dinámica en el desarrollo sostenible con igualdad y respeto de los derechos humanos” y a partir del reconocimiento de que “en la región se han realizado avances en la integración de los temas de población en las políticas y programas públicos sobre la base de un enfoque de derechos humanos, pero que al mismo tiempo hay muchos desafíos pendientes en cuanto a su formulación e implementación”, se acordó en el punto 1 “Profundizar las políticas públicas y acciones necesarias para erradicar la pobreza y romper los círculos de exclusión y desigualdad como condición para lograr el desarrollo de la región”, lo que se relaciona con la necesidad de evitar que el funcionamiento de los mercados de suelo, cuya problemática se aborda con mayor detalle más adelante, sea un factor más de exclusión de la población en el acceso a una hábitat digno.

Asimismo, en relación a la “Desigualdad territorial, movilidad espacial y vulnerabilidad”, y tomando en consideración las características propias de la distribución espacial de la población en la región, como la alta urbanización, con sus oportunidades y riesgos, la persistencia del éxodo rural, la tendencia a la concentración de la población y a actividades en pocos centros dinámicos, la limitación de opciones para el desarrollo de áreas rurales y centros poblados pequeños y la segregación y vulnerabilidad que enfrenta la población pobre en virtud de su localización espacial, se acuerda en el punto 77 “Promover el desarrollo y el bienestar de las personas de todos los territorios, sin ningún tipo de discriminación, incluido el pleno acceso a servicios sociales básicos, y la igualación de las oportunidades dentro de las ciudades, entre zonas urbanas y rurales, entre ciudades pequeñas, intermedias y grandes y entre población dispersa y la que habita en pequeños asentamientos rurales”.

Finalmente, en relación a los acuerdos internacionales, resta señalar la Observación general N°4 de Naciones Unidas sobre Derecho a una vivienda adecuada. A los efectos del Pacto, existen factores a tener en cuenta para determinar si ciertas formas de vivienda se pueden considerar que constituyen vivienda adecuada. Si bien existen variables relacionadas a la ubicación geográfica de cada país, al clima y otros factores, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales entiende que es posible identificar algunos aspectos del derecho a una vivienda adecuada que deben ser tenidos en cuenta en cualquier contexto, a saber:

a) Seguridad jurídica de la tenencia.

b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura.

c) Gastos soportables.

d) Habitabilidad.

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Por lo tanto, el precio del suelo no debe ser un factor de exclusión que haga subir excesivamente el costo de la vivienda. Asimismo, se señala que “en muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho”.

f) Lugar: “la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente importante en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos pueden imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes”.

g) Adecuación cultural.

En cuanto a las recomendaciones, podemos destacar un reciente trabajo del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HÁBITAT, 2007, Cómo desarrollar una política de suelo a favor de los pobres. Proceso, guía y lecciones. UN-HÁBITAT. Nairobi), que realiza una serie de ellas acerca de los procesos y políticas a implementar. Uno de los puntos, titulado “Diez ingredientes clave del proceso de la política de suelo” menciona como un punto central que “El gobierno y el liderazgo nacional son cruciales” y señala que además del liderazgo nacional, la construcción de capacidades en todos los niveles debe ser una prioridad a lo largo de todo el proceso.

Por otra parte, la arquitecta y urbanista brasileña Raquel Rolnik, en su paso por argentina en 2011 como Relatora especial de vivienda de Naciones Unidas, señaló: “Es que es imprescindible incluir acciones de regulación del suelo. Falta en la Argentina un plan nacional de suelo y hábitat urbano y rural”. En otro pasaje, la funcionaria afirmó “La Argentina puede resolver en 10 o 15 años la ´cuestión de la vivienda´, pero a condición de encarar un plan nacional de suelo y hábitat… Es necesaria la articulación entre las autoridades nacionales, provinciales y municipales”.

El Consenso Nacional para un Hábitat Digno (Habitar Argentina, Consenso Nacional para un Hábitat Digno. CELS. Ciudad de Buenos Aires) refleja el posicionamiento de Habitar Argentina, un colectivo multisectorial por el derecho a la tierra, la vivienda y al hábitat. Constituye una declaración de diez puntos que se hizo pública en el año 2016. En el punto 1 “Diseño e implementación de políticas territoriales integrales”, se afirma que “las políticas de vivienda deben articularse con las de gestión territorial y protección ambiental a partir de una visión integral de las problemáticas y de las estrategias de acción. Es necesario modificar el enfoque tradicional que disocia la acción pública del funcionamiento de los mercados inmobiliarios para garantizar con efectividad la defensa de los derechos y los intereses colectivos”.

En el punto 2 “Políticas públicas de regulación del suelo y de redistribución de rentas inmobiliarias”, Habitar Argentina afirma que “Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra, promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, ampliar la producción de tierra equipada para el conjunto de la sociedad y repartir de forma equitativa las cargas y los beneficios del proceso de urbanización, es necesario poner en marcha políticas basadas en la equidad y la sostenibilidad. Esto supone el diseño e implementación de normas e instrumentos orientados a reducir las expectativas especulativas, sancionar y gravar progresivamente la retención de inmuebles (sin uso ni destino real de alquiler o venta) y repartir equitativamente las cargas y los beneficios de los procesos de urbanización. Por estas razones la política tributaria es una aliada fundamental de la política territorial. La política fiscal tiene no solo la capacidad de generar los recursos necesarios para las inversiones públicas, sino que además induce y disciplina el comportamiento de los agentes del mercado del suelo y de esta manera favorece o desalienta determinados procesos. Asimismo, las políticas deben establecer mecanismos específicos para el acceso a la tierra a las familias rurales a través de sistemas de bancos de tierra, compra preferencial del Estado u otros. Estos terrenos deberán contemplar la unidad económica productiva según región y, en el caso de las familias periurbanas, espacios que permitan la producción agrícola y de granja para el autoconsumo y/o la comercialización local. Estas medidas son fundamentales para garantizar la seguridad alimentaria”.

Finalmente, en el punto 10 “Política crediticia para todos los sectores sociales”, además de señalar las características de dichas políticas, se afirma que las mismas deben ir acompañadas de “medidas de intervención estatal en los mercados inmobiliarios, ya que la evidencia muestra que el estímulo a la demanda a través del crédito genera expectativas y comportamientos especulativos en los agentes del mercado que aumentan artificialmente los precios perjudicando a los más necesitados”.

Un trabajo colectivo convocado y publicado por el CELS para proponer políticas públicas en relación al Consenso Nacional por un Hábitat Digno, en el punto que aborda cómo modificar los factores que promueven la especulación en el mercado de suelo, señala que “es necesario contar con políticas públicas que reduzcan y compensen las desigualdades territoriales… Para que esto ocurra, se requiere modificar la lógica de intervención del poder público, que deberá enfocarse en la regulación del mercado de suelo y la distribución equitativa de las rentas generadas por el proceso de urbanización. Las normas e instrumentos deben reducir las expectativas especulativas, desalentar la retención de inmuebles ociosos, repartir equitativamente los costos y los beneficios del proceso de urbanización y permitir la construcción de territorios ambientalmente sustentables” (Centro de Estudios Legales y Sociales; 2017, Consenso Nacional para un Hábitat Digno. Diez propuestas de políticas públicas. CELS. Ciudad de Buenos Aires).

Del Río y Duarte (2012), en un trabajo que analizó la política federal de vivienda y, en particular, la localización de la vivienda construida por el Estado en el Área Metropolitana de Buenos Aires en el período 2003-2015, señalan que “a partir de una política habitacional activa y de cierta escala se pusieron de manifiesto las dificultades del Estado para adquirir suelo y las consecuencias de priorizar la adquisición de suelo vía el mercado”, traducido en localizaciones inadecuadas de la vivienda. Una de las conclusiones es “la necesidad de repensar el papel que juega el suelo en la política habitacional y la necesidad de pensar mecanismos de gestión de suelo superadores de la reserva territorial o la compra vía mercado”. En línea con la afirmación anterior, los autores plantean que “Una de las enseñanzas que nos deja la política habitacional es la imposibilidad de gobernar el desarrollo urbano sin políticas activas de suelo”.

Por otro lado, en un trabajo que analiza la expansión urbana de los grandes aglomerados urbanos argentinos, en el que se verifica una expansión de las áreas urbanas muy por encima de la dinámica de crecimiento poblacional, se señalan una serie de recomendaciones en relación a cómo mejorar la manera en que crecen las ciudades. Allí se afirma que “Modificar la forma de crecimiento de las ciudades argentinas exige transformar las políticas urbanas y los mecanismos e instrumentos para gestionarlas, de modo de incluir al conjunto de la sociedad en los beneficios del desarrollo urbano. Las acciones necesarias para esto requieren respuestas desde los diferentes niveles de gobierno, lo que incluye a los municipios, a las provincias y a la Nación” (Lanfranchi, Duarte y Granero Realini, 2017).

En cuanto a las acciones y políticas recomendadas a nivel nacional, los autores afirman que “se requiere diseñar marcos normativos en todos los niveles de gobierno como una forma de incrementar la capacidad de los gobiernos para implementar la política urbana nacional. En línea con ello, el desarrollo de legislación de ordenamiento territorial nacional en las jurisdicciones federales está contemplado en el Plan Estratégico Territorial que, en el marco del Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), impulsó un Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial”. Las acciones específicas que señalan refieren a: 1) contar con una ley nacional que establezca presupuestos mínimos para el desarrollo territorial; 2) promover incentivos para la construcción de vivienda de interés social al interior de la mancha urbana existente, a partir de la constitución de un fondo específico en el marco de la política habitacional destinado a incentivar a aquellas provincias y municipios que apliquen acciones adecuadas en materia de contención de la expansión de la ciudad y que garanticen suelo urbano en localizaciones adecuadas para la construcción de vivienda de interés social; 3) implementar programas de capacitación continuos en ordenamiento territorial, gestión urbana, regulación de mercados de suelo y movilización de suelo urbano ocioso, destinados a funcionarios y técnicos municipales.

4. Legislación comparada en la materia:

El marco en el cual se realiza la propuesta de contar con un Plan Nacional de Suelo tiene, más allá de las particularidades de orden constitucional y organización política de nuestro país, antecedentes que se vienen desarrollando en otros países del continente, entre los que podemos destacar tanto el modelo colombiano como el brasileño, destacados como legislaciones de avanzada entre los estudiosos de los temas urbanos e inclusive por el documento de CEPAL antes citado, que reconocen antecedentes en las legislaciones española y francesa y son en América Latina modelos de gestión urbana que proveen una rica cantidad de instrumentos de gestión para las políticas urbanas en relación al suelo y la vivienda.

La Ley 388/1997 de Ordenamiento Territorial colombiana establece entre otros instrumentos la participación del Estado en la valorización inmobiliaria bajo el nombre de “participación en plusvalías”, la edificación forzosa, el reajuste parcelario, el reparto equitativo de cargas y beneficios en el marco de las distintas etapas y niveles de planeamiento.

A su vez, la ley 10.257 de Brasil, conocida como Estatuto de la Ciudad y aprobada en 2001, regula la propiedad urbana en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental. Se vale de instrumentos tales como el justo reparto de las cargas y beneficios que produce la urbanización, la otorga onerosa del derecho de construir, la contribución por mejoras, el derecho de preferencia, las zonas especiales de interés social, sólo por mencionar algunos que se inscriben en esta norma que tiene su origen en la búsqueda de la equidad urbana y una más adecuada regulación del mercado de suelo.

Asimismo, se destaca la legislación de Uruguay, que posee una Ley Nacional de Vivienda sancionada en 1968, con varias modificaciones a lo largo del tiempo e incluye un dispositivo legal para el desarrollo del cooperativismo en la materia. Pero la legislación uruguaya, además de las cuestiones sustantivas referidas a la vivienda de interés social, establece mecanismos de financiamiento y acceso a la misma, la participación de promotores públicos y privados, el alquiler de inmuebles financiados por el Estado, un Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, la participación del Banco Hipotecario como organismo administrador de dicho fondo, un sistema de ahorro previo y, como dijimos, un sistema público de vivienda en el cual el cooperativismo tiene una fuerte participación. También se prevén modelos de asistencia técnica y un fondo de asistencia social solidario de fuente gremial, previsto en el convenio colectivo de trabajo de cada sector. Ese aporte estará destinado a la construcción y conservación de viviendas propias y permanentes.

Pero el dispositivo legislativo y de política pública en materia de vivienda y suelo no termina allí sino que la citada ley se complementa con la sanción en el año 2007 de la Ley de Ordenamiento Territorial Nº 18.308, que establece una serie de principios rectores del ordenamiento territorial, además de definir instrumentos que apuntan a fortalecer la gestión del suelo. Pero a los principios y políticas de ordenamiento territorial definidas en la citada ley, Uruguay le añadió la construcción de una Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (ENASU), aprobada por Decreto presidencial en diciembre de 2018. Se trata de una iniciativa interinstitucional y participativa impulsada desde el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial y liderada por el gobierno nacional, en el marco del cumplimiento de sus cometidos y de la implementación de la Nueva Agenda Urbana.

La ENASU es también una herramienta instrumental de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, vivienda y hábitat. Su objetivo es establecer de forma ordenada y sistemática mecanismos concretos para coordinar el accionar de los actores implicados en la planificación y gestión del suelo urbano. La ENASU define una serie de lineamientos estratégicos para disponer de suelos bien localizados para el desarrollo de políticas urbano-habitacionales y la producción de vivienda social; se estructura en tres ejes programáticos que ordenan la construcción realizada, que son los siguientes: 1) optimización y sustentabilidad en el uso del suelo urbanizado; 2) adquisición pública de suelo urbanizado; 3) gestión del suelo público.

En el caso de México, que cuenta con una Ley General de Asentamientos Humanos desde 1993, se encuentra actualmente desarrollando la construcción de una Política Nacional de Suelo, la que es impulsada desde el Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS). Entre los objetivos generales de dicha política está el diseñar procesos sistemáticos de gestión de suelo orientados al ordenamiento territorial, desarrollo urbano, la reubicación de asentamientos humanos en situación de riesgo y la previsión de zonas de crecimiento, buscando además satisfacer la demanda de suelo adecuado y formal para todos, con servicios básicos, usos mixtos, equipamientos, espacio público, transporte y vinculación con los lugares de trabajo, priorizando a la población en situación de pobreza, riesgo y vulnerabilidad; así como establecer mecanismos que permitan acceder a suelo estratégico para las acciones de reubicación, reconstrucción y grandes proyectos de infraestructura.

Las políticas urbanas desarrolladas en países europeos también tienen rasgos que vale la pena mencionar, como por ejemplo Alemania, que consagra la función social de la propiedad, en primer lugar, a través de la habilitación de la Ley para determinar el contenido y límites del derecho de propiedad; en segundo lugar, de la obligación de su utilización al servicio del bien común; y, en tercer lugar, de la ponderación de los intereses generales en caso de expropiación. Por otro lado, más que proclamar la prohibición de la especulación, se han establecido por vía legislativa técnicas dirigidas a combatir sus manifestaciones más evidentes: por ejemplo, la retención improductiva de suelo sin edificar durante un plazo superior a 7 años puede verse alterada con una pérdida sustancial del derecho a indemnización en caso de modificación del planeamiento; la obligación de pagar las contribuciones especiales por urbanización, tan pronto como ésta se haya concluido, ejerce una presión en contra de la retención del suelo que podría ya ser utilizado urbanísticamente. En caso de escasez de viviendas, los gobiernos locales pueden obligar positivamente al propietario a construir conforme al Plan, mientras que el derecho de tanteo y retracto permite al Municipio actuar frente a compradores no dispuestos a construir.

En Francia, el punto de partida del denominado “estatuto urbanístico” de la propiedad del suelo es la afirmación del Código de Urbanismo “el derecho a construir está vinculado a la propiedad del suelo”. Se trata de un punto de partida civilista al que se superponen limitaciones administrativas, ya que, como establece ese mismo precepto, el derecho se ejerce respetando las disposiciones legislativas y reglamentarias relativas a la utilización del suelo. Se configura así un estatuto mixto: a una base civil se le superpone otra administrativa (como ocurre también en los otros países continentales). Entre estas limitaciones merece destacarse el denominado plafond legal de densité impuesto discrecionalmente por los planes. Su finalidad es fijar un techo -sólo a efectos valorativos en suelo urbanizado, no de la propiedad-, superado el cual, según el Plan de ocupación del suelo, que desde diciembre de 2001 con la ley de Solidaridad y Renovación Urbana es sustituido por el Plan Local de Urbanismo, surge el deber del promotor de abonar a la municipalidad una contribución compensatoria complementaria por la utilización por encima del valor previsto en el plafond legal, cuando solicite la licencia de construcción (García Bellido y Betancor Rodríguez, (2001). En coherencia con esta finalidad desdensificadora y antiespeculativa, el coeficiente de ocupación del suelo viene delimitado en el POS actuando como parámetro típicamente urbanístico que expresa la densidad máxima de ocupación o utilización del suelo urbanizado.

En el caso de España, según la Constitución de 1978, la propiedad debe cumplir una función social que legitima su propia existencia y que delimita su contenido y perfiles, según cada una de las leyes (Ley 7/2007 de Suelo y Real Decreto Legislativo 7/2015 de Suelo y Rehabilitación Urbana); salvo un contenido esencial del derecho que es indisponible por el legislador ordinario, debiendo ser indemnizado el propietario si es expropiado por causa de utilidad pública e interés social. Según el Código Civil (1889), “la propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes” (art. 348). La facultad de edificar o de urbanizar un terreno sólo es posible ejercerla cuando la ley, en general, y el plan municipal, en concreto, lo establezcan y cuantifiquen expresamente. Las limitaciones generales o, incluso, la prohibición de edificar establecida por el plan urbanístico de ordenación en suelo rústico, no dan derecho a indemnización. La especulación inmobiliaria, como caso singular, está excepcional y explícitamente impedida por la Constitución española, al establecer como uno de los principios rectores de la política social y económica que los poderes públicos promoverán la legislación pertinente urbanística y de vivienda «regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación», así como obligando a la comunidad a «participar en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos» (art. 47 CE). Los mecanismos e instrumentos para asegurar la función social de la propiedad se contienen en la legislación nacional de régimen del suelo y se concretan en las leyes autonómicas. Se basan tales mecanismos en un juego recíproco de otorgamiento de derechos y beneficios con el plan a los propietarios de aquellos suelos expresamente delimitados, a cambio y en contraprestación de poder exigirles una serie de deberes reglados o cargas de urbanización y cesiones, según las situaciones reales y futuras previamente definidas por la ley y diseñadas en cada plan concreto; con medidas privadoras de algunos de tales derechos cuando se produzca su incumplimiento, llegando incluso a su expropiación.

Holanda actúa a través de la municipalización de facto del suelo urbanizable. Antes de la aprobación del plan que fija el uso urbanístico materializable, el Ayuntamiento compra el suelo objeto de la operación urbanística. Desde esta posición monopolística controla la ejecución de la operación y lo que es más importante, el precio tanto de venta de suelo como de las viviendas. Esto garantiza, una vez excluido el propietario, la ejecución del planeamiento sin obstáculos derivados de las múltiples propiedades, así como una recuperación íntegra de las plusvalías generadas por la urbanización.

A su vez, la Carta Europea de Ordenación del Territorio, al referirse a la utilización racional del territorio, afirma que “Persiguiendo los objetivos definidos anteriormente, trata en particular de controlar la implantación, la organización y el desarrollo de los grandes complejos urbanos e industriales y de las grandes infraestructuras, así como la protección de las zonas agrícolas y forestales. Esta ordenación física debe acompañarse necesariamente de una política de suelo con el fin de hacer posible la realización de objetivos de interés general” (Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio, 1983).

5. Aspectos jurídicos relevantes en materia de uso del suelo y desarrollo territorial:

La Argentina establece la forma federal de Estado, donde todas las materias no delegadas por las provincias al Estado federal quedan en cabeza de aquellas, siendo en estas donde juegan las regulaciones urbanísticas.

El Código Civil y Comercial en su artículo 1.970 establece que “las limitaciones impuestas al dominio privado en interés público, están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre los inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción´.

“Esta definición del Código Civil y Comercial cierra una antigua disputa sobre los derechos que posee el propietario de un predio de usar y disponer del suelo, del que surge con claridad que son las decisiones definidas en los códigos de planeamiento urbano y en las normas provinciales en materia urbanística las que determinan el contenido y el alcance del derecho de propiedad, el que de ninguna manera puede ejercerse sin las limitaciones que surjan de dichas normas.

No obstante estas prerrogativas que poseen los gobiernos locales, creemos que las políticas nacionales deberían intervenir con programas y aspectos regulatorios. Reconociendo el principio de la igualdad ante la ley y ante las cargas públicas y lo establecido en el Artículo 41° de la Constitución Nacional que instituye el principio de desarrollo sustentable, del que emana la noción conceptual que obliga a la utilización razonable del suelo. En ese orden de ideas, los planes urbanos son un medio de defensa del patrimonio cultural de primer orden” (Soria, 2010).

6. Análisis de los componentes del Plan Nacional de Suelo Urbano creado por Resolución n° 19/2020.

• Programa Nacional de Producción de Suelo:

El Programa Nacional de Producción de Suelo producirá y promoverá la generación de lotes con servicios, así como los instrumentos legales que sean necesarios para favorecer la creación de Bancos de Tierras. Para el logro de dicho objetivo, como surge de la Disposición que reglamenta los programas, es necesario mejorar las condiciones de la oferta de lotes con servicios pudiendo valerse para ello de la suscripción de convenios para la producción de lotes y la creación de bancos de tierra, “entendidos como un sistema de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio municipal, que sirva para regularizar y constituir reservas de tierras públicas y lograr su aprovechamiento integral”.

Del anexo I de la mencionada Disposición surgen una serie de requisitos y condiciones que establecen parámetros objetivos para el análisis y selección de propuestas gestionadas con la intervención de instancias administrativas que garanticen la publicidad, legalidad y transparencia de las decisiones que se adopten por medio de transferencias de recursos a las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos y los Municipios.

Es necesario que las políticas de suelo se fijen a través de normas y reglamentaciones para su uso, ocupación y subdivisión, por lo tanto, los convenios que la autoridad de aplicación del Plan suscriba con los gobiernos sub-nacionales deben contemplar la participación en la valorización inmobiliaria en caso que la misma sea generada producto del convenio.

Se intenta de esta forma alentar y promover el instrumento conocido como plusvalía urbana, para lo cual las jurisdicciones deberán contar con normas que permitan criterios objetivos de valorización del suelo, de acuerdo a las mejoras de uso del suelo o edificabilidad que puedan obtener inmuebles del dominio de particulares.

Asimismo, surge de los considerandos de la las normas que analizamos “Que el Plan Nacional de Suelo tiene como objetivo prioritario fomentar la utilización de bancos de tierra ya existentes en distintos municipios y provincias del país, como así también promover que se constituyan nuevos en donde aún no se han implementado”.

La conformación de Bancos de Tierra es una forma de administración de los inmuebles públicos municipales o provinciales que sirve para constituir reservas de tierras públicas que, si son lo suficientemente importantes para incorporar al mercado de suelo las que sean necesarias en cada momento, permiten regular los precios del suelo y constituirse en una alternativa para evitar las tomas de tierras. La implementación efectiva en América Latina “ha estado limitada por diversas razones: falta de recursos; otras prioridades de corto plazo que compiten por fondos públicos limitados; complicados procedimientos legales para la adquisición de tierras; influencia local de poderosos intereses inmobiliarios; impactos perjudiciales de altas tasas de inflación; y malas prácticas de gestión” (Smolka, 2013: 20). Casos como el del municipio de Aguascalientes en México (Jimenez Huerta, en Smolka y Furtado, 2014) ejemplifican la importancia de la escala de intervención para el éxito de estas políticas, combinada con cambios en las políticas de regularización dominial.

El mecanismo del Banco de Tierras puede incluir el desarrollo de los proyectos en dichas tierras, o simplemente destinarlo a ser un proveedor de tierras a los organismos públicos que la necesitan. También en este caso, la forma de adquisición de la tierra resulta clave para evitar que la acción estatal contribuya al incremento de los precios del suelo en la ciudad, por el motivo antes señalado de generar expectativa entre los propietarios. Si se trata de la compra a través del mercado, cuanto mayor es la capacidad del Estado para anticiparse a sus necesidades y a que los propietarios puedan anticipar mejores usos del suelo en sus tierras, habrá mayores posibilidades de que el proceso de compra por el Estado no tenga impacto en la suba de precios del suelo.

Asimismo, la Resolución señala que a través del Plan se pretende optimizar y potenciar los bancos de tierra, incorporando medios tecnológicos, instrumentos técnicos y recursos humanos que permitan contar con bases de datos confiables y georreferenciadas en todo el país, las que conformarán un catálogo único de bienes inmuebles, propiedad de los distintos niveles de gobierno, sobre los que el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat pueda proponer intervenciones con criterio federal y planificado.

Es importante destacar que los lotes que se produzcan en base a los acuerdos y convenios celebrados deberán ser destinados a Planes y Programas de promoción del hábitat que contemplen el acceso al suelo de los distintos segmentos sociales, ello teniendo en cuenta la actual conformación de brechas de ingreso y acceso a empleo formal, que impactan en los patrones espaciales y socioeconómicos de las ciudades. En particular ello se expresa en la desigualdad en los ingresos, así como el acceso a empleo formal, lo que impacta en los patrones espaciales y socioeconómicos de las ciudades, y en particular se expresa en el acceso desigual a suelo urbano y vivienda (CEPAL, 2017). La pirámide social argentina para el año 2018 (fuente: Consultora W, sobre la base de datos de NSE AAM / Saimo / CEIM / EPH-Indec, 2018) muestra que el 20% de los hogares pertenecen a la clase baja y 30% a la clase baja superior, sumado a un 28% de clase media baja, lo que implica que los ingresos familiares de estos grupos dificultan poder destinar parte de los mismos a satisfacer el acceso al suelo y la vivienda, sobre todo en un mercado de suelo desregulado como el que predomina en las ciudades argentinas. Cabe recordar aquí la relación desfavorable de los precios inmobiliarios -particularmente los precios del suelo- y los ingresos en América Latina y el Caribe (y en Argentina), que puede alcanzar, en promedio, hasta tres veces más lo que se observa en los Estados Unidos (Blanco, Fretes y Muñoz, 2014).

• Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo:

Otro de los objetivos principales del Plan es la mejora de las capacidades de los funcionarios políticos y técnicos municipales para la implementación de instrumentos de gestión de suelo, los que como explicáramos antes, forman parte de las competencias directas y exclusivas de los gobiernos locales para regular el uso, ocupación y planificación del suelo.

Para ello, se ha diseñado un Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, tendiente a contribuir a la capacitación permanente de técnicos y funcionarios de la Administración Pública en Políticas de Suelo, para mejorar las capacidades de los gestores públicos de gobiernos locales y provinciales en políticas en la materia.

El primordial objetivo es acompañar a los gobiernos locales para gestionar políticas urbanas, a partir de contar con recursos humanos formados bajo criterios propuestos por el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, garantizando una rica propuesta curricular y gestión por resultados; “a través de las áreas de capacitación y asistencia técnica se deberán desplegar distintas estrategias que permitan universalizar la propuesta y gestionar sus contenidos, para que la misma sea continua y permanente”.

Asimismo, el desarrollo de los cursos permitirá formar una comunidad de efectores de políticas de suelo a nivel local y regional, que continuará vinculada a través de un foro virtual administrado por el área de capacitación y asistencia técnica, que servirá como mecanismo ágil de consulta, intercambio de experiencias y sugerencias de aplicación de instrumentos en diferentes contextos.

Para atenuar la fragmentación de las políticas de suelo urbano, es necesario propiciar mayores niveles de participación.

• Mesa Intersectorial de Política de Suelo:

La propuesta contempla instancias participativas como la Mesa Intersectorial de Política de Suelo, que se propone como un ámbito de debate y estará compuesta por el sector público, privado, organizaciones gremiales, universidades y organizaciones civiles que a través de instancias participativas enriquezcan los contenidos mínimos de la política nacional de suelo y contribuyan a promover marcos legales y políticas públicas para lograr un crecimiento adecuado de las áreas urbanas y la protección de los cordones periurbanos.

El Plan ha establecido la creación de la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo, que “se reunirá con periodicidad y aprobará en su primera reunión el reglamento de trabajo que propondrá la Subsecretaria de Política de Suelo y Urbanismo, en el que entre otros aspectos se establecen los criterios de composición, los documentos que podrán aportarse y discutirse y la modalidad de participación a distancia, que será coordinada por el área de capacitación y asistencia técnica.”

Asimismo, las propuestas y debates realizados por los participantes conformarán documentos públicos que serán puestos a consideración de la máxima autoridad del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, como insumos para la gestión y definición de políticas públicas.

• Observatorio Nacional de Acceso al Suelo:

El crecimiento de las desigualdades sociales, como lo ha señalado François Dubet, ha venido profundizándose y siendo materia de análisis para muchos economistas; “estos trabajos son tanto más creíbles ya que sus autores no tienen fama de “izquierdistas” (ni menos aún marginales). Véase sobre todo Stiglitz (2012) y Piketty (2013)”. Todos ellos ponen de manifiesto la concentración de la fortuna en el grupo del 1% y, más aún del 0,1% más rico. En 2010, dos años después de la crisis de las hipotecas subprime, lejos de que el fenómeno inmobiliario afectara al conjunto de la población estadounidense, se registraban datos de los que surgían que el 1% de la población captaba el 93% de los suplementos de ingreso. Estas desigualdades tienen muchos más efectos y se despliegan en todos los ámbitos: la vivienda, la salud, la educación, la seguridad, etc.

Europa tampoco escapa de estos índices de desigualdad, el 50% de los franceses más pobres comparte un 4% del capital, en tanto que el 10% más rico comparte el 62% y de manera muy inequitativa. También surgen grandes desigualdades salariales.

Como escribiera Joseph Stiglitz (2012) “No es que la globalización sea mala o perversa, lo que ocurre es que los Estados la manejan muy mal, esencialmente en provecho de intereses particulares”.

Siguiendo los criterios recién señalados por el Premio Nobel de Economía, el Observatorio Nacional de Acceso al suelo pretende dotar al Estado Nacional de datos y relevamientos confiables que permitan analizar el comportamiento y en su caso sugerir regulaciones en relación al mercado de suelo. Ello bajo la evidencia de que cuando el desarrollo del mercado inmobiliario en las ciudades se desarrolla bajo las normas que promueve el sector privado, las desigualdades y la segregación socio-espacial se ahondan.

Surge de las normas en análisis que el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo se constituye como un ámbito de obtención, procesamiento, análisis y seguimiento de datos acerca de la situación de acceso al suelo en todo el territorio nacional y de la situación del mercado de suelo, información que constituirá un insumo fundamental para el diseño, la ejecución y la evaluación y monitoreo de las políticas y programas implementados. Para realizar dicha tarea se contará con dos recursos necesarios para desarrollar políticas de suelo urbano “preventivas”, como son el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales, que “conformará una base de datos confiable a la que podrán recurrir las distintas áreas del Ministerio para la formulación de programas e intervenciones”; y el Observatorio Nacional de Precios del Suelo, donde “se realizarán los Mapas de Valores de Suelo, que permitirán la toma de decisiones estratégicas para evitar o mitigar las prácticas especulativas y la escasez de tierra en áreas consideradas de desarrollo prioritario”.

Palabras de cierre:

Los autores de este artículo hemos participado de distintas experiencias en relación a la temática que nos ocupa; ambos recordamos y nos interpelaron las palabras de Raquel Rolnik, cuando hace ya casi diez años nos visitaba en la Argentina y en su rol de relatora especial de vivienda de Naciones Unidas señalara: “…falta en la Argentina un plan nacional de suelo…”, profundizando luego: “La Argentina puede resolver en 10 o 15 años la “cuestión de la vivienda”, pero a condición de encarar un plan de suelo y hábitat… Es necesaria la articulación entre las autoridades nacionales, provinciales y municipales”.

Hoy, formando parte del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, promotor del primer Plan Nacional de Suelo Urbano diseñado en la República Argentina, sentimos el orgullo de ser parte de un proyecto colectivo de país que no mira más para el costado, ni comenta la realidad que otros nos dejaron sino que, asumiendo realidades que nos duelen, afronta desafíos nuevos para problemas de carácter estructural y endémicos.

Sabemos que lograr los objetivos que marca el Plan que comentamos requiere consenso social para ser llevado adelante a largo plazo y que hacia esa dirección se encaminan todos los esfuerzos de las distintas instancias y componentes del Plan.

Por ello, el resultado de las propuestas y programas se podrá evaluar dentro de algunos años, pero será con la plena certeza de haber hecho lo necesario para lograr una reforma urbana integral que mejore la calidad de vida de todos y todas los que decidan habitar el suelo argentino.

LS y JID

Luciano Scatolini es Escribano Público, con Especialización en Derecho Administrativo Económico. Director de la Clínica Jurídica de Hábitat de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP. Actualmente es Subsecretario de Política de Suelo y Urbanismo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación.
De su autoría ver El fideicomiso como instrumento de gestión urbana. Un abordaje desde su función social y regulatoria en Argentina, en nuestro número 184.

Juan Ignacio Duarte es licenciado en Urbanismo por la Universidad Nacional de General Sarmiento, especialista en mercados y políticas de suelo urbano en América Latina por el Lincoln Institute of Land Policy. Actualmente se desempeña como Director Nacional de Política de Suelo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat del Gobierno Nacional argentino.
De su autoría ver ¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte en nuestro número 97.

Sobre los temas e instrumentos tratados en la nota, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 1 I Entrevista a Raquel Rolnik
"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño.

Número 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá  I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Por Gloria Henao González

Número 85I Planes de las ciudades
El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires I Un análisis crítico de la legislación argentina (IV) I Por Marcelo Corti

Número 117 I Política y economía de las ciudades
Esperanzas e interrogantes del Pro.Cre.Ar. I Créditos, políticas de suelo y acceso a la vivienda I Por Marcelo Corti

Número 120 I Planes y Política de las ciudades
Ley de acceso justo al hábitat I Fundamentos del proyecto bonaerense I Por Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.

Número 144 I Política de las ciudades
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial I Un análisis crítico de la legislación argentina (XVIII) I Por Hernán Petrelli

Número 181 I Política, Normativa
La reglamentación de la ley de barrios populares I Un paso hacia la integración socio-urbana en Argentina. I Por Marcelo Corti

Referencias bibliográficas

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CEPAL (2017), Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Santiago.

Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (1983), Carta europea de ordenación del territorio. Consejo de Europa.

Del Río, J. P, y Duarte, J. I  (2012), Vivienda, suelo y localización. Una articulación compleja para la política habitacional actual en el Conurbano Bonaerense. En Cravino, M. (coord.) “Construyendo barrios. Transformaciones socio territoriales a partir de los programas federales de vivienda en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2004-2009)”. Ediciones CICCUS – Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines.

Dubet, François (2019), Solidaridad ¿Por qué preferimos la desigualdad? (aunque digamos lo contrario)- Ed. Siglo XXI.

García Bellido, J. y Betancor Rodríguez, A. (2001), Síntesis general de los estudios comparados de las legislaciones urbanísticas en algunos países occidentales. En CIUDAD Y TERRITORIO. Estudios territoriales; XXXIII; 127: 87-144, primavera 2001.

Jiménez Huerta, Edith R. (2014), Oferta de suelo servido y vivienda para la población de escasos recursos en Aguascalientes, en Smolka, M. y Furtado F., Instrumentos notables de políticas de suelo en América Latina, Ecuador, Lincoln Institute of Land Policy.

Lanfranchi, G., Duarte, J. I. y Granero Realini, G. (2017), La expansión urbana en los Grandes Aglomerados Urbanos argentinos. Documento de Políticas Públicas / Recomendación Nº 197. Buenos Aires. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.

Piketty, Thomas (2013). El capital en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica.

Soria, Daniel Fernando; Agosto de 2010. La Ordenación urbanística en la Argentina, lineamientos generales e ideas para su reformulación. La Plata. Ed. Lincoln Institute Of Land Policy, jornadas realizadas.

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