En Argentina, la gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) es una competencia de los municipios y comunas. La generación promedio es estimada en 1 kg per cápita por día de residuos domiciliarios, dependiendo del metabolismo urbano y las condiciones socio económicas de cada localidad. La proporción de residuos reciclables o recuperables rondaría el 20% mientras que los materiales orgánicos superarían el 50%. En general, los municipio y comunas cobran a los ciudadanos una tasa de Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL) que no alcanza a cubrir los costos que requiere una gestión integral de residuos sólidos urbanos. Se invierten entre 15 y el 25% del presupuesto en la recolección común (todos los materiales mezclados) y su disposición final en más de 2.000 localidades (de un total de 2.350) se realiza en basurales a cielo abierto, con el impacto ambiental y social negativo que implica esta práctica.
En el marco de la crisis ecológica, climática, social y de stock de recursos, los residuos han empezado a considerarse como insumos para nuevos procesos productivos y para la regeneración de recursos. La visión del sistema económico lineal tradicional, donde los recursos naturales se extraen, se transforman en materiales y productos y finalmente se eliminan en procesos de incineración, enterramiento controlado o dispuestos en basurales a cielo abierto, está siendo reemplazada por la visión de una economía circular, que propone una bioeconomía ajustada a los límites de la naturaleza, que promueva la circulación de los materiales, el agua y la energía, a través del compostaje, la reparación, el reciclaje, la reutilización o la remanufactura, alargando así el ciclo de vida de los productos e incluyendo materiales reciclados entre sus componentes (ecodiseño). En nuestro país, la economía circular vinculada al reciclaje tiene una fuerte impronta social, ya que una gran parte de los materiales que se recuperan se realiza a partir del trabajo de miles de recuperadores urbanos, que en general desarrollan su labor en condiciones laborales precarias y sin el reconocimiento del servicio que prestan como de utilidad pública o interés colectivo.
Antes de la pandemia del coronavirus (durante el año 2019) se realizó un relevamiento del estado de situación de la gestión local del reciclaje en Argentina, a través del equipo técnico de la empresa La Ciudad Posible y asistencia técnica del CONICET, por encargo de la Asociación Compromiso Empresario para el Reciclaje (Cempre). Para ese estudio se seleccionaron localidades de más de 8.000 habitantes de la Argentina (666 de un total de 2.345, conforme a los datos poblacionales del INDEC 2010) y se obtuvo información relativa a ciertos aspectos del manejo de los RSU. En nuestro país la gestión integral de los RSU se rige por la Ley 25.916/04, la que fundamentalmente establece que la misma debe prevenir la generación de residuos, alentar la separación y clasificación de los mismos, instaurar sistemas de recolección selectiva acorde a los criterios de clasificación divulgados, buscar la valorización y la reutilización a través de diferentes procedimientos, y finalmente disponer adecuadamente los residuos no valorizables.
El estudio se focalizó en el análisis de los sistemas de gestión de residuos reciclables, con el propósito de evaluar el grado de desarrollo y funcionamiento de al menos tres eslabones del ciclo. Nos concentramos en conocer en cada localidad relevada la situación de la recolección diferenciada de residuos reciclables (domiciliaria, grandes generadores y puntos de entrega voluntaria), el funcionamiento de las plantas de tratamiento y clasificación, así como también actualizar las condiciones de disposición final de los residuos sólidos urbanos.
Modelo de gestión de residuos reciclables
Un sistema de gestión de residuos reciclables inspirados en la economía circular (ver esquema N¬1), supone la existencias de políticas públicas proactivas de educación ciudadana para incorporar hábitos de minimización y prevención de generación de residuos, compra responsable, reutilización de materiales, compostaje domiciliario y separación en origen de al menos la fracción reciclable (residuos de papel, cartón, envases de larga vida, metales, plásticos, vidrios). Este primer eslabón, la separación en origen a cargo de los ciudadanos, requiere un esfuerzo previo de los fabricantes de productos que priorice la fabricación de envases y embalajes monomateriales y diseñados para ser reutilizados o reciclados. La siguiente etapa del ciclo implica en general la participación del municipio a través de la implementación de una recolección diferenciada que puede tener tres modalidades diferentes: la modalidad de recolección diferenciada que implica el retiro puerta a puerta en los domicilios; la recolección diferenciada en grandes generadores que procura retirar los reciclables en empresas, oficinas públicas, instituciones, restaurantes, supermercados, consorcios habitacionales, y otros generadores de más de 1 tn/mes en promedio; por último, la modalidad de los sistemas de recolección diferenciada diseñados como puntos de recepción voluntaria de materiales (puntos verdes, puntos limpios, o ecopuntos), que suelen ser contenedores de diferentes tamaños y capacidades en los que se reciben residuos reciclables (aunque los hay también para orgánicos y residuos especiales de generación universal). Dichos contenedores resultan adecuados para promover las buenas prácticas de educación ciudadana en la separación en origen, aunque aportan menos volúmenes de material reciclable a las plantas de clasificación o centros de acopio que las anteriores modalidades descriptas.
Precisamente, la siguiente etapa involucra instalaciones donde se reciben residuos reciclables clasificados y se procede allí a su segregación más específica según cada tipo de material. También allí se los acondiciona (enfardado) y acopia para su comercialización y envío a la industria del reciclaje. El servicio de recolección diferenciada y las plantas de clasificación pueden ser operadas por personal municipal o bien por organizaciones de recicladores urbanos, ONGs o empresas privadas. En la siguiente etapa del ciclo, la industria del reciclado, es donde se realiza la transformación química o física para convertir estos recursos en materias primas. Así, dichas materias primas provenientes de los residuos reciclados postconsumo, terminan alimentando la producción de productos variados y sustituyendo materias primas vírgenes. Un mercado de productos que incluyen materiales reciclados postconsumo, junto a políticas públicas de estímulo al ecodiseño y responsabilidad extendida del productor/envasador/fabricante, impulsan y aceleran el funcionamiento de este circuito, propiciando el desarrollo de las industrias papeleras (recicladoras de cartón, papel y envases larga vida), siderúrgicas y fundidoras (recicladoras de metales ferrosos y no ferrosos), plastiqueras (recicladoras de plásticos PP, PET, polietilenos, etc.) y vidrieras (recicladoras de vidrios), sustituyendo materias primas no renovables por materiales reciclados.
Por último, los residuos no valorizables, según el ciclo, deben disponerse en rellenos sanitarios (no en basurales a cielo abierto). Los rellenos sanitarios son sitios de disposición final de residuos controlados en función de ciertos criterios sanitarios: impermeabilización de los suelos, cobertura regular de tierra, captación de líquidos y gases, control de vectores, perímetros definidos y control de accesos, entre las principales. Se eligen para ello sitios no inundables, alejados de las áreas urbanas, de las zonas protegidas o de los espacios que tengan elementos del patrimonio natural y cultural. Estas instalaciones se distinguen de los denominados basurales a cielo abierto o vertederos, dado que éstos carecen de dichas características y controles.
En relación a los resultados preliminares del estudio, que alcanzó a relevar el 57% (381 casos) del universo seleccionado, se pudo encontrar que la recolección diferenciada de residuos reciclables puerta a puerta tiene algún grado de desarrollo (diferenciado por nivel de cobertura y frecuencias) en el 19% de las localidades relevadas, mientras que sólo un 9% de las localidades disponen de un sistema público de recolección diferenciada en grandes generadores y el 16% dispone de puntos limpios, ecopuntos o puntos verdes. En cuanto a la disponibilidad de plantas de clasificación, el 33% de las localidades relevadas cuentan con estas infraestructuras. Y por último, en relación al acceso a una disposición final de residuos en forma adecuada en rellenos sanitarios, los resultados se situaron en torno al 23% de las localidades. En relación a este aspecto, muchas localidades presentan situaciones difíciles de catalogar, dado que eventualmente pueden cumplir con algunos de los requisitos que definen a un relleno pero no a todos. Si bien en la jerga del sector tales situaciones se consideran vertederos controlados, en este estudio se consideró válida la definición brindada por el referente de cada localidad contactada.
El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con casi 3 millones de habitantes, por sus características singulares requirió un análisis particular. La CABA cuenta con un sistema de recolección diferenciada tanto bajo la modalidad puerta a puerta como a través de contenedores, ambos extendidos en todo el ejido urbano. Existe una Ley (N° 4859) que regula la separación en origen para grandes generadores, denominados en este caso como generadores especiales, y cuenta con 14 plantas de clasificación de residuos reciclables, denominadas Centros Verdes. El relleno sanitario para la disposición final de los residuos se encuentra ubicado fuera de los límites de la ciudad y es gestionado por la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).
Respecto del sistema de recolección diferenciada y gestión de Centros Verdes en la CABA, dada su envergadura y rasgos particulares, resulta oportuno incluir una breve caracterización. El sistema de recolección diferenciada se licitó en un concurso público, como resultado del cual hacia fines de 2013 se otorgó la exclusividad para la prestación del mismo en todo su territorio a doce Cooperativas de recuperadores urbanos. De este modo, en lo que constituye una experiencia inédita a nivel mundial, el gobierno de la CABA adjudicó a dichas organizaciones zonas exclusivas de la ciudad para la recolección de ese tipo de residuos, infraestructura para su tratamiento (Centros Verdes) y apoyo logístico para el traslado de materiales y personas. En ese contexto, se incorporaron al régimen de incentivos (se denomina así a un tipo de ingreso que los recuperadores urbanos reciben del GCABA en concepto de retribución por servicios y complemento a los ingresos que perciben por la venta de los materiales que recolectan) una cantidad importante de recuperadores urbanos (RU) que integran dichas cooperativas. Con el correr de los años se fueron habilitando nuevos Centros Verdes y también se fue dotando de nueva tecnología a los ya existentes. A su vez, paulatinamente se instalaron en distintos barrios contenedores exclusivos de color verde lima para los residuos reciclables (denominados campanas por su forma de pirámide trapezoidal), y se intentó ceñir los recorridos de los recuperadores a determinadas campanas. La mayor capacidad para el procesamiento de materiales de los Centros Verdes y los incrementos en los incentivos de los RU, que al trabajar ahora con campanas pasaron a considerarse promotores ambientales (PA), posibilitó que muchos materiales reciclables que antes se recolectaban en la CABA pero se comercializaban en otros distritos pasaran a ser procesados por los Centros Verdes. Las fuentes consultadas estiman que en la actualidad son alrededor de 5.500 recuperadores los que reciben del gobierno local en cuentas individuales bancarizadas una suma fija que oscila entre 200 y 300 dólares estadounidenses si cumplen con la totalidad de los días de trabajos de recolección pautados, independientemente de lo que pudiesen obtener por la venta de los materiales recogidos –esto último en función de los propios criterios organizativos existentes en cada una de las cooperativas. Además de los materiales que recolectan los recuperadores de cada cooperativa a través de recorridos puerta o puerta o mediante las campanas, los Centros Verdes también tratan materiales que se originan en el retiro directo de grandes generadores, tanto como los que llegan desde los Puntos Limpios, denominados aquí Puntos Verdes (contenedores donde se reciben distintos tipos de residuos reciclables provistos por los vecinos; en CABA se instalaron más de 100). En función de datos aportados por la DGREC (Gobierno de la CABA) el conjunto de los Centros Verdes recibe 87.175 toneladas/año, de las que se recuperan 69.740 toneladas/año. En total, las plantas de clasificación emplean a 809 trabajadores, cuyo nivel promedio de productividad individual es de 7,2 toneladas/mes. De acuerdo a las estadísticas del peso que cada jurisdicción deposita en los rellenos sanitarios de CEAMSE, la CABA ingresó durante el año 2018 un total de 1.071.944 toneladas. Teniendo en cuenta ese valor, el conjunto de los Centros Verdes recibe poco más del 8 %, y recupera el 6,5 %. Si se tienen en cuenta los últimos estudios de calidad de los residuos de la CABA (Estudio de Calidad de los RSU de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires-CEAMSE, septiembre de 2016), la fracción reciclable (papeles y cartones, plásticos, vidrios, metales ferrosos y no ferrosos) es del orden del 32,59 %. Sin embargo, como consecuencia de la probable presencia de contaminantes en el flujo de los residuos y la proporción máxima de la población que participa habitualmente de sistemas de separación domiciliaria, el porcentaje máximo esperable a recuperarse es del 11,5 %. Al considerar estos parámetros, el conjunto de los Centros Verdes recupera entonces el equivalente a 56,57% de ese valor.
En el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), 34 municipios comparten el destino final de sus residuos en los rellenos sanitarios que administra CEAMSE. El 29 % de ellos tienen recolección en grandes generadores y el 35% cuenta con recolección diferenciada domiciliaria. Ahora bien, son sólo 5 (15%) los municipios que simultáneamente combinan ambos servicios. Sólo 6 (18%) de los municipios del AMBA cuentan con plantas de clasificación propia, mientras que el resto de los que practica la recolección diferenciada envía los materiales a las plantas sociales de la CEAMSE. Existe sólo un municipio del AMBA que reúne simultáneamente servicios de recolección en grandes generadores, recolección diferenciada, puntos limpios y planta de clasificación propia, y que obviamente tiene como destino final rellenos sanitarios. Y hay otros dos que cuentan con los mismos servicios pero derivan los residuos reciclables a plantas de clasificación de la CEAMSE.
Un caso de análisis, que aporta elementos a la discusión, es la situación de las plantas sociales de la CEAMSE (Reciparque). Actualmente hay 11 plantas en operación. Los materiales que ingresan a las plantas sociales del CEAMSE provienen del área metropolitana. Son residuos domiciliarios y provenientes de generadores privados, que suman unas 200.000 Toneladas/año. Según el organismo y los recuperadores urbanos consultados, el nivel de recupero de materiales registra valores de entre el 10% y 15%. Con un promedio de recuperación de 12,5% el resultado es de 24.000 tn/año que se envían a la industria del reciclaje. En total las plantas emplean a 820 trabajadores, cuyo nivel promedio de productividad individual sería de 2,44 toneladas/mes. Hay que considerar que, según los convenios vigentes entre el CEAMSE y la plantas sociales, las organizaciones perciben un salario (que no debe ser inferior al Salario Mínimo Vital y Móvil; Ecos desde el Basural N° 7, marzo de 2019) en relación a la cantidad de toneladas recuperadas. Cabe señalar también que 6 plantas obtuvieron la certificación como Destino Sustentable según las resoluciones 137, 138 y 139 del Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable (OPDS), en tanto 3 plantas más se encuentran gestionando dicha certificación ((SARANDON F. y SCHAMBER P. Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión diferenciada de residuos para grandes generadores del Área Metropolitana de Buenos Aires (2013-2017) ¿Promoción del reciclaje inclusivo o más de lo mismo? GAPP Nueva Época N° 21 Mayo-Octubre 2019). La productividad de las plantas sociales del Reciparque mejoraría sustancialmente si se recibiese en las plantas exclusivamente residuos separados en origen, ya sea recolectados diferenciadamente en domicilios o grandes generadores. Asimismo, los municipios podrían tener una reducción de costos de disposición final si clasificaran sus residuos y los destinaran a las Plantas Sociales. El uso de la certificación como Destino Sustentable por parte de las plantas sociales es aún incipiente, pero se estima que la vinculación con Grandes Generadores permitirá mejorar la cantidad y calidad de los residuos recibidos.
Sobre el interior de la provincia de Buenos Aires, excluido el AMBA, en localidades de más de 8.000 habitantes encontramos que el 16% tienen recolección diferenciada puerta a puerta, 6% en grandes generadores, mientras que 53% cuentan con plantas de clasificación y 18% dispone en relleno sanitarios. Sin embargo, sólo dos localidades reúnen en forma simultánea las cuatro condiciones. De los casos muestreados sólo se han encontrado 13 localidades que tienen una situación óptima de implementación de la gestión integral de residuos reciclables (sistemas de recolección diferenciada en grandes generadores, sistemas de recolección diferenciada domiciliaria, sistemas de acopio público y recolección diferenciada en puntos limpios, plantas de clasificación, disposición final en rellenos sanitarios).
Conclusiones preliminares
La existencia de un número importante de localidades con plantas de clasificación no constituye de por sí un dato alentador, dado que muchas de ellas se encuentran sin funcionar, abandonadas o con baja productividad. La construcción de estas infraestructuras en los últimos 20 años, en parte o totalmente financiadas con subsidios provinciales o nacionales (ya sea mediante fondos del tesoro nacional u créditos de organismos internacionales; ver p. ej. “Planes Municipales en Gestión Integral de Residuos”, BIRF 7362-AR, BID N° 1868 OC/AC y 3249 OC/AC) no contempló el necesario desarrollo paralelo de un plan de gestión integral. Aún parcial e incompleto, este relevamiento evidencia que en la mayoría de los casos esas plantas de clasificación (en las que predomina la gestión directa del propio municipio) no se encuentran articuladas con sistemas de recolección diferenciada (ni a nivel domiciliario ni en grandes generadores), hecho que no sólo atenta contra su eficiencia y productividad sino que repercute negativamente en las condiciones de trabajo, higiene, y eleva los niveles de deterioro de los equipamientos. Sirva como ilustración de la desvinculación de los distintos servicios el hecho de que en casi el 40 % de las localidades que tienen planta de clasificación no existe ningún sistema de recolección selectiva. Y en relación con este último aspecto, se ha promovido más la recolección diferenciada domiciliaria, casi a la par que los puntos limpios, y viene muy rezagado el servicio de recolección diferenciada en grandes generadores, que en general entrega mayor volumen con menor esfuerzo y costo eficiente. Allí, en las localidades que disponen de una planta de clasificación, hemos podido comprobar que su funcionamiento depende de múltiples factores institucionales, organizativos, productivos y de comercialización. Desde lo institucional, en general las plantas municipales no cuentan con estructuras de administración y gerenciamiento acorde a las necesidades para la cual fueron diseñadas. Las lógicas de abastecimiento, procesamiento, logística, seguridad, mantenimiento preventivo, condiciones de trabajo y comercialización, ¿pueden ser asumidas por la estructura de gestión de residuos municipal tradicional?
La inclusión de los recuperadores urbanos (en las localidades donde los encontramos recuperando materiales en la vía pública o en basurales a cielo abierto) es posible a través de su participación en organizaciones que operan plantas de clasificación, aunque el modelo de la CABA parece demostrar que el sistema de reciclaje mejora sus indicadores de productividad e inclusión incorporando a los recuperadores urbanos en las fases de promoción ambiental, que acerca el mensaje de la separación en origen al vecino, y también incluyéndolos en la recolección diferenciada puerta a puerta y en grandes generadores.
En la Argentina post pandemia o de la nueva normalidad, con crisis socioeconómica y recursos económicos escasos, ¿se debería seguir invirtiendo en nuevas infraestructuras y equipamientos como los construidos en las últimas décadas? ¿No habría que poner más esfuerzo en hacer funcionar más adecuadamente las instalaciones e incipientes sistemas existentes con foco en reciclaje y compostaje, incorporando como premisa la inclusión de recuperadores urbanos y la generación de empleo digno en el sector?.
Año tras año se plantea la erradicación de basurales y su remediación, poniendo el foco en el final del ciclo de la gestión. ¿No es hora de destinar los esfuerzos a organizar en serio los aspectos que están antes: los sistemas de clasificación y retiro directo de residuos y su valorización en plantas de clasificación? Estamos perdiendo la oportunidad de poner en valor toneladas de residuos orgánicos pasibles de ser transformados en enmiendas o fertilizantes para suelos y toneladas de residuos inorgánicos cuyo reciclaje reduciría el consumo de recursos no renovables.
La industria del reciclaje, concentrada territorialmente (centro del país) y para algunas corrientes de materiales con posición monopólica, atraviesa una situación compleja como producto de sucesivas crisis y la ausencia de políticas de incentivos y promoción. Es un sector fuertemente dependiente de los costos de logística y energía eléctrica, que arrastra la doble imposición del IVA a sus mercancías, un alto grado de informalidad vertical en toda la cadena y una demanda variable, con precios volátiles en relación a los costos de las materias primas vírgenes. Actualmente, por ejemplo la baja del precio de petróleo influye en la competitividad de la resina plástica reciclada y la disponibilidad y la falta de regulaciones en el acceso a la arena desestimula el uso del vidrio reciclado. En cambio, las industrias de reciclaje de metales ferrosos (por ejemplo las siderúrgicas) o las papeleras, que utilizan un 80% o más de residuos post consumo o scrap industrial, recurren a la importación de residuos (norma modificada en 2019) de países vecinos para abastecer sus plantas de producción local. En los últimos 10 años, los precios de los materiales reciclables no han podido copiar la suba del índice inflacionario, y en términos absolutos, a precio en dólares, han decrecido, empobreciendo aún más a los sectores sociales dedicados a la recuperación de materiales. Chile, Uruguay y Brasil han podido regular la responsabilidad extendida del fabricante, repartiendo así los costos de organizar y financiar los sistemas de recupero de materiales y estimulando el uso de MRPC (material reciclado post consumo) en envases y embalajes, impactando positivamente en la demanda de la industria del reciclable. Es fácil advertir que la promoción del reciclaje excede los alcances de la gestión local. Reactivar e incentivar la industria del reciclaje mejorando su competitividad territorial debería ser un objetivo de la política nacional de economía circular. Se estima (no hay datos oficiales) que del total de materiales potencialmente reciclables incorporados al mercado se recupera un 47% de cartón y papel, un 13 % de envases de larga vida, un 20% de plásticos PET y un 20% de vidrio. Es decir, hay márgenes por recorrer.
AJ y PS
Alejandro Jurado es Ecólogo Urbano, cofundador de La Ciudad Posible, director del Laboratorio de Economía Circular y codirector de la diplomatura de Desarrollo Ecosistémico de la UNRAF (Universidad Nacional de Rafaela).
Pablo Schamber es Antropólogo, CONICET-UNQ; UNLa; UNAJ. Integra la red de consultores La Ciudad Posible.
Ver en nuestro número 186 las notas Regeneración Territorial. Presentación de nuestra nueva sección editorial, por Alejandro Jurado, y Turismo con impacto ambiental y social positivo. El caso Don Enrique, en Misiones, Argentina (Regeneración Territorial I), por Virginia Criado y Lautaro Guardamagna
