Las demoras históricas en la implementación de las Comunas en la Ciudad de Buenos Aires no resultan novedosas e involucran a todos los gobiernos locales que han transcurrido desde el año 2001 (primer plazo indicado en la cláusula transitoria 17º de la Constitución porteña). Como este mismo autor sostuvo en su nota del número 101 de café de las ciudades: “Esta situación de una implementación de las Comunas con continuos incumplimientos no nos parece que responda a una sistemática negligencia sino a una concepción de poder como posesión propia y cuantificable. Bajo dicho paradigma de entendimiento del poder, los políticos a cargo del Ejecutivo demuestran ser renuentes al funcionamiento de las Comunas pues queda claro que con la operatividad de la nueva institución… habrá facultades que hoy ejerce con exclusividad el Poder Ejecutivo de la Ciudad y que comenzarán a ejercerse de modo concurrente con el Órgano Comunal. (…) Es posible que vean a las Comunas como una restricción a su ámbito de decisión, siendo esta razón política la que motiva tales continuas demoras, dilaciones y complicaciones”.
El art. 47 inc. c) de la Ley Nº 1.777, Orgánica de Comunas, disponía que cuando asumieran sus funciones los miembros de las Juntas Comunales (conocidos coloquialmente como comuneros), las funciones de los Centros de Gestión y Participación (CGP, oficina desconcentrada del gobierno central local) pasaban a las Comunas, disponiendo la disolución de éstos centros.
A pesar de las demoras de los Ejecutivos y por imposición judicial (Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, in re “Montenegro, Candor C/GCBA S/Amparo”, expte 6425), la ciudadanía logró que se realizaran las primeras elecciones para miembros de este órgano de gobierno descentralizado que es la Junta Comunal, quienes asumieron el 10 de diciembre de 2011.
Sin ser muy difundido por los medios de comunicación, en julio de 2011 el Ejecutivo actual dispone por el Decreto 376/2011 la disolución de los CGP, pero a su vez crea unas Unidades de Atención Ciudadana (UAC) cuyas funciones son las mismas de los CGP, apelando a cambios de redacción. En verdad, el Ejecutivo construye una ficción jurídica para evitar la transferencia de personal, patrimonio y presupuesto a las Comunas, aun después de lograr en la elección la presidencia de las 15 comunas y mayoría propia en 11 de ellas.
Tampoco las reconoció con el rango presupuestario de jurisdicción presupuestaria (ordenado por el art. 6º de la Ley Nº 70 de Presupuesto del Sector Publico de la Ciudad de Buenos Aires), lo que significa dotarlas de capacidad de compra, adjudicación y pago; como tampoco cumplió con el Plan de Transferencias al que se comprometió únicamente de modo verbal en la Legislatura.
Esta creación de las UAC es denunciada y debatida judicialmente (en autos “Gentili, Rafael y otros C/GCBA S/Amparo”, expte. 39938), desde julio de 2011 hasta febrero del 2013; fecha en la cual la Sala II Contencioso-Administrativa de la Ciudad dicta una Sentencia que resulta aclaratoria de la excusación de la transferencia de funciones a las Comunas que se pretendió encubrir con las UAC.
En el Fallo, los votos de los Dres. Daniele y Centanaro incardinan el caso dentro del Principio de División de Poderes republicano, indicando que en la modernidad ya no existe un contrapeso de poderes exclusivamente limitados al Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sino que incluye nuevos contrapesos de control social como ser la Defensoría del Pueblo o el Ente Único Regulador de Servicios Públicos, y que en esta línea se encuentra la Constitución porteña. Siguiendo la doctrina que habla de “independencias relativas” funcionales (Giannini, Massimo Severo, Derecho Administrativo, Sección I, Cap. I, traducción de Luis Ortega, Ministerio Para Las Administraciones Públicas, Madrid, 1991), reconoce que las UAC (órgano dependiente del Ejecutivo) no pueden ejercer las funciones que se le asigno a las Comunas, que son un centro de decisión con independencia relativa. Reconoce el fallo que esa independencia implica impenetrabilidad de las potestades comunales, que contradicen las UAC al tener funciones similares a las Comunas, e indica que “la institución comunal no se encuentra subordinada al poder central”.
El voto del Dr. Carlos Balbín (Jefe de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UBA) agrega mayores fundamentos y contextualiza con más normativa y doctrina variada y más usual. Su voto se basa no solamente en la moderna división de poderes, sino también en el diseño constitucional del Estado de la Ciudad como democracia participativa, reconociendo que la participación social tiene rango de derecho humano y colabora en la gestión eficiente y transparente del Estado, regenerando la legitimidad política y la gobernabilidad; todo ello fundamentándose en la Convención contra la Corrupción (ONU) y el Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD-2002). Recuerda que el art. 47 inc. c) de la Ley Nº 1777 establece la disolución de los CGP y que al compararse las misiones y funciones de los CGP y las UAC dicen lo mismo con distintas palabras, por lo que concluye que CGP = UAC. Luego pone en valor la Ley Nº 3233, que en su art. 4º establece que el Ejecutivo no puede hacer actos u omisiones que entorpezcan el proceso de transferencia a las Comunas y que para la legitimidad del proceso de transferencia debe darse intervención a la Comisión Tripartita integrada por Diputados, Vecinos y el Secretario de Gestión Comunal del Ejecutivo (creada por la Ley Nº 3719). Así concluye que, por contradecir las Leyes Nº 1777, Nº 3233 y Nº 3919, el Decreto Nº 316/11 es ilegitimo, conllevando su nulidad absoluta y eliminación.
Ahora corresponde que el Ejecutivo transfiera de una vez personal, presupuesto, patrimonio y la totalidad de las funciones que exclusivamente corresponden a las Comunas, y se comprometa a un cronograma de transferencia de las funciones concurrentes; que puntualizando sobre el Decreto de Estructuras, indique las fechas para cada porción de función a transferir por los procedimientos legalmente indicados.
Pero lo que refuerza y confirma este fallo es la insistencia de los Ejecutivos a evitar las descentralizalizaciones funcionales vaciando, en este caso, las funciones comunales con la invención de las UAC (punto 9 del Fallo de la Sala II). Claro que con tales antecedentes, cabe preguntarse cuál será la próxima modalidad de vaciamiento funcional que intentará el Ejecutivo. La existencia de un proyecto de Ley que modifica la Ley Orgánica Comunal, para presidencializarlas, concentrando en el presidente las funciones y siendo el único cargo rentado, nos da una pista. La Constitución y la Ley Nº 1777 ponen la mayoría de las funciones a cargo de un órgano colegiado que es la Junta Comunal; mas no sería de extrañar que se generen prácticas administrativas presidencialistas que ignoren y/o desinformen a los vocales de las Juntas.
De suceder así, deberá recordarse que si un miembro, por más que sea el presidente, asume autorizaciones y actos administrativos que le corresponden al conjunto de los comuneros, tendremos configurada una extralimitación de los funcionarios públicos, afectando al principio de democracia participativa, por desplazar a las minorías que están proporcionalmente representadas en la Junta Comunal.
¿Tendremos que volver sobre este tema o finalmente descentralizaran las funciones comunales acatando el fallo judicial?
HP
El autor es Abogado Administrativista, Investigador del Laboratorio de Políticas Públicas de Buenos Aires.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 46 | Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas | Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. | Hernán Cesar Petrelli
Número 83 | Planes de las ciudades
Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental | Un análisis crítico de la legislación argentina (II) | Hernán Petrelli
Número 101 | Política de las ciudades (II)
El vaciamiento de las Comunas | Descentralización y concepción del poder en Buenos Aires | Hernán Petrelli
Sobre el tema, ver también en café de las ciudades:
Número 59 | Política de las ciudades
Comunas: una nueva institucionalidad | La construcción de centralidades locales en Buenos Aires | Artemio Pedro Abba
Número 101 | Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad de las comunas | Mario L. Tercco
