En estos días nos dejó el arquitecto y urbanista Raúl Fernández Wagner. Fue muy amigo de nuestro café de las ciudades; nos alentó y nos apoyó desde el principio y colaboró con excelentes artículos. En agradecimiento y en su homenaje, reproducimos en esta nota un fragmento de su artículo El sistema de la vivienda pública en Argentina. Revisión desde la perspectiva de los regímenes de vivienda, escrito en agosto de 2013 para el libro Hacia una política integral del hábitat. Aportes para un observatorio de política habitacional en Argentina, Red EPHA, Miguel Ángel Barreto y Mercedes Lentini (compiladores), publicado por nuestra editorial.

En la más arraigada tradición de investigaciones sobre la vivienda (y sobre las políticas de vivienda en particular) en el mundo académico del norte de Europa, el análisis ha centrado el foco en los “sistemas nacionales de vivienda”. Estableciéndose una estrecha vinculación con la organización del “Estado del Bienestar” en relación con las particularidades institucionales de los distintos países.
Constituye una referencia obligada en este sentido el análisis sobre el Estado de Bienestar realizado en los países europeos. Donde se reconoce que el trabajo de Gosta Esping-Andersen (1990) resulta un hito insoslayable, dado que constituye un punto de inflexión que permite superar el análisis tradicional basado en datos cuantitativos, para avanzar en un análisis multidimensional de la organización del Estado. En este trabajo se destaca la introducción del término “regímenes de estado de bienestar” como clave para comparar las relaciones Estado-mercado-hogares en cada estado-nación de los 18 países europeos que están analizados en su trabajo. Estudio que tomó tres ejes principales: seguros de salud, seguros de desempleo y sistema de jubilaciones, mensurando el grado de desmercantilización de bienes y servicios considerados clave para el desarrollo social, y sus efectos en la estratificación social.
Esping-Andersen define así tres tipos de Estado de Bienestar: el liberal, el social demócrata, y el conservador-corporativista, cuyas principales características son:
El Estado de Bienestar liberal centra el objetivo de la asistencia estatal en aquellos hogares que necesitan ayuda, asignando subsidios limitados a grupos sociales determinados. Esta focalización en segmentos o grupos sociales específicos implica un tipo de acción también denominado “residualista” pues no altera el funcionamiento de los mercados de dichos bienes y servicios.
En cambio, el Estado de Bienestar social-demócrata, tiene fines prácticamente opuestos. Tiene un carácter universal, comprendiendo a la población su conjunto y no sigue las reglas del mercado, sino que desmercantiliza los bienes y servicios, que entrega, en general con muy buena calidad. Como contrapartida tiene un elevado costo de sostenimiento y en consecuencia demanda altas tasas e impuestos.
La tercera variante, el Estado de Bienestar conservador-corporativo no es residualista ni universalista, sino provee bienes y servicios clasificando la población por raza, género y/o estatus, consolidando en muchos casos las diferencias de ingresos o estratificaciones sociales. Esto se realiza comúnmente bajel principio de subsidiaridad, propio del pensamiento social del catolicismo.
A los países europeos les tomará unos 15 a 20 años en la reconstrucción de posguerra estabilizar en términos cuantitativos la relación parque habitacional-demanda social de viviendas.
Estas tipologías de Esping-Andersen suponen contextos estables –como ocurriera en Europa en los años de posguerra– que duraron hasta el retorno de las políticas neoconservadoras, las cuales a partir de mediados de los `80 hibridaron paulatinamente los diferentes regímenes de Estado de Bienestar en varios países. Estos cambios y la no inclusión de los países del sur de Europa en el análisis –por considerárselos como Estados de Bienestar “rudimentarios”– relativizaron en alguna medida la importancia, no obstante significativa, de los “Regímenes de Estado de Bienestar”, formulación que, por cierto, no tomó en consideración los sistemas de vivienda en las sociedades europeas analizadas.
Sistemas de vivienda y regímenes de bienestar
La vinculación de los sistemas de vivienda con los regímenes de estado de bienestar en los diferentes países europeos también ha recorrido un camino no necesariamente lineal. La investigación sobre los sistemas de vivienda (social) en Europa de la posguerra corrió en paralelo a los análisis sobre el Estado de Bienestar. Los primeros análisis se centraron en la descripción de la organización del sistema de la vivienda social, en un contexto de reconstrucción del parque habitacional dañado en la contienda bélica, donde primaba el estudio del decrecimiento de la escasez y el mejoramiento de la calidad constructiva del parque habitacional público o social.
A los países europeos les tomará unos 15 a 20 años en la reconstrucción de posguerra estabilizar en términos cuantitativos la relación parque habitacional-demanda social de viviendas. El ciclo estable del Estado del bienestar de los `60s y ´70s se quebrará hacia fines de los `70 y principios de los `80, con el debilitamiento de varias experiencias socialdemócratas y/o el advenimiento o giro a la centroderecha de varios gobiernos. Aquí comienzan algunas de las transiciones hacia una transformación de las instituciones del Estado del bienestar y/o un proceso de tendencia hacia perfiles liberales de los mismos, por lo que el análisis de los sistemas de vivienda públicos se desplazará paulatinamente hacia otros aspectos específicos de la relación Estado-mercado-hogares.
La importancia de este proceso lleva a que algunas investigaciones aborden cuestiones como la remercantilización (Harloe, 1981) o la descolectivización (Harloe & Paris, 1984) del parque de viviendas sociales, para avanzar también en la forma en que los sistemas de “alquileres sociales” fueron debilitados a favor del fomento a que los ocupantes de esa parte del parque habitacional devengan en propietarios (como se designa en Ingles: owner-occupation), proceso motorizado por la transferencia paulatina de los subsidios que antes operaban sobre la oferta y ahora se concentraban en el lado de la demanda (ver también Ball M. 1983). Problemática que también ha dado lugar a una importante concentración de estudios y análisis.
Promediando los `90, la investigación en este campo definitivamente relaciona los sistemas de vivienda con los Regímenes de Estado de Bienestar, particularmente en la medida que las iniciativas de libre mercado avanzaban corroyendo el Estado de Bienestar en los países europeos. Algunos de los trabajos tomaron las categorías de Esping-Andersen en términos generales para aplicarlas a los sistemas de vivienda, mientras otros trabajos observaron las estructuras de producción del parque habitacional, y un tercer grupo se concentró en la cuestión de la tenencia.
En el caso de los primeros, por ejemplo Matznetter (2002) toma conceptos de Esping-Andersen para aplicarlo al campo de las políticas de vivienda en un país particular (Austria). Allí utiliza las nociones de desmercantilización y estratificación, identificando –en un país cuyo estado de bienestar había sido calificado como conservador-corporativista– cuatro procesos: fragmentación en el sistema de la vivienda (entre los tipos de tenencia, tipos de construcción y/o desarrollo entre provincias); continuidad del corporativismo (corporaciones, redes del partido político en el gobierno, mediación de intereses entre decisores políticos y desarrolladores); la persistencia de la organización familiar (organización por parentesco, mutualismo, subsidios familiares, autogestión de la vivienda, etc.); y la persistencia también de un inmovilismo (facilitado por el sistema de posguerra de provisión habitacional subsidiado).
Otros trabajos, como el de Hoekstra (2003) aplican la teoría de Esping-Andersen para el caso de Holanda en las décadas del `80 y `90, abstrayendo algunos conceptos que vinculan los regímenes de estado de bienestar con los sistemas de vivienda. Ellos son: a) el concepto de desmercantilización vinculado con los grados de subsidio y regulaciones de precios: b) el concepto de estratificación (social) asociado a localización urbana; y c) la relación entre el Estado, el mercado y los hogares, en relación a la producción de viviendas nuevas. Luego este autor relaciona esto con las tres categorías de Esping-Andersen, concluyendo que el sistema holandés constituye un híbrido entre un sistema socialdemócrata y corporativo hasta 1980, para avanzar de ahí en adelante e incluso progresar en los `90, en el abandono del perfil socialdemócrata y afianzar su carácter conservador.
También otros autores, como Barlow y Duncan (1994), realizan un análisis en Gran Bretaña, Francia y Suecia que utiliza las categorías de Esping-Andersen aplicadas a las formas de producción-provisión de viviendas, introduciendo otras dimensiones en estas categorías. Por ejemplo, estos investigadores encuentran que –en estos regímenes de Estado del Bienestar de corte liberal– se desarrollan formas específicas de promoción habitacional que se basan en grandes desarrollos inmobiliarios de vivienda, donde las ganancias se centran más en la especulación (del suelo) que en la provisión de viviendas en sí mismas. Mientras en los regímenes socialdemócratas los beneficios económicos están más concentrados en ganancias por construcción que por especulación.
(…) un Estado de Bienestar mucho más rudimentario, cuyo régimen se encuentra estructuralmente en un profundo cambio a favor de los mercados, apoyado también en una “fragmentación” de los derechos de la población sobre estos bienes y servicios.
Otro análisis más reciente, que introduce nuevas aplicaciones de este marco teórico, es el de Arbaci (2007) quien realiza un estudio de la segregación étnica y social en un conjunto de ciudades europeas. Este trabajo devela el modo en que los diversos sistemas de vivienda inscriptos en regímenes de bienestar influencian y reflejan diferentes principios de segregación.
Arbaci encuentra que hay una directa relación entre la organización de los sistemas de bienestar y la estratificación socio-espacial en las ciudades europeas, que pueden ser apreciados en tres dimensiones: primero, la escala de producción de viviendas es esencial para explicar los grados diversos de segregación socio espacial en las ciudades europeas, de acuerdo al principio de estratificación integrado en el régimen de bienestar; segundo, el sistema público de planificación tiene efectos directos sobre los procesos de segregación, especialmente relacionado con el grado de propiedad pública y el control del uso del suelo; y tercero, por el modo en que –particularmente en el sur de Europa– los bajos niveles de segregación espacial registrados en la población más vulnerable y grupos de extranjeros, están al mismo tiempo asociados a altos niveles de segregación social. En consecuencia, las disposiciones en términos de “bienestar” se vuelven importantes para comprender el diseño y escala de los procesos de segregación, y por lo tanto, el énfasis en los regímenes de bienestar como herramienta de análisis prueba ser un instrumento útil como marco comparativo.
Otro grado de conexión muy importante entre regímenes de Estado de Bienestar con vivienda es el análisis que diferencia sistemas de vivienda con relación a la tenencia. Algunos autores como Malpass (2008) afirman que ello varía considerablemente de acuerdo al rol que la vivienda tiene en la estructura del Estado de Bienestar. Ya sea porque para algunos autores la vivienda tiene poca importancia para el Estado de Bienestar en su conjunto (Harloe, 1995), o ya sea porque la vivienda es la piedra angular según las disposiciones que tuvo o tiene respecto a la tenencia, en la configuración y desarrollo del Estado del Bienestar (Kemeny 2001).
Jim Kemeny (Kemeny y otros 1995 y 2001; Kemeny 2005) es quien ha desarrollado un enorme e influyente trabajo teórico, donde la estructura del alquiler de la vivienda constituye la variable principal en el análisis de los sistemas de vivienda en el Estado de Bienestar de varios países europeos. Su aproximación teórica diferencia el desarrollo del mercado de alquiler en sus estructuras sociales y políticas, de acuerdo al grado de privatismo en oposición al colectivismo del sistema. Kemeny muestra que algunos países tienen un mercado de alquiler dual donde el Estado eficientemente protege el mercado de alquiler privado de la competición del alquiler social (casos de Inglaterra e Irlanda), de tal modo que una porción del mercado, que es reservada para sectores de hogares con bajos ingresos, pueda ser sostenido como una red de seguridad residual. En este caso los proveedores de vivienda social están muy controlados por el Estado, aplicándose estrictos chequeos de los medios económicos de la población beneficiaria. El mercado privado en cambio esta caracterizado por altos niveles de renta y contratos a término, lo cual otorga inseguridad constante de permanencia a los ocupantes. En consecuencia, ambos mercados conforman un mercado de alquiler dual donde no compiten uno con el otro, resultando como concluye Kemeny en otro trabajo más reciente (Kemeny 2006) que ello tiene una clara función de protección del mercado privado, por el hecho de anular prácticamente la posibilidad de la existencia de un mercado de alquileres alternativo comandado por organizaciones sociales o comunitarias sin fines de lucro.
Este sería el caso del otro grupo de países que Kemeny estudia, en donde coexisten mercados de alquiler de tipo dual, los cuales han consolidado un único mercado, cuya principal característica es la eliminación de barreras regulatorias de la competencia entre los proveedores de viviendas del sector comercial (con fines de lucro) y del sector sin fines de lucro. Esto se logra mediante el desarrollo de viviendas sociales con importantes subsidios nacionales o de los estados federales, que posibilita la integración del mercado a más amplios sectores de población, con la participación incluso de desarrolladores semiprivados u otras figuras para demandas de sectores con diferentes capacidades de pago. Incluso como señala Kemeny (2006) para el caso de algunos países, se financian desarrollos con formas de propiedad comunitaria del suelo y la vivienda (ver Tabla 1). En algunos países este sector –que al principio sirvió para influenciar los valores de mercado de las viviendas– luego pasó a dominar el mercado.
En términos teóricos, los mercados “únicos” de alquiler se pueden encontrar en países europeos que desarrollaron un fuerte compromiso con “políticas sociales de mercado” mediante la concurrencia de proveedores de servicios sociales del sector “sin fines de lucro” o con “lucro restringido”. Proceso que tuvo lugar donde la cultura alemana fue muy fuerte: Austria, Dinamarca, Holanda, Suecia, Suiza y Alemania misma. La diferenciación teórica de Kemeny de los diferentes mercados de alquiler –el dual y el unitario– ha sido difícil de asimilar con la tesis de Esping-Andersen de los regímenes de Estado de Bienestar, en parte porque datos empíricos de recientes investigaciones (Hoekstra, 2005; Kemeny et. Al. 2005; entre otras) demuestran la existencia de signos de convergencia entre ambos modelos.
Tabla 1. Formas de tenencia de la vivienda en seis países de Europa (Kemeny, 2006)

* Alquiler en stock de viviendas (de propiedad municipal) muy por debajo del valor de mercado.
(1) Dinamarca tienen un 5% del stock bajo la forma de “condominios privados”.
(2) Suecia tiene un 17% del stock bajo propiedad de cooperativas de inquilinos.
(3) En Inglaterra la vivienda municipal (Council Housing) que llegó a representar en los años `70 un 36% del stock, fue posteriormente “privatizado” en el gobierno conservador de Thatcher de los ’80. Es decir, se promovió la venta de la vivienda pública a sus ocupantes, que pasaron de ser inquilinos (protegidos) a pagadores de créditos hipotecarios. Luego en la crisis económica de los ´90, muchos de ellos perdieron las viviendas.
Esto ocurre, en gran medida, porque existe un proceso de hibridación en Europa del modelo social-demócrata de Estado de Bienestar y en consecuencia una convergencia con el modelo conservador de Estado de Bienestar. Lo cual está dado por un progresivo debilitamiento del mercado de alquiler único, que confirma la tendencia del sistema de la vivienda de la comunidad europea que avanza hacia un régimen de vivienda y Estado de Bienestar donde precisamente “el Estado” juega un rol cada vez menor, descargando las responsabilidades en las familias y por lo tanto restringiendo la ayuda solo para aquellos que padecen situaciones extremas. La política de vivienda, en consecuencia, se desplaza hacia formas más liberales con arreglos de un Estado de Bienestar mucho más rudimentario, cuyo régimen se encuentra estructuralmente en un profundo cambio a favor de los mercados, apoyado también en una “fragmentación” de los derechos de la población sobre estos bienes y servicios.
Evolución reciente del análisis (más allá de la formulación de Esping-Andersen)
En años recientes, el análisis de los sistemas de vivienda en Europa ha realizado un gran avance sobre la tipología original de Esping-Andersen de “regímenes de Estado de Bienestar” al incorporar una tercera dimensión al debate de política social, cuya evolución siempre recorría el eje Estado-mercado. La tercera dimensión es de hecho tradicional o anterior a la dimensión Estado-mercado como proveedores de bienestar: se refiere a la familia o el hogar, en una definición que según se considere puede resultar más estrecha o más amplia en relación a la división interna del trabajo, en especial al vincularse a la dimensión de género.
Así resulta que la investigación comparativa sobre Estados de Bienestar –en los últimos 20 años– ha estado tratando de integrar (por primera vez en la teoría) las aportaciones al bienestar realizadas por los hogares y sus miembros, sobre nuevas bases empíricas.
Se tomaron los datos de las instituciones encargadas de la atención social, de las transferencias sociales y los impuestos –que conduce a la aparición y aceptación de un cuarto tipo de régimen de bienestar que está basado en la prestación dentro de la familia (extendida) que no recibe mucha ayuda de parte del Estado ni de las instituciones del mercado. Esto tiene el problema –para la investigación– que su carácter de economía informal y los tipos de acuerdos privados la vuelven muy difícil de medir y comparar con los datos internacionales sobre dicho régimen.
También algo similar puede decirse acerca de la importancia de los valores culturales y la noción –socialmente construida– de bienestar en los diferentes países. Pues gran parte de las contribuciones al bienestar privado también se basan en los valores y expectativas de la sociedad que los rodea. De este modo, resulta que tanto los hogares como la cultura han sido dimensiones ocultas en la investigación sobre bienestar comparativo. Por ello el intento de combinar los debates sobre las familias, género y cultura, en los debates del bienestar –más allá de los datos medibles en términos de justicia social e igualdad– parece importante para tener en cuenta en la investigación comparativa en vivienda.
En términos empíricos, las familias, los hogares y la economía informal no están en los cálculos de Esping-Andersen. Sus “tres mundos del bienestar” se basan en datos de la política social del Estado por sí solos, y el papel que le corresponde en el mercado formal. Los rangos de desmercantilización se miden en las pensiones de la tercera edad, prestaciones por enfermedad, y los seguros por desempleo. Los efectos de la estratificación se miden por el número de diferentes planes de pensiones, por el peso presupuestario de las pensiones de los funcionarios públicos, por la proporción de las pensiones privadas y de salud privado, y los derechos universales cubiertos por los pagos de beneficios sociales.
Mucho se ha criticado el abandono de nivel micro, la economía informal, el sector privado, el hogar y la esquina de la familia del triángulo de bienestar en el análisis de Esping-Andersen. Como concepto figuraba en su publicación original (de 1990) pero su falta de desarrollo empírico lo demuestran hallazgos que van desde la asistencia social para los niños o los ancianos a las divisiones de género en cuanto a ingresos e impuestos, hasta las obligaciones familiares, lo cual ha demostrado tener una gran variedad de en cuanto a roles de los hogares y grados de informalidad, dándose superposiciones en los tres regímenes de bienestar. Por ejemplo, en relación a las políticas familiares, los regímenes de bienestar conservadores tienen dos variantes, ya sea un modelo pro-natalista o un modelo tradicional, mientras que un modelo igualitario coincide con los regímenes social-demócratas y un modelo no intervencionista con el régimen liberal. Por el contrario, la asistencia social se organiza de diferentes maneras, incluso en el mismo estado de bienestar (cluster) y complica aún más por las discrepancias entre el cuidado de los niños y el cuidado de los ancianos. Obviamente, cualquier tipología de régimen de bienestar tiene que prestar atención a la organización de los servicios sociales, en contraposición a la organización de las prestaciones en efectivo, en el que los “tres mundos” se basan.
En escritos posteriores, Esping-Andersen (1999/2002) aceptó la crítica, afirmando que “la falta de atención sistemática a los hogares es dolorosamente evidente en mis propios tres mundos del capitalismo del bienestar”; agregando también que: “Comenzamos por la definición de los regímenes de bienestar como la interacción de Estado, el mercado, y de la familia y, posteriormente casi no se tiene en cuenta este último” (1999: 47). El reajuste y/o cambio de nombre, de “los regímenes de estado de bienestar” por el de “regímenes de bienestar”, es otro reconocimiento de un necesario cambio de enfoque, al pasar de las instituciones formales del nivel macro a las instituciones formales e informales en los niveles meso y micro de la sociedad.
Cabe agregar que también existe un desplazamiento del debate hacia el análisis de otros tipos de regímenes de bienestar, como por ejemplo el tipo mediterráneo caracterizado como “familiarista” o régimen de bienestar “rudimentario”, que se refiere a cuando no se tiene en cuenta al género y “los arreglos” (de género) en el hogar para la prestación de asistencia social.
(…) la familia extendida juega un papel crucial en la provisión de vivienda. La movilización de los activos de ambas familias de origen para las jóvenes parejas es fundamental para garantizar el acceso de nuevos hogares al mercado de la vivienda.
Sobre la base de las tipologías feministas respecto a los diversos tipos del modelo de varón sustentador frente a modelos más igualitarios, Trifiletti (1999) propone una tipología de cuatro tipos de regímenes de bienestar, agregando el “régimen del Mediterráneo”. En este caso, el Estado considera a las mujeres como esposas y como madres, sin que al mismo tiempo ofrezca protección contra las fuerzas del mercado a través de servicios desmercantilizados, como lo hace para el sostén de la familia conservadora en los regímenes de la Europa continental.
Por ejemplo, en el caso de la vivienda, la falta de formas “desmercantilizadas” de vivienda de interés social en los países mediterráneos contribuyo al desarrollo de una gran variedad de vivienda en propiedad, que van desde las muy básicas de autoconstrucción hasta la casa de lujo en condominios. Dado el bajo nivel de los servicios sociales, estos activos se utilizan como redes de seguridad en diversas etapas del ciclo de vida. Es bien sabido que los adultos jóvenes en el sur de Europa se hospedan en casa de sus padres por mucho más tiempo que en cualquier otro lugar de Europa (llamado el “Hotel Mamá Síndrome”). Trifiletti (1999) menciona además que la propiedad de la vivienda también es imprescindible en estos países para hacer frente a los riesgos en la vejez.
Esto establece una interesante relación entre la baja rentabilidad de la casa propia, la emancipación tardía de los niños y el papel de la mujer en el sur de Europa. Si bien se asemeja a los objetivos principales en los regímenes conservadores de bienestar del enfoque teórico de Esping-Andersen, los programas de ayuda en los ingresos de los estados de bienestar del sur de Europa muestran rasgos específicos en el ámbito de la vivienda. Esto ya había sido planteado por este autor al analizar la estructura de la tenencia en toda Europa y tratar de explicar las muy altas tasas de ocupación por el propietario en el sur de Europa (España, Portugal, Italia, Grecia) haciendo hincapié en la importancia primordial que la vivienda juega allí, en términos de política social.
Es evidente que, tal como en todas las otras áreas de la protección social, la familia extendida juega un papel crucial en la provisión de vivienda. La movilización de los activos de ambas familias de origen para las jóvenes parejas es fundamental para garantizar el acceso de nuevos hogares al mercado de la vivienda. Estos activos podrían tomar la forma de ayuda económica para, por ejemplo, el pago inicial de una hipoteca o como ayuda en la autopromoción y la auto-prestación (Allen 2006, 252). Este autor, sin embargo, identifica algunos problemas utilizando la teoría del régimen de bienestar para analizar la oferta de vivienda, especialmente en el sur de Europa.
Uno de los problemas es que el análisis del régimen de bienestar estaba diseñado para explorar la relación entre el Estado y mercado en los programas de ayuda en los ingresos y no estaba destinado a ser aplicado a un campo diferente (vivienda), en una región diferente (el sur de Europa) sobre la base de un elemento diferente en la prestación de servicios sociales (familia). El factor más importante de constricción de la aplicación de la teoría del régimen del bienestar es su profundo enraizamiento en una narrativa modernista que “… asume una administración civil weberiana-racional, un mercado laboral más o menos fordista […] y la atenuación de los prolongados lazos de parentesco afectivos más allá de la familia inmediata” (Allen 2006: 274).
Los regímenes de bienestar y los sistemas de vivienda
La relación entre Estado del Bienestar y vivienda
El índice de desmercantilización de los “tres mundos del capitalismo del bienestar” se ha desarrollado con referencia a los sistemas de pensiones, así como las prestaciones de enfermedad y desempleo (ver Esping-Andersen, 1990, p. 169). En consecuencia, la vivienda fue omitida en este estudio, como también ha ocurrido con los trabajos de otros destacados investigadores del estado de bienestar. La explicación de esta no consideración de la vivienda, sin duda, se encuentra en el papel ambiguo que juega la vivienda en el Estado de bienestar en general y los problemas que conlleva el tratarse de un producto que presenta singularidades para su desmercantilización, pues se trata de porciones de espacio construido, de suelo urbano. Lo que determina la incidencia de factores muy particulares en su condición de mercancía (como la escasez o las particularidades de las rentas diferenciales en el suelo urbano).
Se ha señalado por los investigadores que la vivienda –además de la atención de la seguridad social, la educación y la salud– es uno de los pilares del Estado del bienestar, sin embargo, difiere significativamente de los otros tres elementos en el modo que ésta es proporcionada por los proveedores del mercado (Fahey y Norris, 2009). Algunos autores lo dicen en otras palabras: “la vivienda es el menos desmercantilizado y más mercado-determinado” de los componentes convencionalmente aceptados de dichos estados de bienestar (Harloe, 1995, p.2).
No es sólo que la provisión de vivienda está principalmente determinada por el mercado, sino que también ocurre que los costes de la vivienda desmercantilizada, en particular la vivienda social alquilada, son en gran medida cobrados a los consumidores –|es decir, bajo un concepto de rentas que permitan cubrir el costo de la misma. Finalmente, se argumenta que el papel del Estado en materia de vivienda es tan complejo que parece ser intrínsecamente difícil de cuantificar y evaluar estadísticamente la relación entre la vivienda y el estado de bienestar (Fahey y Norris, 2009; Kemeny, 2001). Sin embargo, esta relación ha sido objeto de la mayor parte de los estudios de vivienda que trataron de establecer algún vínculo con el enfoque régimen de Esping-Andersen.
Por ejemplo, Harloe (1995), argumenta que, dado que los tipos de regímenes no fueron construidos con referencia empírica a los mercados y políticas de vivienda, no es sensato aplicar la clasificación de Esping-Andersen al estudio de los fenómenos de la vivienda. De hecho, muchos investigadores de vivienda (así como investigadores del estado de bienestar) consideran tres regímenes Esping-Andersen como “tipos ideales” en lugar de tipologías que tengan necesariamente algún como fundamento empírico (por ejemplo, Barlow y Duncan, 1994; Kleinman, 1996), hecho que provoca que las observaciones sobre el Estado del bienestar / sistema de vivienda tengan un valor menor.
Sin embargo, una serie de estudios han demostrado que el enfoque de Esping-Andersen puede ofrecer un punto de partida útil para el estudio de los fenómenos de la vivienda, siempre y cuando los detalles de la vivienda se traten en una relación uno-a-uno y no se den por supuesto. En este sentido, algunos autores argumentan que la desmercantilización de la vivienda debe ser vista en términos de los acuerdos específicos para diferentes tipos de tenencia de la vivienda como, por ejemplo: normas sobre subsidios y reglas de asignación.
Un conjunto más pequeño de estudios explora la relación entre ciertos tipos de regímenes de bienestar y su relación con los sistemas de vivienda en determinados países. Hulse (2003) analiza la relación entre los estados de bienestar liberales y el sistema de subsidios de vivienda en las políticas de vivienda anglosajones; Kristensen (2002) traza la conexión entre el tipo de régimen social democrático y el desarrollo de la política de vivienda social en Dinamarca; Matznetter (2002), busca un enfoque similar con las políticas de vivienda social en Austria como un ejemplo de un estado de bienestar conservador. Hoekstra (2003) explora la aplicación del modelo de bienestar régimen de Estado para las políticas de vivienda en los Países Bajos. Trabajos donde también se puede ver como analizan los investigadores el modelo de Régimen de Estado de bienestar como modelo para los sistemas de alojamiento.
El amplio enfoque de estos estudios es solo una pequeña muestra de lo mucho que se ha escrito acerca de las tipologías de los sistemas de vivienda y su relación con los regímenes de bienestar, aunque hay cierta escasez de estudios que hayan tratado de explicar las razones para el surgimiento de distintos sistemas de vivienda. Aunque el trabajo de Jim Kemeny (1981, 1995, 2001, 2005a, 2005b, 2006) es la excepción al crear una tipología de los sistemas de vivienda, como el que detallamos en la Tabla 1 unos párrafos atrás.
Se ha señalado por los investigadores que la vivienda –además de la atención de la seguridad social, la educación y la salud– es uno de los pilares del Estado del bienestar, sin embargo, difiere significativamente de los otros tres elementos en el modo que ésta es proporcionada por los proveedores del mercado
Regímenes de vivienda
Como resumen, lo que puede destacarse respecto a la constitución de un “régimen de vivienda” son algunas características que se establecen como condición, al menos en términos generales:
Que en primer lugar (siguiendo a Esping-Andersen) es necesario destacar que toda referencia a un régimen implica que la relación Estado–economía demanda que se desarrolle un complejo arreglo legal y organizativo.
Que, en segundo lugar, a partir que el Estado de bienestar tiene en la ampliación de derechos sociales la base principal de la política social, lo cual, interpela necesariamente el desarrollo de capacidades del Estado para la “desmercantilización” de bienes y servicios, de modo que permita que los niveles de vida se independicen de las estrictas fuerzas del mercado
Y que en tercer lugar, el hecho que los Estados de bienestar suponen una política social que aborda los problemas de la estratificación social, produce que al implementarse esta política tiene como consecuencia que también reproduce o profundiza dicha estratificación.
Los sistemas duales y unificados de vivienda de Kemeny
Revisemos finalmente un punto que es central en el trabajo de Kemeny. Nos referimos al modo en que aborda la división del mercado de la vivienda (de alquiler) en sistemas dual y unitario (1995). Al referirse sobre el modo en que los sistemas de alquiler duales se caracterizan por dos tenencias polarizadas de alquiler y una fuerte política de preferencia por la tenencia en propiedad. Dado que el mercado privado de alquiler con fines de lucro, es en gran parte no regulado, por lo que trabaja exclusivamente por los principios del mercado, otorgando entonces una mínima seguridad de la tenencia. A fin de evitar la competencia entre las viviendas destinadas al alquiler social y de propiedad privada (ambas formas de ocupación: alquiler y ocupación por el propietario) determinan que el sector social sea construido como un sistema de alquiler al costo, donde la vivienda es provista bajo formas fuertemente controladas por la economía pública. Lo cual da como resultado que el sistema de la vivienda social funcione solo como una red de seguridad social para los más pobres.
En realidad, los sistemas duales de alquiler son fundamentalmente encontrados en los países anglosajones. Por otra parte, en los sistemas integrados de alquiler sin fines de lucro, los propietarios compiten con empresas mercantiles en el mercado libre, en el modo en que se desarrolló el concepto de economía social de mercado, en Alemania de los años ´30.
Kemeny argumenta que la integración en el mercado libre de las empresas sin fines de lucro tiene lugar por su madurez financiera (por ejemplo, el precio de alquiler necesario para cubrir los costos tiene que descender a través del tiempo) y para desplazar los subsidios gubernamentales. La idea central es que la integración conduce a una competencia entre los distintos tipos de propiedad, generando un efecto de “dumping” en el mercado de alquiler. Por otro lado, los mercados se vuelven más resistentes a los efectos externos y ayudan a elevar el nivel de calidad de toda la vivienda.
Por otra parte, argumenta que los bajos precios en el sector de alquiler generan una alternativa más competitiva al sector de propiedad absoluta de sus ocupantes. En la práctica política, este desarrollo es sostenido por políticas habitacionales donde la tenencia opera en forma neutral respecto a los mercados. Alemania, Holanda y los países escandinavos (salvo Noruega) se pueden clasificar como sistemas integrados (Kemeny, 1995; 2006).
Más allá de analizar la funcionalidad de estos dos sectores opuestos, Kemeny destaca que “una segunda cuestión igualmente vital explica porque estas diferencias han aparecido” (1995, Pág.63). Pues es crucial en el pensamiento de Kemeny la noción de que la vivienda está altamente articulada con la estructura social, por lo que constituye la variable clave en la estructuración de la sociedad en general y en el Estado del Bienestar en particular. Su argumento principal es que la preeminencia de ciertas formas de tenencia tiene consecuencias importantes en la expansión del Estado del bienestar. Cuando la tenencia en propiedad es dominante, la riqueza solo es redistribuida en el ciclo de vida de la juventud hacia la vejez.
El argumento principal de Kemeny es que bajo estas condiciones los hogares jóvenes “cargan” con más altos precios en las hipotecas, objetando las altas tasas que son necesarias para el sostenimiento del Estado del Bienestar. Pues la consecuencia material directa de la propiedad de la vivienda se relaciona con la ideología individualista y privatista en estos países. En contraste, en sociedades donde el alquiler domina los costos de la vivienda, se provoca que estos costos se distribuyan en forma más regular en el ciclo de vida de los hogares.
Kemeny afirma que las sociedades basadas en el alquiler son sociedades más colectivistas. Las cuales desarrollaran un estado de bienestar “más residual”, donde el alquiler social funciona como forma de tenencia sólo para los hogares de más bajos ingresos. Con relación a la cuestión o la pregunta de por qué una forma dominante de la tenencia se desarrolla en un determinado país, las explicaciones de Kemeny tienen un fundamento teórico similar al de Esping-Andersen. Por ello, sostiene que la explicación de los resultados divergentes en el alquiler de mercado hay que buscarlo en diferentes estructuras de poder y de las organizaciones políticas.
En consecuencia, esta similitud en el enfoque permite trazar fácilmente la distinción entre el régimen del Estado de bienestar liberal y los sistemas de vivienda dualistas, donde domina la vivienda en propiedad y el sector de alquiler social es residual. De hecho, los sistemas duales de alquiler y los regímenes liberales de bienestar se encuentran sobre todo en el mundo anglosajón. La pregunta entonces es: si la vivienda está fuertemente arraigada en la estructura social de una sociedad… ¿por qué no hay dos sistemas de vivienda que coincidan con los regímenes social-demócratas y corporativista-conservadora del Estado del bienestar social? Pues solo el sistema de vivienda integral es el que, según Kemeny, incorpora los dos regímenes.
Kemeny afirma que esta “brecha” se puede atribuir al uso errático por parte de Esping-Andersen del concepto de corporativismo en su formulación de los tres regímenes del Estado de bienestar. Pues Kemeny sugiere que el corporativismo de Esping-Andersen (1990) se induce únicamente de su investigación empírica, en lugar de poderse relacionar a los conceptos de corporativismo que existen en la literatura de la ciencia política. En consecuencia, el corporativismo en la obra de Esping-Andersen parte de una concepción absolutamente conservadora, que no se encuentra en los regímenes socialdemócratas (Kemeny, 1995).
Kemeny se opone firmemente a este punto de vista, ya que los estudios en ciencia política identifican los países socialdemócratas nórdicos como los estados más corporativistas de todos. Por lo tanto, él aplica un concepto de corporativismo que se acerca más a la definición de la literatura de la ciencia política más neutral, donde debe entenderse como un sistema de representación política institucionalizada de los diferentes grupos de interés, los cuales parten esencialmente del compromiso y relaciones de poder en la vivienda, más allá que estos se presenten como conflictos de clase, religión u origen étnico.
Al definir corporativismo de este modo, Kemeny afirma que no pueden ser incorporados tanto el Estado socialdemócrata como el Estado del Bienestar conservador al sistema de alquiler integrado, pues se vuelve cuestionable que no se realice una clara distinción entre los regímenes de bienestar corporativistas conservadores y los regímenes socialdemócratas. En otras palabras, Kemeny sugiere que podrían existir sólo dos regímenes del Estado de bienestar, es decir, los regímenes corporativistas y los no corporativistas (Kemeny, 2001, pág. 62).
No obstante, propone una sub-división del grupo corporativo (que considera las posiciones relativas de poder del Estado), así como los grupos de interés del capital y del trabajo. Aquellos países donde la influencia del movimiento obrero ha sido importante en su historia podrían ser clasificados como regímenes corporativistas orientados por lo laboral.
Kemeny ve esta forma de corporativismo como un equivalente al régimen socialdemócrata de Esping-Andersen; sin embargo, no lo clasifica como un régimen distinto del Estado del bienestar, a pesar que el corporativismo es su elemento definitorio. Análogo al corporativismo orientado por el sector del trabajo, donde el capital tiene una posición fuerte y los intereses de los trabajadores son relativamente inferiores, un corporativismo liderado por el capital puede ser identificado. Como tercer modelo corporativista, el corporativismo con un poder equilibrado se puede encontrar en los regímenes donde las posiciones de poder y de capital laboral se encuentran en pie de igualdad.
Tabla 2: Sistemas de poder y mercado de alquiler de la vivienda (Kemeny, 2006)

Kemeny (2006) avanza un poco más cuando trata de vincular las formas particulares de los regímenes de alquiler integrados a las estructuras corporativas auto limitadas (ver la tabla anterior). La hipótesis es que cuanto más poderosa es la posición de las clases capitalistas, menor es el sector sin fines de lucro y menor es su impacto en los resultados sociales en la vivienda de alquiler. Alemania y Austria se dan como ejemplos de esta relación.
Por otra parte, Kemeny afirma que si las posiciones relativas de las organizaciones “capital-orientadas” y “mano de obra-orientadas” tienen una influencia casi en equilibrio, las empresas sin fines de lucro y con fines de lucro deberían tener una parte igual del mercado, mientras que los propietarios de las formas no lucrativas tendrían un papel destacado en materia de alquiler y opción de calidad. Dinamarca y Suecia se citan como ejemplos.
Por último, en aquellos países donde prevalece un corporativismo liderado por el trabajo, el mercado de alquiler está muy dominado por las empresas sin fines de lucro, cuyas normas son seguidas por el número relativamente bajo de las empresas con fines de lucro. Aquí, Kemeny admite que no hay ningún ejemplo que se pueda encontrar en la realidad. Los Países Bajos serian el único ejemplo en el que domina un mercado de alquiler sin fines de lucro, pero este no es claramente un estado de bienestar corporativista basado en el trabajo.
Si se intenta dar sentido a la relación que Kemeny encuentra entre diferentes formas de corporativismo y ciertas formas de los sistemas de vivienda integrados según el análisis de los regímenes divergentes del estado de bienestar, cabe señalar, en primer lugar, que las ideas de Kemeny de los regímenes corporativistas de estado de bienestar y los no corporativistas están muy en línea con las explicaciones de la existencia de regímenes de estado de bienestar residual, por un lado, y los regímenes de bienestar más comprehensivos o generosos, por otro lado. Pues las estructuras corporativistas en la formulación de políticas no solo reflejan los compromisos sino también las luchas relacionadas entre los diferentes partidos políticos y grupos de interés, que claramente se vinculan con la existencia de un sistema político multipartidista.
Sin embargo, aparte de Esping-Andersen y otros investigadores, la afirmación de Kemeny sobre las diferencias entre los mercados de alquiler en los países corporativistas son variaciones dentro de la tipología del sistema de alquiler integrado, en lugar de diferencias en los sistemas como tales. Teniendo en cuenta su concepto de “pertenencia”, concluye que los estados de bienestar –social-demócratas y conservadores– son sólo variaciones de un mismo tipo de régimen, a saber, el régimen de bienestar corporativo.
Como hemos visto en esta breve revisión de lo que entendemos por Estado de Bienestar, el armado de las políticas habitacionales constituye una parte medular en los países europeos. Sociedades, donde la cuestión habitacional ha sido asumida como derecho, desde la crisis de la vivienda de la segunda década del Siglo XX (con importantes movilizaciones y huelgas de inquilinos) y los efectos de las guerras. A partir de lo cual se ha conformado un sistema de vivienda pública centrado en la “protección social”, es decir mediante políticas públicas que desmercantilizan en diferentes grados a la vivienda.
RFW
Raúl Fernández Wagner, fue arquitecto y urbanista, docente e investigador de larga trayectoria en la Universidad Nacional de Mar del Plata, la Universidad Nacional de General Sarmiento y otras de la Argentina y el exterior. Fue director de la Maestría en Hábitat y Vivienda de la UNMdP y de la Especialización “Gestión Local del Hábitat Popular# en la UNR. Fue investigador y evaluador del CONICET y escribió una gran cantidad de artículos y ponencias en temas urbanos y habitacionales. Deja un amplio e inestimable legado para la disciplina urbanística y los estudios sobre hábitat y vivienda.
Ver sus artículos en café de las ciudades:
Jujuy: suelo, gobierno y territorio. “Acá la tierra se defiende a tiros”.
¿Urbanización por enclaves exentos de soberanía y derechos? La propuesta de Paul Romer para una “Ciudad Modelo” en Honduras.
Villa Soldati y la necesaria reforma urbana en Argentina. Sobre la función social de la ciudad
Informe sobre la situación del Derecho a la Ciudad en Argentina. Una perspectiva del déficit urbano desde las organizaciones sociales y la academia.
Teoría y política sobre asentamientos informales. Cuestionario en vísperas del Seminario en la UNGS.
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