N. de la R.: Esta nota reproduce los capítulos finales de un estudio más amplio concluido por el autor en febrero del corriente año para el PNUD – Informe de Desarrollo Humano de Bogotá. El documento completo incluye consideraciones sobre la conceptualización del Desarrollo Humano en el caso de la vivienda, estado actual de la vivienda en Bogotá, mediciones tradicionales de la situación habitacional en Bogotá, el Déficit Cuantitativo de Vivienda en Bogotá y el Área Metropolitana, el Déficit Cualitativo de Vivienda en Bogotá y el Área Metropolitana, obstáculos en la producción de Vivienda, el Derecho a la vivienda: expresión inadecuada del derecho a la ciudad, vivienda y crecimiento urbano, los cuellos de botella para la superación de la carencia de vivienda, la insuficiencia de los ingresos de los pobres, el suelo urbano, los costos de construcción de la vivienda y la Financiación de la vivienda. Incluye también un Anexo conteniendo un Diagnóstico de la situación de la vivienda en Soacha, en el cual se consideran el Déficit Cuantitativo y el Déficit Cualitativo (Calidad de la Vivienda, vivienda y servicios públicos y el hacinamiento en Soacha). Al final del artículo se reproducen algunos datos de interés contenidos en el informe completo.
Las Políticas Nacionales y Distritales sobre la vivienda
La preocupación legal y normativa sobre la vivienda ha sido de larga data en Colombia. Solamente vale la pena recordar que la creación legal del Banco Central Hipotecario se realizó en 1932, la ley de vivienda obrera (ley 65) se expidió en 1936 y la creación legal del Instituto de Crédito Territorial se realizó en 1938. Igualmente, la vinculación de la política de vivienda como instrumento macroeconómico fue una constante entre 1970 y 1992. Es decir, la política de vivienda en Colombia no ha sido manejada como un asunto marginal y, por el contrario, en diversas épocas ha sido prioritaria para el Estado Colombiano.
Hasta 1991, el estado colombiano impulsó una política de promoción de oferta, basada en la construcción y venta directa de viviendas realizadas a través de las entidades encargadas de tal función, el ICT, el BCH, el FNA y otras. En ese esquema, el papel de los municipios era el de acompañante y complemento de las iniciativas nacionales, actuando siempre como oferentes de proyectos con subsidios a la oferta, llegando a la población de ingresos medios, como puede comprobarse en las intervenciones realizadas por la Caja de Vivienda Popular en Bogotá, con la construcción de barrios estilo Modelo Norte. Más recientemente se buscó una mejor focalización, tratando de llegar a sectores de menores ingresos, como puede comprobarse en la intervención en Ciudad Bolívar por parte de la misma Caja de Vivienda Popular, en las Arborizadoras o en Sierra Morena. Tal política llego a su fin con la desaparición del ICT y la entronización de los subsidios a la demanda, establecidos en la ley 3 de 1991.
Desde la expedición de dicha ley y de la puesta en marcha de la política de subsidios a la demandante final de la vivienda, el Distrito Capital y los municipios del área metropolitana han mantenido una política pasiva y subordinada frente a las propuestas nacionales, donde parte substancial de las acciones emprendidas por las instituciones locales o distritales responsables de la política de vivienda ha sido su preparación para capturar los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) entregados por el gobierno nacional. Pese a este rasgo general del período, es evidente que en el Distrito Capital, como producto de las críticas condiciones en que se ha movido el problema habitacional en la ciudad, se han dado avances importantes en la conformación de una política habitacional que supera la visión restringida de la política nacional de vivienda, basada en la asignación de los subsidios familiares de vivienda y en la promoción de proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS).
Las políticas nacionales
Las actuales normas están referenciadas al texto constitucional de 1991, que establece en el artículo 51 de la Carta Política, como parte de los derechos sociales, económicos y culturales, que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiamiento a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda“.
En este contexto se expidió la Ley 3 de 1991, que introduce por primera vez en Colombia el sistema de subsidios directos a la demanda. El cambio de los subsidios a la oferta por subsidios basados en la demanda está en concordancia con la filosofía del Estado, según la cual éste no debe ser productor de bienes y servicios, sino en aquellos casos en que haya una clara concordancia con su función de proveer un bien con las estrictas características de bien público y/o por la ausencia del sector privado en su provisión. En los demás casos, su intervención debe ser de regulador y/o facilitador de las acciones del sector privado, buscando la transparencia, equidad y eficiencia social en su provisión.
En el caso de la vivienda, el subsidio a la oferta, a la producción, que era el esquema que venía manejando las entidades públicas del sector de la construcción y la vivienda, había hecho crisis, entre otras muchas limitaciones por su poca eficiencia en la asignación de recursos, manifiesta en la burocratización de las entidades administradoras de este tipo de subsidios. Se señala el caso del ICT (liquidado en la mencionada Ley 3a), para el cual sus costos administrativos y de intermediación habían llegado al 47% del total de sus ingresos, y tan sólo el 30% de los ingresos recibidos en los últimos 15 años para financiar vivienda se transformaban efectivamente en cartera potencialmente cobrable, esto es, en subsidio efectivo al comprador. (Banco Mundial, 1993).
El diseño de mecanismos, más en la dirección de facilitar la adecuación de la demanda y la oferta que de intervención estatal directa como productor, parecería ser una política más razonable para la mayor efectividad y eficacia de la política de vivienda al menor costo administrativo posible.
La política de vivienda de interés social otorga subsidios para facilitar el acceso a una solución habitacional a las familias de más bajos recursos. Las entidades ejecutoras de esta política fueron el INURBE, hoy reemplazado por FONVIVIENDA, entidad que atiende a las familias que no tienen una vinculación formal con el mercado laboral, con recursos del presupuesto nacional; las Cajas de Compensación Familiar, entidad que atiende a las familias con vinculación formal al mercado laboral, con recursos de los aportes parafiscales; el Banco Agrario de Colombia, que atiende lo relacionado con el subsidio de vivienda en el sector rural y la Caja Promotora de Vivienda Militar, que responde a la demanda de vivienda de las fuerzas armadas.
En el balance al término de la Administración Gaviria Trujillo (1990 a 1994) se habían financiado 308.000 soluciones de vivienda de interés social urbana y aprobado 211.200 subsidios, de los cuales sólo el 73% fueron efectivamente cobrados, significando que el 27% de las familias con subsidios aprobados no encontró una vivienda adecuada a sus deseos y/o necesidades o por alguna razón renunciaron a éste (Documentos Conpes N° 2729, Septiembre de 1994).
Uno de los mayores problemas que trajo el subsidio directo a la demanda, en un ambiente restrictivo de oferta de suelo urbano en general, y en particular el requerido para la vivienda de interés social, y de poca competencia en la oferta de este tipo de viviendas, fue la apropiación del valor del subsidio por parte de los productores, vía un incremento del precio de las viviendas. Se comprobó que el costo de la vivienda de interés social aumentó en el período mencionado en un 40%, restringiendo el acceso de un gran porcentaje de población de bajos ingresos a la vivienda subsidiada.
En el gobierno Samper (1994 a 1998) se planteó corregir las limitaciones antes anotadas del subsidio a la demanda, con base en una intervención estatal más activa para lograr una oferta adecuada en los estratos de cuatro y menos salarios mínimos. Los resultados de la administración Samper no parecen ser concluyentes respecto a que la intervención estatal diseñada en su gobierno haya sido la solución para lograr una adecuación entre las necesidades de demanda y la oferta de vivienda de interés social. A ello se agrega que su programa se dirigió principalmente al mejoramiento en vivienda y no a la producción de nuevas viviendas y, dado que su definición incluía demasiadas posibilidades para su aplicación, permitió la utilización del subsidio en usos diferentes a su objetivo, lo que generó problemas en su seguimiento y control.
En la administración Pastrana (1998 a 2002) se diseño una política de subsidios de vivienda, tanto para el sector urbano como rural, que tenía por objetivos hacer que su asignación fuese transparente, realizada con base en criterios objetivos, focalizados en la población de menores ingresos y que tuviera progresividad para que a los hogares más pobres les llegara un subsidio mayor. Históricamente, la atención gubernamental se concentraba en la vivienda urbana, sin darle importancia a la situación habitacional en el sector rural. En ese Gobierno, por primera vez, se expidió un decreto presidencial definiendo las reglas para el acceso, uso y provisión del subsidio para la vivienda de interés social rural, con el mismo rango en la política pública que el de la vivienda urbana.
Se acompañaron estas decisiones políticas con la asignación presupuestal obligatoria de 150.000 millones de pesos para el subsidio nacional de vivienda y con la ampliación a la totalidad de Cajas de Compensación Familiar de la obligación de crear los Fondos de Vivienda de Interés Social (FOVIS), con lo cual a través de los aportes parafiscales aproximadamente se destinan otros 150.000 millones, para un total de 300.000 millones anuales destinados a la política de subsidio de vivienda de interés social (N. de la R.: la cotización de la moneda colombiana es de un dolar:aproximadamente 2.300 pesos colombianos). Durante el cuatrienio se entregaron 249.168 subsidios familiares de vivienda con una inversión total de 1 billón, 543,2 millones de pesos. Un tema de gran preocupación fue el descalce entre subsidio y crédito, que impedía el cierre financiero y postergaba el cobro del subsidio asignado.
En la primera administración Uribe Vélez, 2002 – 2006, se mantuvieron los principios y fundamentos de la política de subsidio definida en el gobierno anterior, buscando una mayor eficiencia en el cobro efectivo del subsidio, por medio de un cambio en la adjudicación de los mismos, poniendo como condición previa la aprobación del crédito correspondiente, con lo cual se evita la perdida de subsidios que no se hacen efectivos por la imposibilidad del cierre financiero de la operación. La contrapartida de tal decisión es que la población objetivo de la política de subsidio cambia, pues se restringe a la población de bajos ingresos con capacidad de crédito, reduciendo en la práctica tales beneficiarios a la población formal con ingresos mayores a 1,5 salarios mínimos mensuales (smml).
Un cambio muy relevante en este cuatrienio fue la liquidación del INURBE y su reemplazo por FONVIVIENDA, concebido tal Fondo como un fondo cuenta adscrito al Viceministerio de Vivienda y los procesos operativos que antes eran del resorte del Instituto, fueron transferidos a las Cajas de Compensación (procesos de postulación y calificación al SFV) y a FINDETER los procesos de evaluación y viabilización de proyectos VIS. Fonvivienda asigna los subsidios pagados con los recursos presupuestales de la nación y define los instrumentos y mecanismos de evaluación y control.
Un tema relevante fue la disminución del monto del subsidio hasta su casi eliminación para los demandantes de VIS con ingresos cercanos a los 4 smml y VIS tipo cuatro cuyo precio es mayor a 100 smml. Tal decisión permitió ampliar la cobertura del subsidio, concentrando la población objetivo entre los trabajadores formales con ingresos superiores a 1,5 smml y excluyendo a los sectores de menores ingresos.
En este período, enmarcado en la política de “País de Propietarios”, se han entregado un total de 357.058 subsidios con un monto de 2 billones, 450.036 millones de pesos, con un relevante incremento en la cobertura del SFV.
El énfasis que el Gobierno Nacional ha puesto en el subsidio a la demanda durante estos 15 últimos años, ha dejado al margen políticas de vivienda para la ciudad construida, para las familias en arriendo, al igual que las relaciones que existen entre la expansión urbana, la vivienda y la gestión social del suelo, que son determinantes en el aparecimiento y formación de la vivienda informal en nuestras ciudades.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, correspondiente al segundo mandato de Uribe Vélez, la política de vivienda se ha enmarcado con una clara propuesta sobre gestión de la ciudad, por lo cual en el acápite de “Ciudades Amables”, señala que “La política de Ciudades Compactas se enmarca en las metas de largo plazo definidas en la Visión 2019 relacionadas con: (i) aumentar la calidad y cantidad del espacio público en las ciudades con más de 100.000 habitantes; (ii) promover el crecimiento inteligente y uso planificado del suelo urbano, con el fin de lograr un ahorro del suelo de expansión de 50%; y, (iii) mejorar la gestión efectiva del desarrollo urbano y de las instituciones sectoriales. Conforme a lo anterior, los objetivos de la presente política se orientarán principalmente a: i) consolidar un modelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible; (ii) incrementar la oferta de suelo para el desarrollo de programas VIS; (iii) fortalecer institucionalmente a las administraciones locales para el desempeño de la función pública del urbanismo y al sector privado como principal agente del mercado inmobiliario; (iv) racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, y; (v) garantizar la articulación urbano – regional en el ordenamiento territorial“.
Con base en lo anterior, la política sectorial de VIS se concentrará en cinco acciones básicas: incremento en el volumen de recursos destinados a subsidio, multiplicando por tres los recursos que se han venido asignando desde 1999; reintroducción en gran escala de los subsidios al mejoramiento, para responder a la ciudad construida; promoción a programas de accesibilidad al financiamiento de la vivienda de interés social a través del Fondo Nacional de Ahorro y de la puesta en marcha del microcrédito hipotecario; la puesta en marcha del banco de materiales como complemento a los macroproyectos urbanos y, por último, los programas de legalización de títulos, como instrumento de formalizar la propiedad en la ciudades colombinas.
Un tema preocupante en el nuevo Plan de Desarrollo 2007 – 2010 es la definición de la VIS, que se exige en la Constitución política. En el Plan se considera VIS toda vivienda con un precio menor a 135 salarios mínimo mensuales, eliminando toda referencia a los tipos de vivienda establecidos por rangos de precio final. Tal decisión, de convertirse en ley al aprobarse el Plan, implica que la oferta de VIS se pega al techo de precios, es decir a VIS con precios en el rango de 100 a 135 smml, desapareciendo otro tipo de oferta, que es más riesgosa y menos rentable, como pasó en el pasado, antes de la introducción de la segmentación en la oferta de VIS en 1998, y que corresponde a la vivienda demandada por la población mas pobre de la población asalariada formal existente en el país.
Las políticas distritales
Como se anotó anteriormente, el Distrito Capital, al igual que casi todos los municipios del país, durante los años 90 limitó su accionar en política de vivienda a la búsqueda de mecanismos eficientes y seguros para acceder a los subsidios entregados por el gobierno nacional. Esto permitió que, con base en los recursos presupuestales de la nación, el 8,5% de los subsidios entregados por Fonvivienda se asignaran en la ciudad, como también el 25,8% de los entregados por la Caja de Vivienda Militar. Para el caso específico de la ciudad, donde existen las más importantes Cajas de Compensación del país, se contó además con la entrega de subsidios muy importantes por parte de éstas entidades, al punto que el 64,4% del total de los mismos se quedaron en la capital del país.
En conjunto, la acción de la política nacional de vivienda proveyó 102.643 subsidios durante los últimos cuatro años, lo que significó que el 28,6% del total nacional fuera asignado en la ciudad.
Pese a tal comportamiento, en la ciudad se han implementado acciones de política de vivienda que han tenido importancia, particularmente a partir de la segunda mitad de la década pasada. En primer lugar, el programa de desmarginalización, iniciado en la administración Peñaloza e institucionalizado en el Plan de Ordenamiento Territorial a través del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios, realizado por la Caja de Vivienda Popular y que tiene por objetivo atender la población de menores ingresos en condiciones deficitarias en cuanto a servicios públicos, accesibilidad y equipamientos. Con base en el trabajo realizado por la CVP, se han podido conocer las demandas de mejoramiento barrial en la ciudad y en concordancia con el DAPD (Departamento Administrativo de Planeación, desde hace 2 meses Secretaría Distrital de Planeación) a través de su área de Gestión Urbanística, se han establecido un total de 26 UPZ de mejoramiento integral, con un área de intervención de 9.667 hectáreas, dentro de las cuales existen 5.097 hectáreas de origen informal y que representan el 80% de todas las áreas de ese origen que existen en la ciudad.
Una segunda acción fue la creación de Metrovivienda, concebida como banco de tierras para proveer de suelo urbanizado a los sectores de bajos ingresos en condiciones de eficiencia y competitividad frente a la oferta informal de suelo. La lógica gerencial con que se ha manejado la institución desde su creación, de ser auto-sostenible financieramente, ha hecho que la acción de Metrovivienda se haya circunscrito a la generación de suelo para los constructores formales, a precios similares a los establecidos por los especuladores urbanos legales, sin ser efectivamente una alternativa a la oferta informal de lotes.
La tierra urbana intervenida por Metrovivienda entre 2000 y el 2007 totaliza 713,9 hectáreas, que representan el 30,1% del total de áreas disponibles para vivienda en la ciudad, de acuerdo con el POT.
Del total de tierra urbana intervenida, se han habilitado 224,4 hectáreas entre el 2000 y el 2006 y 118,4 hectáreas esperan hacerlo en el presente año, para un total de 342,7 hectáreas. Tal volumen de tierra urbana habilitada, que representa poco menos que la totalidad de tierra urbana consumida en un año por la ciudad, podría haber servido como mecanismo de control de precios del suelo urbano para evitar procesos especulativos, pero por el contrario, dados los precios de la tierra urbana generada por la entidad y su forma de gestión, el efecto regulador del banco de tierras ha sido mínimo. Los precios del suelo urbanizado a los cuales se están tranzando los lotes habilitados por Metrovivienda son hasta 30% más baratos que los ofertados por los urbanizadores legales, pero son sustancialmente mayores al precio resultante de la urbanización informal. Es decir, el precio del metro cuadrado de suelo urbanizado en la zona de Bosa puede estar entre $140.000 y $185.000, cuando es vendido por urbanizadores legales; es de $110.000 a $ 130.000 cuando lo produce Metrovivienda y de $65.000 a $80.000 cuando el suelo semi urbanizado ha sido entregado por los urbanizadores informales y terminado de urbanizar por los compradores finales.
La forma de comercialización, centrada en la venta de grandes globos de terreno urbanizado, limita el acceso a éste suelo por parte de grupos de viviendistas y, obviamente, de demandantes individuales de lotes, que son la población objetivo de los informales.
Una última iniciativa de importancia durante el período de análisis ha sido la puesta en marcha de la política distrital de subsidios de vivienda. El subsidio distrital fue reglamentado por la Alcaldía Mayor por medio del decreto 226 de julio de 2005, el cual tiene las siguientes características:
- Destinación: Complemento del ahorro y del crédito para adquisición de vivienda nueva o usada, construcción en sitio propio, mejoramiento de vivienda, reasentamiento de hogares localizados en alto riesgo no mitigable y titulación. Es complementario al SFV de la Nación.
- Hogares beneficiarios: Hogares con ingreso igual o menor a 2 smml, no vinculados a una Caja de Compensación Familiar.
- Precios de la Vivienda: Solo para VIS tipo 1 y 2. VIS tipo 1 con precio hasta 50 smml; VIS tipo 2 con precio entre 50 y 70 smml.
- Monto del Subsidio:
Compra o construcción VIS tipo 1: 21 smml;
Compra o construcción VIS tipo 2: 14 smml;
Mejoramiento de vivienda: 11.2 smml
Titulación: 3 smml.
Con base en tal normativa, entre el 2005 y 2006, el Distrito Capital ha entregado 5.883 subsidios de vivienda, con una inversión de 44.593 millones de pesos. Durante el presente año 2007 se ha programado la entrega de 1.622 subsidios, que involucran una inversión adicional de 11.268 millones de pesos.
Vale la pena señalar que, dada la dispersión de esfuerzos y los resultados poco dinámicos que ha mostrado el sector habitacional en la ciudad, se tomó la decisión de unificar su gestión en la Secretaría de Hábitat, de reciente conformación, lo cual imposibilita cualquier análisis evaluatorio.
Comentarios a las políticas 1990 – 2005
Las políticas de vivienda implementadas en la ciudad por el Gobierno Nacional y Distrital, pese a sus evidentes buenas intenciones, no han resuelto el problema habitacional ni en su expresión cuantitativa ni cualitativa. El producto de tal situación es la existencia de una profunda segregación urbana, donde la ciudad formal, construida con base en las señales de mercado, es una ciudad donde el tejido residencial responde a las normas urbanísticas y la calidad urbana y arquitectónica resultante se asimila a la de cualquier urbe de connotaciones internacionales. Por otro lado está la ciudad informal, construida por fuera de la normativa urbana, con la lógica del capitalismo salvaje, con viviendas levantadas baja la dirección de maestros de obra y en concordancia con las necesidades del periplo vital de los compradores de lotes individuales para la autoconstrucción de vivienda. Es en el espacio informal de la ciudad donde los pobres han resuelto la necesidad de vivienda y en donde han generado las oportunidades de ingreso y empleo para la superación de las condiciones de la pobreza crítica.
Las políticas de vivienda implementadas no han superado las barreras que existen para el acceso a la vivienda de los más pobres. Pese a la expedición de la ley 388 de 1997, la gestión del suelo urbano ha sido ineficaz y la que se ha realizado, no ha podido generar el suelo urbano requerido a un precio asequible, para que los pobres puedan hacer efectivo el derecho a la vivienda.
Igualmente, en la actualidad no existe un sistema financiero hipotecario que tenga capacidad para generar los fondos prestables para que los pobres de la ciudad puedan resolver la carencia de vivienda. La actual UVR, que reemplazo el sistema UPAC, resuelve la demanda efectiva de la población con capacidad de pago y vinculada con la economía formal, pero los pobres están excluidos de cualquier posibilidad de crédito hipotecario para la vivienda.
Asimismo, la política de vivienda ha fracasado en generar procesos productivos que internalicen economías de escala o que transfieran tales economías al producto generado, haciendo que la mercancía vivienda sea costosa y con evidentes ganancias monopólicas, que van en detrimento de la calidad del producto y limitan aún más la demanda efectiva por dicho bien.
La política de subsidios a la demanda de vivienda ha tenido efectos muy reducidos, haciendo efectiva solo la demanda de sectores de la economía formal que por su nivel de ingresos veía restringida su posibilidad de contar recursos suficientes para acceder a la vivienda. No ha podido responder a las necesidades de vivienda de las más pobres, especialmente los sectores de bajos ingresos vinculados a la economía informal.
De manera general, pareciera que el subsidio representara el instrumento para que los productores de VIS obtuvieran la ganancia esperada en el mercado de las edificaciones urbanas. Es decir, el subsidio parece más una transferencia a los especuladores urbanos que una ayuda a los demandantes de vivienda.
Ello toma más fuerza cuando se evalúa lo que espera un pobre de su vivienda y lo que le entrega el mercado formal, con subsidio incluido. Los pobres requieren viviendas a las que puedan adicionar nuevos espacios como producto de los cambios que tiene la familia con el paso del tiempo, de manera que en ella puedan habitar todos los miembros del hogar en sus diferentes edades y no solo cuando la vivienda es adquirida. Es decir, una vivienda que crezca con la familia, evitando así caer en el hacinamiento. Esta vivienda no es entregada por los constructores formales. Es por ello que el reclamo más repetido por las familias compradoras de VIS, es el del tamaño de la vivienda (ver “Suelo urbano y vivienda para la población de bajos ingresos – Estudio de Casos Bogotá, Soacha y Mosquera”, MAVDT – DNP – Banco Mundial – Cities Alliance, DPU University College London, Nicolás Rueda y otros, Agosto, 2006. Capítulo 5, pag, 11 y ss).
Es tal la insatisfacción en relación al tamaño de la vivienda y la situación de hacinamiento que se llega a la VIS cuando la familia crece, tanto en años como en miembros del hogar, que se podría afirmar que el efecto de mediano y largo plazo de la política VIS ha sido incrementar el déficit cualitativo de vivienda, generando una paradoja: la solución habitacional que se construye para contribuir a la reducción del déficit habitacional es la misma que con el paso del tiempo contribuye a incrementar el déficit cualitativo de la misma.
En ese mismo orden de ideas, las familias pobres demandan la vivienda no solo como bien patrimonial sino también como fuente de ingresos, bien por usos productivos de algunos espacios o bien por la posibilidad de alquilar parte de la vivienda para generar una renta de alquiler. Esas posibilidades no son tomadas en cuenta por los constructores formales a los que se dirige la política de vivienda. Es más, en no pocos casos las normas urbanísticas o los reglamentos internos prohíben explícitamente tales posibilidades, elevando aún más las barreras de acceso a la vivienda por parte de los pobres (nuevamente, ver Rueda y otros, pág. 30 y ss).
La política de vivienda se ha pensado sobre la nueva vivienda y las áreas de expansión de las ciudades, pero se ha olvidado la ciudad construida, como si la búsqueda de una vivienda digna solo se lograra con base en vivienda nueva y en hogares propietarios. Las posibilidades que ha mostrado la ciudad construida, formal e informal, para resolver los problemas habitacionales son inmensas. Como se señaló anteriormente, una parte substancial de la producción de viviendas informales durante el período intercensal (1993 a 2005) no se ha hecho con base en la incorporación de nuevo suelo a la mancha urbana, sino a través de la subdivisión, en unos casos, y de la ampliación de la vivienda, en otros, en las áreas consolidadas de la ciudad construida. Es decir, la reproducción de la informalidad en las áreas consolidadas es un mecanismo dinámico que aporta soluciones habitacionales para superar la carencia de vivienda en la ciudad.
Por último, la política de vivienda ha confundido la tenencia con la dignidad de la vivienda. No se requiere ser propietario para disfrutar de una vivienda digna. Es necesario integrar la vivienda en arriendo como una opción para la solución del problema habitacional, mas en la medida que el arrendador se acerca mucho a las condiciones económicas y sociales del arrendatario, lo cual hace que la política de apoyo al arrendamiento sea también un esquema de resolución del problema habitacional de la ciudad.
Una reflexión evidente es la relación entre la generación de suelo urbano por parte de Metrovivienda y la política distrital de subsidios a la vivienda. Como se señaló anteriormente, por los esquemas de gestión implantados en la entidad, la ciudad no ha podido tener un instrumento eficiente para competir y controlar a los urbanizadores informales, que actúan como productores de suelo urbano ilegal, en un mercado de compradores individuales. Si pensamos a Metrovivienda con un esquema de comercialización de tierra urbanizada centrada en los compradores individuales finales, y suponiendo que el producto es un lote de 60 m2, se ve que el precio sería de $7.800.000 para el caso de la ciudadela El Recreo. Para ese mismo demandante, se espera entregar un subsidio de 21 smml, es decir, de $9.093.000, poco más de 1,2 millones de pesos que el valor del lote urbanizado. Si frente a esta situación se opta por vender el lote de Metrovivienda al mismo precio que la oferta informal de zonas similares de Bogota, haciendo que el subsidio asuma el excedente, para mantener el equilibrio financiero de la entidad, permitiendo que el comprador construya la vivienda por autoconstrucción dirigida o espontánea, ¿no se produciría una verdadera competencia con la urbanización informal, se reducirían los costos operativos de Metrovivienda, urbanizando áreas urbanas con los requerimientos de espacio público y equipamiento que la ciudad ha definido, y se podría ampliar la cobertura del subsidio distrital de vivienda?
Las respuestas parecen obvias, pero implican romper ataduras de pensamiento que impiden buscar nuevas opciones de solución que reconozcan las potencialidades de las formas alternativas promovidas por los sectores de bajos ingresos, promovidas por los productores informales de suelo urbano, identificando sus aciertos y superando y anticipando los conflictos que le generan a la ciudad y a las propias poblaciones pobres. Es decir, si se cambia la forma de gestión de suelo en Metrovivienda y se combina con el subsidio de vivienda, se puede entregar tierra urbanizada con las mejores especificaciones establecidas por la ciudad, a los sectores de mayor pobreza relativa, sin afectar la eficiencia económica de la entidad y captando los valores positivos generados en la urbanización popular.
Propuesta de lineamientos para una Política Distrital de vivienda
El primer punto que debe establecerse es que la demanda de vivienda no es homogénea y, por las condiciones propias del bien, es segmentada, dependiendo no solo del precio y la calidad de la misma sino también de los ingresos y las necesidades de los demandantes. En esta segmentación se reconocen tres tramos claramente diferenciados:
– Un primer tramo caracterizado por tener ingresos suficientes para que la oferta pueda responder eficientemente, donde las señales de mercado son reconocidas y la función del Estado debe circunscribirse a realizar el control y la vigilancia para evitar distorsiones de mercado que se traducen en especulación y comportamientos monopólicos y a habilitar recursos prestables que soporten la demanda de un bien da consumo de largo plazo. La respuesta gubernamental ha sido la creación del sistema de banca hipotecaria (UPAC, UVR, u otras). En este tramo se localizan los estratos 3, 4, 5 y 6.
– Un segundo tramo de la demanda de vivienda se caracteriza por estar vinculado a la economía formal pero con ingresos insuficientes para hacer efectiva la demanda potencial de vivienda, particularmente con respecto a los recursos previos que implica la cuota inicial de la vivienda a la que se quiere acceder. Su insuficiencia de recursos no es incapacidad de pago, sino de ahorro. La función del Estado es de habilitar la demanda efectiva, política que se ha implementado con base en el subsidio de demanda que actualmente ejecuta el gobierno. En este tramo se localiza población de estratos 2 y 3.
Según los estudios realizados sobre microfinanzas, estos dos tramos agrupan el 70% del total de la población del país y de Bogotá. La característica en común de ambos es que pueden tener respuesta en el mercado formal de la vivienda y que el papel del Estado es el de facilitador de procesos con una intervención pasiva de control, vigilancia y apoyo al buen funcionamiento del sistema de precios, sin requerir intervenciones activas para proveer el bien.
– El tercer tramo de la demanda de vivienda es una demanda no efectiva de vivienda para el mercado formal, que señala un estado de privación y necesidad y que se caracteriza por que el bien que se consume, la vivienda, es el resultado de prácticas informales de producción, donde el papel del Estado ha sido la de desconocimiento e indiferencia, con una acción remedial y/o represiva, pero sin capacidad para responder a ese tramo de demanda. Vale la pena señalar que, por las características del bien vivienda, como un bien de primera necesidad que interviene en la reproducción social de la mano de obra, siempre deberá ser demandado por la totalidad de la población, aunque algunos, los pobres, lo hagan por fuera de las normas establecidas, sin recibir ayudas o subsidios del Estado. Este tramo recoge el 30% excedente de la población.
A ese 30%, la solución que se plantea por parte del análisis tradicional es la implantación de políticas asistencialistas, focalizadas en esta población, con recursos no reembolsables que permitan la entrega de espacios mínimos habitacionales donde la carencia absoluta es reemplazada por soluciones que rápidamente generan problemas de hacinamiento, pues no se adecuan ni a las necesidades ni a los procesos de crecimiento de los hogares pobres de la ciudad. Un tema de importancia en esa solución es el sentido de dignidad y pertenencia de las poblaciones así tratadas, pues es evidente que se les trata como ciudadanos de segunda, incapaces de hacerse cargo de su propia vida.
Además de las objeciones éticas y urbanísticas que puedan hacerse tal solución, está la económica, pues implica que un ingente volumen de recursos deban destinarse a un gasto social sin retorno, que para una ciudad como Bogotá, suponiendo soluciones mínimas con un precio de 17 millones de pesos, debiéramos destinar poco más de 7 billones de pesos de la actualidad, o alternativamente esperar más de 25 años para una tipo de solución como la planteada con una inversión no menor a 300.000 millones de pesos anuales. Una solución así, aunque evidente y facilista, es absolutamente irreal.
Lo anterior pone de manifiesto que la opción que el Estado puede dar a esa población, está en integrar las propias soluciones dados por ellos al marco institucional. Es decir, el Estado a través de la producción social del hábitat responde por el 30% que no tiene posibilidades de que el mercado reconozca sus demandas, con una política de vivienda pro-pobres direccionada para los estratos 1 y 2. Tal propuesta tiene tres componentes: vivienda para el déficit, subsidios para la ciudad construida y reubicación de vivienda por riesgo.
Vivienda para el Déficit.
La vivienda para el déficit busca ser una repuesta a la carencia de techo de los sectores de menor ingreso, integrando tres elementos básicos: gestión de suelo a partir de la aplicación de la ley 388 de 1997; integrar las formas de producción de la vivienda informal y, por último, la construcción de un sistema financiero acorde con las condiciones económicas y culturales de los pobres.
Gestión de Suelo urbano.
Los instrumentos definidos en la ley 388 de 1997 establecen diferentes formas de gestión para la captación, por parte de los municipios y del Distrito Capital, de suelo urbano, teniendo como instrumento básico los planes parciales. Este tema ha sido pobremente desarrollado tanto por el Distrito Capital como por la Nación, prefiriendo mantener las formas tradicionales de gestión inmobiliaria, aún en Metrovivienda, que definitivamente premian la especulación y la captación de rentas del suelo por parte de los terratenientes urbanos, sobre el cumplimiento de las funciones sociales y ecológicas de la propiedad, de las que habla la Constitución Política de la Nación.
Instrumentos como la plusvalía o la asociación con partícipes, son instrumentos que no han sido suficientemente desarrollados ni aplicados pese a la potencialidad que tienen y los efectos que pueden generar en la oferta de tierras para los pobres. Se prefirió la compra de tierras en áreas de expansión y habilitarlas con obras de urbanismo, que asumir los procesos de aplicación de las normas ya establecidas en la mencionada ley.
No se supone que el proceso de gestión de suelo sea fácil, lo que sucede es que es la única forma posible para obtener suelo urbanizable que pueda destinarse efectivamente a los pobres en condiciones de eficacia y eficiencia económica. Seguir avanzando en el juego establecido históricamente por los terratenientes urbanos es aplazar indefinidamente una solución a los pobres de la ciudad.
Una preocupación que nace en ese contexto es la situación de los municipios del primer anillo metropolitano, donde se aplicarán parte substancial de las nuevas demandas por suelo urbano en el área metropolitana. Si la gestión de suelo en el Distrito Capital es incipiente, en los municipios aledaños es mucho más atrasada, pudiéndose generar un cuello de botella muy importante, con efectos muy adversos para la totalidad de la región.
Frente a ello, lo único sensato es definir una agenda de cooperación horizontal entre Bogotá y los municipios del área metropolitana, donde la ciudad capital transfiera la experticia obtenida, en bien no solo del municipio receptor, sino también del donante de cooperación, en nuestro caso el Distrito Capital.
En síntesis, se puede señalar que el costo de la producción del suelo urbano en bruto para VIS, es el costo de la gestión del Distrito Capital, asociada a la aplicación de la ley 388 de 1997.
Identificación y organización de la demanda a través de OPV.
La identificación de los demandantes de éste tipo de vivienda, como sus mecanismos de participación, deben estar mediados por Organizaciones Populares de Vivienda, no por el prurito de la organización por la organización misma, sino para generar procesos de apropiación social del espacio urbano, como también del propio hábitat resultante de la acción pública del urbanismo.
Aunque la organización de la demanda es una opción deseable y, probablemente, más eficiente que la participación individualizada en la política de producción social del hábitat, no debiera colocarse como condición indispensable, pues implicaría una restricción a las posibilidades de participación.
Las potencialidades que tienen las OPV son muy grandes y han sido desaprovechadas sistemáticamente en la política habitacional en el país y en la ciudad, probablemente como efecto a un temor no infundado por la manipulación política a que han estado sometidas. Pese a ello, la demanda organizada puede ser un poderoso instrumento para focalizar correctamente los recursos públicos destinados a ésta política y una herramienta adicional de control social y de generación de ciudadanía de gran valor en el mediano y largo plazo.
La pretensión de que sea a través de las propias instituciones de vivienda que se organice la demanda, aunque loable como opción, es ponerlas a ser un oficio que no conocen y que solo sirve para clientelizar la política habitacional, antes que para mejorar el acceso a la misma de amplios sectores sociales.
Subsidios para producir ciudad.
La ciudad no la conforman solamente la aglomeración de la vivienda y demás edificaciones, es un producto cultural sofisticado donde se reproducen las relaciones económicas, sociales y afectivas de la comunidad, teniendo un referente físico de espacios públicos y privados. El espacio público genera el hábitat y el espacio privado establece la casa. En ese sentido, la producción de ciudad es la producción del espacio público que requiere la aglomeración para la reproducción social de la población.
El subsidio a la demanda se ha centrado en la producción del espacio privado, pero el espacio público sigue siendo el subproducto del proceso de urbanismo. Por eso podemos tener viviendas que resuelven la necesidad de casa de la población, al tiempo que generan conflictos sociales que impiden el goce y disfrute de la ciudad en sus diferentes alcances. Los subsidios de vivienda, que son recursos públicos, deben destinarse prioritariamente a lo público y no a lo privado. Los subsidios deben asegurar los espacios y bienes públicos que requiere la población pobre para tener una ciudadanía más plena e incluyente. No es viable que los espacios y servicios públicos que disfrutan los pobres sean de menor calidad que los que obtiene un ciudadano de mejores ingresos. Es requisito indispensable para la construcción de una ciudad democrática que éstos sean de igual calidad para unos y otros, sobre todo cuando los que más requieren del espacio público para su inserción social son los pobres, pues el consumo del mismo hace parte de su consumo vital, dado que los sectores de mayores ingresos lo pueden solucionar a través del mercado.
Desde una evaluación rigurosamente económica, lo que muestra la opción del susidio a la demanda de vivienda es que su costo es mayor que los gastos en el urbanismo que se requiere para una buena calidad de vida para los pobres. Es decir, el subsidio cubre más que el costo de producir ciudad, pero genera una ciudad sub-óptima para los pobres. Se debe dar la vuelta a los subsidios, para que éstos se destinen a la producción de una mejor ciudad para la población pobre y que estos tengan acceso al suelo requerido para su ejercicio pleno de la ciudadanía, compitiendo exitosamente en precios, calidades y localizaciones con los urbanizadores informales.
Desde el punto de vista de la cobertura del subsidio, ésta se puede incrementar, pues el subsidio directo a la demanda pude disminuirse tomando en cuenta que en ningún caso los costos de urbanización y de generación de bienes y servicios públicos para un lote de 60 metros cuadrados es mayor a 5 millones de pesos y en la actualidad el aporte del subsidio llega hasta 10 millones de pesos.
Desde el punto de vista operativo, el subsidio para crear ciudad debe tener postulaciones colectivas donde el papel de las OPV se ve potenciado, pues los recursos deben afectar trozos de ciudad y no solo espacios aislados de la misma.
A manera de síntesis, se puede señalar:
- Costo de la Tierra Urbana en bruto: Costo de gestión de la ley 388/97.
- Costo de Urbanización del suelo urbano: Recursos presupuestales del Subsidio Distrital de Vivienda.
- Costo de los equipamientos urbanos: Recursos del Subsidio Distrital de Vivienda y recursos presupuestales sectoriales.
- Monto del Subsidio: 12 smml por hogar postulante.
- Destinación: Población Informal con ingresos menores a 2 salarios mínimos.
- Forma de Postulación: Postulación colectiva.
La Construcción de la vivienda.
El subsidio produce el suelo urbanizado, los espacios y bienes públicos y los equipamientos sociales necesarios para que los pobres puedan acceder a un ejercicio más pleno de su ciudadanía. En complemento, la vivienda, entendida como el espacio privado habitacional, se construye a través de la autoconstrucción, individual o colectiva, que cumple con los requerimientos de función y tamaño que requiere la familia pobre, que se construye al ritmo de sus ingresos y de acuerdo con los cambios demográficos que suceden en el hogar a lo largo de su historia vital.
Así, el espacio privado de la vivienda, la casa, es el producto de la sumatoria del esfuerzo privado, representado en los recursos propios que se invierten en la producción de la vivienda y del crédito que se obtenga, si el país y la ciudad se deciden a cumplir con el artículo 51 de la Constitución Política Nacional, que obliga al gobierno a diseñar un sistema de crédito de largo plazo que sea útil para hacer realidad el derecho a una vivienda digna para todos y no solo para los que puedan a acceder a las exigencias del mercado financiero actual.
Los aportes para la construcción de vivienda se harán así:
- Pago Lote en Bruto: Usuarios con recursos propios.
- Pago de Construcción de la vivienda: Usuario, con recursos propios y micro – crédito.
Condiciones del micro-crédito.
Frente a lo evidente, que el 30% de la población del país y de la ciudad no tienen acceso al crédito hipotecario, se ha sugerido la necesidad de crear un nicho específico para ellos, el micro-crédito. Pero la discusión para su montaje se ha hecho de manera equivocada, tratando de encontrar los mecanismos para que los pobres y los informales puedan ser objeto de crédito de acuerdo con los parámetros de la economía formal, cuando de lo que se trata es de fundar un esquema financiero con lógicas y parámetros diferentes a los tradicionales.
En la discusión sobre el micro-crédito para los pobres, se “están recortando los pies para que quepan los zapatos”, cuando de lo que se trata es de tener nuevos zapatos y no nuevos pies. En ese sentido es necesario que se reconozca la especificidad del micro – crédito hipotecario y se diseñe un producto financiero que se ajuste a la realidad de los demandantes pobres de vivienda y no tomar distancia frente al problema, para concluir que la realidad se equivoca y la estructura financiera que se diseña es la correcta.
Con base en lo anterior, el sistema de micro finanzas que se establezca deberá tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
– Crédito para la demanda informal de vivienda.
El primer tema que debe resolver es la población objeto del crédito. El micro- crédito tiene como objeto a los informales, que por sus condiciones específicas de inserción laboral no tienen posibilidad de demostrar garantías que avalen el crédito solicitado, por lo cual tanto su análisis como aprobación se tienen que realizar tomando en cuenta otras opciones de garantía y de manejo de cartera, donde el conocimiento tradicional bancario es poco útil.
Se deben desarrollar otras formas de evaluación de garantías, donde temas como la garantía solidaria, los reaseguros de cartera por parte del Estado y las formas de cobro individualizadas, juegan un papel importante para el éxito de estos esquemas.
– Crédito para ingresos flexibles.
Los ingresos de la población informal son variables y estacionarios, por lo cual pequeñas fluctuaciones en el precio de algún servicio que adquiera, pueden tener efectos catastróficos en el balance económico de la familia pobre.
El micro-crédito hipotecario debe reconocer tal situación y diseñar mecanismos de amortización que se ajusten a esa flexibilidad de ingresos y no se conviertan en un esquema confiscatorio para los pobres, que pueden ver fácilmente cómo los intereses de un crédito lo vuelven impagables y consume rápidamente el ahorro de varios años de una familia. Temas como el prepago de crédito, la refinanciación automática, la tasa controlada de intereses o del sobreendeudamiento, son muy importantes en el esquema financiero que se defina.
– Crédito para inversiones flexibles.
Un tema muy evidente e importante es que el demandante informal de micro-crédito no requiere grandes sumas de dinero, pues no construirá su vivienda en un solo momento, sino que lo hará de acuerdo con sus necesidades y en procesos sucesivos y aditivos, hasta que logre obtener la casa que desea, después de varios años de construcción. Esta característica pone de presente que el crédito que solicita la familia pobre es de pequeños montos, de corto o mediano plazo (no más 36 meses) y por varias veces, a manera de créditos rotativo, donde lo que se le da al usuario del crédito es un cupo que puede utilizar sin sobrepasar un techo determinado.
Aunque el proceso es engorroso, existe en tal terminación una gran racionalidad y eficiencia en el uso del crédito para gastos de consumo de largo plazo, pues se solicita exclusivamente el monto que se espera utilizar, evitando costos financieros innecesarios.
– Crédito para hogares en crecimiento.
Las familias pobres inician las acciones conducentes a resolver su carencia habitacional en los primeros estadios de la formación del hogar, cuando los hijos son pequeños y, normalmente, con una familia pequeña. Las inversiones sucesivas son el producto de los cambios en el tamaño del hogar y de la necesidad de convertir la casa en un bien productivo. Los cambios en el tamaño de la familia, después de largos períodos, dan por resultado el aparecimiento de familias extendidas y de hacinamiento habitacional, que se resuelve con la adición de nuevos espacios habitacionales o con la subdivisión del inmueble, generándose una nueva vivienda.
Esa, que es la historia vital de muchos de los asentamientos de origen informal en el país y la ciudad, es una realidad que tiene que tomarse en cuenta para el diseño del sistema de financiamiento hipotecario para los pobres. Eso da sentido a las inversiones aditivas que las familias pobres realizan a lo largo de su historia de vida.
– Crédito para viviendas productivas.
Para los pobres la vivienda no es solo un activo patrimonial, es también un activo productivo, tanto por que en ella puedan realizarse actividades productivas, industriales o comerciales, como también por que pueda generar un renta de alquiler, por el arriendo de algún área de la vivienda. Ello es más relevante cuanto más consolidado se encuentre un asentamiento popular. Es tan importante el papel productivo de la vivienda en los sectores populares, que es normal que los ingresos generados por los servicios productivos de la vivienda representan el 50% o más de los ingresos de los hogares pobres, localizados particularmente en barrios populares altamente consolidados.
El diseño de micro-crédito hipotecario tiene que saber interpretar esa realidad e integrarla en la evaluación de riesgo crediticio como una posible fuente de ingresos y pago del crédito otorgado.
Como se observa, estas apreciaciones, aunque no son exhaustivas, si apuntan con claridad al tipo de crédito que se requiere, tomando en cuenta la población objetivo que se tiene. A manera de conclusión, las condiciones crediticias se pueden sintetizar así:
- Usuario del Crédito: Población informal con ingresos menores a 2 smml.
- Monto de crédito: Cupo rotativo de no más de 10 smml.
- Garantía: Hipotecaria sobre lote urbanizado.
- Tasa de Interés: Controlada, de mercado.
- Plazo: Corto o mediano plazo, no mayor a 36 meses.
- Cuota: Que no comprometa más del 30% del ingreso familiar disponible.
Proceso productivo de la vivienda.
Un punto final en este acápite se relaciona con el proceso de producción de la vivienda. Para ello se considera que es necesario implantar dos acciones: el banco de materiales y/o centro de acopio de los mismos, y la asistencia técnica especializada a cargo de universidades y ONG
– Banco de materiales y centros de acopio.
Este es un tema recurrente en políticas de vivienda para los pobres, pero debe insistirse en su montaje, pues es un mecanismo idóneo para reducir el costo directo de los materiales, que se requieren para la construcción de la vivienda. Su manejo operativo debe estar delegado en el sector privado o solidario, pero en ningún caso quedar en manos del sector público o de entidades públicas, so pena de incurrir en sobre costos y corrupción, como se puede comprobar con el manejo dado a los centros de acopio en el programa de Ciudad Bolívar, promovido por la CVP.
– Asistencia técnica especializada por parte de Universidades y ONG.
Este sería un mecanismo para que los estudiantes de último semestre de carreras como arquitectura, ingeniería civil o similares, tuvieran un contacto muy preciso con las realidades sociales de su comunidad y que, por medio de la asistencia técnica a los procesos de construcción de la vivienda social, cumplan con la exigencia de hacer trabajo social antes de su graduación.
Tal proceso no solo redundará en un mayor compromiso social de los jóvenes, sino en la posibilidad de contar con recursos humanos especializados, a bajo costo y que pueden tener una intervención muy relevante para la obtención de mejor calidad arquitectónica y urbanística de los barrios populares.
Subsidios para la ciudad construida.
Como se evalúo anteriormente, la resolución del problema habitacional del Distrito Capital pasa inevitablemente por tener respuestas a la situación que se presenta sobre la ciudad construida y consolidada, pese al origen que haya tenido.
Subsidio para mejoramiento.
Este subsidio debe tener tres objetivos para la ciudad: resolver la precariedad de títulos de propiedad, hacer reforzamiento estructural y producir nuevos espacios habitacionales en la ciudad construida.
– Para superar de manera eficiente la precariedad de títulos de propiedad, es necesario que se introduzca un cambio en la legislación sobre los procesos de tenencia y posesión, que permita que estos se puedan tramitar de forma expedita y masivamente, cuando no exista oposición de parte, pues como actualmente se realiza, uno a uno y sin ningún proceso abreviado, hace que cada proceso tome más de tres años, congestionando los juzgados civiles y haciendo nulatorio todo proceso de política pública para superar tal situación. Ese cambio legislativo implica una reforma al Código Civil Colombiano.
– La necesidad del reforzamiento estructural es una necesidad imperiosa para la ciudad, pues los estudios realizados por la Sociedad Colombiana de Sismo-resistencia, pone al descubierto el alto riesgo que tienen los asentamientos populares de la ciudad ante un evento sísmico de alguna magnitud, más si se toma en cuenta que la ciudad está en zona de riesgo sísmico medio y que en el pasado hubo sismos de alta magnitud que afectaron gravemente las edificaciones existentes.
Para acometer tal acción debe pensarse en propuestas innovativas, como por ejemplo que el espacio aéreo o terraza, resultante de un proceso de reforzamiento estructural que tenga costos mayores al valor del subsidio, sea del gobierno distrital, el cual lo podrá asignarla a otra familia para que desarrolle allí su vivienda, generando redensificación en las áreas construidas de sectores informales consolidados.
– La producción de nuevos espacios habitacionales en la ciudad construida, es decir la ampliación de edificaciones, es el reconocimiento de un comportamiento cultural de los sectores populares, que asumen a la vivienda no solo como bien patrimonial sino como generador de ingresos. Ello contribuye a resolver la carencia de vivienda y evita los procesos de deterioro y disfuncionalidad de áreas consolidadas. El subsidio al mejoramiento debe tener un monto igual al entregado para lotes con servicios y tener condicionantes similares, tanto en monto, tipo de postulación y población objetivo del subsidio.
Es de esperarse que el micro-crédito deberá complementar los subsidios para mejoramiento, con las mismas lógicas y condiciones que se haya establecido para la vivienda nueva. Ello es particularmente evidente en el subsidio de ampliación, particularmente cuando se realiza buscando la conversión de la vivienda a un activo productivo.
Reubicación de vivienda por Riesgo.
Para este tipo de acción, son válidas las decisiones tomadas para la vivienda nueva con dos cambios importantes: en primer lugar, el suelo en su totalidad deberá ser subsidiado y en segundo lugar se deberá entregar un embrión de vivienda, que se consolidará con base en el micro-crédito, en las condiciones financieras antes explicadas.
Con base en lo anterior, pese a que pueden existir temas importantes como una política para la vivienda en arriendo, una propuesta que asuma los anteriores lineamientos podría considerarse una política pro-pobres, en el marco de una acción conciente para ampliar la democracia y las oportunidades en la ciudad, cerrando las brechas de exclusión y segregación que actualmente son la norma.
IAMG
El autor es Economista Consultor, especialista en Vivienda y Desarrollo Urbano. Postgrados en la ENHAP (Escola Nacional de Habitaçao e Poupanza) de Rio de Janeiro y en CELADE – Universidad de Chile. Asesor del gobierno Colombiano (1986 -1990 y 1998 -2001) y de la Administración Distrital (1992- 1994), en el diseño e implantación de las políticas de vivienda y desarrollo urbano a nivel país y de la ciudad capital. Es Profesor universitario.
Ver el sitio de Metrovivienda en la Web.
Sobre políticas de vivienda en América Latina, ver también en café de las ciudades:
Número 52 I Política de las ciudades (I)
Vivienda social y suelo urbano en la Argentina de hoy I Conflictos y posibilidades I José Luis Basualdo
Número 49 I Política de las ciudades (II)
Teoría y política sobre asentamientos informales I Cuestionario a Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino, en vísperas del Seminario en la UNGS.
Número 35 I Política de las ciudades
Contra la ghettización en los conjuntos de vivienda social I Planificación estratégica en la autogestión I Juan Esteban Rodríguez Alvarez
Número 22 I Economía
Peculiaridades e interrogantes de la política económica, social y habitacional en la Argentina I Un debate sobre la política de vivienda de los años ´90. I Carlos Fidel
Número 19 I Economía
El problema de los “con techo”… I Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez
Número 1 I Economía
Clandestinos en la ciudad del Tercer Mundo I En “El misterio del capital”, Hernando de Soto propone algo más inteligente que erradicarlos. I Marcelo Corti
Sobre gestión del suelo urbano, ver también:
Número 20 I Economía de las ciudades
“Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado” I Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo urbano en Latinoamérica. I Marcelo Corti
Número 23 I Economía
El impuesto predial como instrumento de urbanización I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista con Martim Smolka
Y sobre Bogotá, ver:
Número 32 I Lugares
Bogotá y sus dos modernidades I Un Foro Internacional del Espacio Público estimulante y civilizado, en una ciudad donde la cordialidad y la cultura ciudadana compiten con la lógica de los bunkers. I Marcelo Corti
(continuar la búsqueda en café de las ciudades)
Bibliografía
Médicos Sin Fronteras, Ingeniería y Geotécnia Ltda., Consultoría para el estudio de amenaza y riesgo por fenómenos de remoción en masa para el proyecto de vivienda y obras de acueducto y alcantarillado del barrio El Oasis, ubicado en los altos de Cazucá que pertenece a la Comuna IV del Municipio de Soacha – Cundinamarca. 1997, sin publicar.
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Secretaría de Planeación de Cundinamarca, Estadísticas de Cundinamarca 1998-2000.
Algunos datos de interés contenidos en el estudio original:
(…) El desarrollo humano se entiende como el proceso por medio del cual se amplían las oportunidades y capacidades de los seres humanos, en el marco de la libertad, la participación y la democracia.
Según el censo de 2005, Bogotá tiene un total de 6.763.325 habitantes y el primer anillo metropolitano compuesto por los municipios conurbados con Bogotá, es decir, Soacha, Chía, Mosquera, Madrid y Funza, suman 691.493 habitantes, para un total de 7.444.818 habitantes, como población del área metropolitana conurbada. Así mismo, existen un total de 1.747.061 viviendas, de las cuales el 91,4% se localizan en Bogotá y el resto en el primer anillo conurbado, es decir, en Bogotá hay un total de 1.597.520 viviendas y en el resto del área metropolitana 149.541 viviendas.
En Bogotá hay un total 3,5 personas por hogar y de 4,23 personas por vivienda, poniendo en evidencia la existencia de una fuerte presencia de vivienda compartida en la ciudad.
Al revisar la situación por localidad, se aprecia que los menores tamaños de hogar se presentan en las localidades de Chapinero y Teusaquillo, que son también donde existen menor cantidad de personas por vivienda. Así mismo son las localidades donde los estratos 5 y 6 son predominantes. En contraposición, los hogares con mayor cantidad de integrantes se encuentran en las localidades de Ciudad Bolívar, Bosa y Usme, que con excepción de ésta última, es donde se presenta la mayor concentración de personas por vivienda. Así mismo, es en esas localidades donde los estratos predominantes son el 1 y 2. De lo anterior se saca una conclusión evidente: que existe una relación inversa entre el tamaño del hogar y la estratificación socioeconómica de los hogares, de manera que entre mayor sea el tamaño del hogar se corresponde con un menor estrato y viceversa, con mayor estrato el tamaño de hogar es menor. Igual comportamiento existe entre el número de personas por vivienda y la estratificación socioeconómica.
El observar la tipología de vivienda que existe en la ciudad se aprecia que el 55,7% del total del parque habitacional son apartamentos y el restante 44.3% lo representan casas. Al mirar la distribución por tipologías de vivienda en las diferentes localidades de la ciudad, se aprecia que la preferencia por los apartamentos es evidente en las localidades con predominio de los estratos de altos ingresos (Chapinero, Teusaquillo y Usaquén) y al mismo tiempo, las preferencias por casa es más acentuadas en las localidades de bajos ingresos, específicamente Bosa, Usme y Ciudad Bolívar. Dicho de otra manera, en Bogotá los ricos prefieren vivir en apartamentos y los pobres en casas.
Estas preferencias ponen en evidencia un tema de gran relevancia en la política pública de vivienda: el elemento diferenciador en la demanda de vivienda de altos y medianos ingresos es el costo de producción de la vivienda en altura (apartamentos), en tanto que el elemento diferenciador en la demanda de vivienda de los sectores de bajos ingresos es el valor del suelo urbano, que permite la construcción en un piso (casas).
Sólo el 5,1% de las viviendas, es decir, 81.537 viviendas en la ciudad realizan actividades económicas en su interior. La actividad básica que realizan es de comercio, seguida por servicios, industria y actividades económicas no bien especificadas.
En el promedio de crecimiento anual durante el período (1988 – 2005), la ciudad ha estado produciendo cerca de 49.000 viviendas, que se compara muy positivamente con la tasa de formación de hogares, que según la estadística censal, ha crecido a un volumen de 51.500 hogares anualmente. Si se compara el período intercensal (1993 – 2005), se encuentra que durante éste la producción de vivienda ha sido mayor que la formación de hogares en cerca de 58.600 viviendas, reduciendo el déficit habitacional de la ciudad.
Este resultada no parece ser el producto de políticas públicas para el sector, sino un resultado conjunto de varias acciones: en primer lugar el énfasis en la producción de vivienda de interés social en el período de crisis que permitió que un volumen importante de constructores formales hubiesen dedicado su capacidad instalada a la producción de VIS; en segundo lugar el volumen importante de recursos destinados por el sistema de subsidio a la ciudad, en especial lo destinado por las cajas de compensación familiar; en tercer lugar un fuerte proceso de subdivisión informal de vivienda, particularmente en las localidades de menores ingresos, que han tenido origen informal y en cuarto lugar, la incorporación de áreas informales que no han disminuido de sus registros históricos.
En el período entre 1995 y 2005 se han financiado 24.300 viviendas anualmente, de las cuales el 77.6% son VIS nuevas, el 12.3% es vivienda no VIS nueva y el 10,1% es vivienda no VIS usada. Lo anterior implica que en promedio 37.100 viviendas anuales no tienen financiación y que por tanto las formas de producción y consumo de éstas viviendas ha estado por fuera del circuito financiero, siendo apalancadas por recursos propios.
Llama la atención la importancia de los hogares que tienen como vivienda un cuarto alquilado y que representa más del 39% de los hogares con carencia habitacional.
En el censo de 1993, se calculaba que hasta el 15% del stok habitacional sufría de déficit cualitativo. Tal situación ha variado substancialmente, sobre todo por el importante avance hacia la universalización de los servicios públicos en la ciudad.
Al analizar la calidad de los pisos, se considera una vivienda de buena calidad cuando posee pisos alfombrados, con baldosín o en parquet; es vivienda aceptable, cuando el piso es cemento o material similar; es inadecuada cuando el piso es en madera burda, gravilla, arena o tierra. Con base en el censo ampliado de 2005, el 5% de las viviendas de Bogotá tienen pisos inadecuados, lo cual significa que 79.876 viviendas tienen problemas de calidad, para considerarse viviendas adecuadas y dignas. Por las condiciones de paredes y estructuras, el censo no consideró que hubiese viviendas inadecuadas en la ciudad.
Cerca de 100.000 viviendas del parque habitacional de Bogotá, deben ser intervenidas, bien por tener problemas de calidad o por carecer de algún servicio público básico. Estas 100.000 viviendas se adicionan al faltante cuantitativo que padece la ciudad, para señalar que el total del déficit habitacional de la ciudad, entre lo cuantitativo y lo cualitativo, ronda en 500.000 unidades habitacionales.
La VIS que se ha entregado en Bogotá en los últimos cinco años, ha disminuido el déficit cuantitativo de vivienda, pero ha contribuido con el incremento del cualitativo, por la vía del hacinamiento habitacional. Se aprecia una muy clara relación directa entre la cantidad de metros cuadrados por persona y la estratificación económica, de manera que a medida que se asciende en el estrato, se dispone de una mayor cantidad de metros cuadrados de vivienda. Así por un metro de área privada de vivienda de una persona de estrato 1, una persona de estrato seis dispone de 3,88 metros cuadrados de apartamento o de 4,4 metros cuadrados de espacio habitacional en una casa. En el análisis, llama la atención el tamaño tan grande de las casas, especialmente de los sectores de menores ingresos.
En la práctica colombiana, pese a la retórica de la política pública, el derecho a la vivienda se ha restringido al esfuerzo por cumplir el sueño patrimonialista de los pobres: Hacer que los colombianos tengan vivienda propia. Esta reducción ha permitido soslayar la necesidad de que la vivienda sea un instrumento para la apropiación social de las oportunidades que la ciudad genera para superar la pobreza. Incluso, ha contribuido a que no se superen las manifestaciones de inadecuación del hábitat, pues el énfasis patrimonialista ha olvidado la calidad y el tamaño necesario para vivir dignamente, haciendo que el hacinamiento y la pobreza encuentren en esas políticas campo propicio para su reproducción intergeneracional. La confusión mecánica del derecho a la vivienda con la pretensión de crear nuevos propietarios urbanos, ha hecho que la política pública de vivienda haya olvidada la necesidad de crear ciudades más amables e incluyentes y, por supuesto, de entender las dinámicas propias que han asumido las ciudades colombianas en general y la ciudad de Bogotá en particular, para superar las carencias de vivienda y hábitat que los pobres siguen manteniendo.
Según el Plan de Ordenamiento de Bogotá, en la actualidad se cuenta con 35.232 hectáreas, con un crecimiento anual de 280 hectáreas. De ellos se calcula que entre el 40% y 60% es el producto de la acción de urbanizadores informales o piratas, pues las diferentes mediciones que se han realizado no han podido ponerse de acuerdo sobre tal dato. Según el POT, única referencia oficial sobre el tema, en el momento de aprobación del POT existían 368.440 viviendas clandestinas, en 1.378 asentamientos informales, que ocupan un total de 6.378 hectáreas y que albergan cerca de 1.400.000 habitantes.
Los hogares con ingresos menores a 1,5 salarios mínimos mensuales legales no tienen posibilidad de acceder a una vivienda en el mercado formal, sea usada o nueva. Si tomamos en cuenta que de acuerdo con el trabajo sobre capacidad de pago, el ingreso estimado de los hogares del estrato 2 solo llega a 1,4 smml y el del estrato 1 es de 1,03 smml, y tomando en cuenta los traslapes por ingreso que se presentan, se puede concluir que entre el 30% y el 35% de los hogares de la ciudad no tienen posibilidades reales de acceder al derecho de una vivienda digna en el mercado formal de la ciudad. Ello vuelve a poner en evidencia la afirmación hecha por el profesor L. Currie: “El problema de la vivienda no es de vivienda, es de pobreza”.
El precio del suelo urbano es un costo de la construcción de vivienda. Según Camacol, el lote en bruto de una vivienda de interés social representa el 13% del precio final de la misma. Ello implica que el precio de un metro cuadrado de construcción debe valer 8 veces el precio del suelo en bruto. Con base en los precios reportados por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, el menor precio registrado en la ciudad es en Jerusalén – Ciudad Bolívar, de $115.000 por metro cuadrado, lo cual implicaría un precio de venta de $920.000 por metro cuadrado construido, que hace imposible cualquier oferta de vivienda en el mercado formal de la misma en la ciudad. Tal situación es más crítica, si se toma el valor promedio del estrato, pues implicaría que el precio del metro cuadrado construido llega a más de 1,3 millones de pesos. Con base en los anteriores parámetros, es evidente que el mercado especulativo de la tierra urbana en Bogotá impide la construcción de vivienda de interés social, pues con los precios actuales de la vivienda tipo I el precio del metro cuadrado de tierra no puede sobrepasar de $78.000 cuando el lote es de solo 35 metros cuadrados y de $45.500 cuando éste llega a los 60 metros cuadrados.
Al hacer el comparativo de los costos directos de construcción de la vivienda popular formal con la informal, se aprecia que existe una diferencia de 7,2% entre una y otra, es decir, cuando los costos directos en la vivienda formal representan el 45% del precio final de venta, los de la vivienda informal solo representan el 37,8% del mismo. Los rubros donde se pueden presentar las mayores diferencias son en pañetes, pinturas, administración de obra y equipos especiales. En los costos de urbanismo, existe una gran diferencia pues mientras que en la vivienda formal la incidencia de éstos llega a 9,5% del precio final, dada las formas de suburbanización que realizan los informales, en ellos tal incidencia no sobrepasa el 4%. En los costos indirectos llama la atención los costos financieros que pagan los sectores informales, que son mayores a los pagados por los constructores formales, como efecto de las adversas condiciones de crédito a las que acceden los informales, que se caracterizan por altas tasas de interés en el crédito extrabancario, que sólo refleja el mayor riesgo en que se mueve tal crédito.