La Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública acaba de publicar el primer informe de avance del Plan Estratégico Territorial para la Argentina del Bicentenario (entendiendo como tal el de la Independencia nacional, que se celebrará en el año 2016). La presentación del informe fue realizada desde el máximo nivel de gobierno, en un acto con la participación de la Presidenta Cristina Kirchner, buena parte del gabinete nacional, un importante grupo de gobernadores de provincias y hasta el Secretario General de la CGT. Un fuerte compromiso institucional, por lo tanto, en un gobierno que inicia su gestión (aun cuando en su génesis política y en los nombres de la mayoría de los miembros del Gabinete, se trate de una continuidad de la gestión anterior) y que subraya con este gesto una declamada toma de partido por la planificación estatal. Pocos días después, comenzaron a desarrollarse las protestas de los productores agropecuarios y los conflictos sociales que las acompañaron; debido a la dificultad de realizar en tan corto tiempo un análisis del modo en que este nuevo panorama político influye en la consideración de la propuesta de planificación de la que habla esta nota, y a la relativa aunque reducida autonomía entre ambos temas, el texto que sigue prescinde de consideraciones sobre dichos conflictos.
Dos rupturas quedan en evidencia en el trabajo cuya autoría comparten Graciela Oporto (responsable institucional), Marta Aguilar y Mariana Kossoy:
– la que involucra el regreso a la planificación estatal como mecanismo de asignación de la inversión pública y el desarrollo territorial, luego de varios años en los que, para decirlo de un modo que facilite la descripción de lo ocurrido, se dejó a las fuerzas e intereses del mercado la responsabilidad por conducir esos procesos (o por lo menos, se invocaron esos como los factores de legitimización y criterios de la acción o la ausencia del Estado).
– la que representa el método de realización de los diagnósticos y propuestas, especialmente sensible a las propuestas de los equipos técnicos regionales que participaron del trabajo, frente a la tradición tecnocrática, desarrollista y centralista de anteriores experiencias de planificación territorial: también simplificando, y quizás en exceso, la que involucra la experiencia de los Planes Quinquenales del primer peronismo, los planes del Consejo Nacional de Desarrollo durante la dictadura de Onganía y, desde la investigación, el monumental Atlas del Desarrollo Territorial de la Argentina de Patricio Randle en las postrimerías de la última dictadura. Una similar vocación por el planeamiento consensuado y muy vinculado a la definición y evaluación de escenarios posibles recorre, por ejemplo, los Lineamientos Generales para el Area Metropolitana de Buenos Aires presentados el pasado año 2007.
Esta afirmación de voluntad planificadora y la prudencia participativa que caracterizan el PET producen así una vuelta de tuerca ideológica sobre el carácter de la inversión pública desarrollada por el gobierno de Néstor Kirchmer desde 2003: no se trata ya de una mera apuesta neokeynesiana de generación de empleos y corrección de desajustes ocasionados por la economía neoliberal en sus diversas versiones, sino de una vocación política explícita y estructural.
Voluntad y prudencia recorren la totalidad del texto; la misma portada describe el avance presentado como un “Proceso de construcción conducido por el Gobierno Nacional mediante la formación de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública“. Un texto relativamente breve enuncia a la vez el carácter de proceso en el tiempo y de construcción de lineamientos, la conducción pública que se realiza de este proceso, la importancia de los consensos para su validación, y el rol que se asigna a la inversión pública como conformadora del territorio. Estos conceptos políticos se desarrollan haciendo foco en la compleja relación espacio global – espacio local y en la necesidad de que el Plan se constituya en un proyecto político colectivo, considerando la multiplicidad de dimensiones del concepto de desarrollo territorial y que “planificar es hacer política, sea esta explícita o implícita“.
Tras esta declaración de principios ideológicos, el trabajo explora dos modelos de territorio: el actual y el deseado. Una reseña histórica presenta sucesivamente los modelos precolonial, colonial, agroexportador, de sustitución de importaciones y de apertura y desregulación económica, y analiza estas herencias en el marco del actual proceso de integración regional. A efectos analíticos se realiza un estudio de diversos componentes de la conformación del territorio (medio construido, medio natural, medio social y medio económico), se categorizan los diferentes espacios de organización del territorio y finalmente se elabora como síntesis el Modelo Actual del territorio para identificar “las limitaciones que el soporte físico impone al desarrollo territorial“.
Así se establecen 25 sub-regiones nacionales agrupadas en tres categorías:
– los núcleos dinamizadores del territorio, que en general corresponden a las regiones metropolitanas;
– los sistemas urbano – rurales más desarrollados, “vertebradores del modelo histórico agroexportador“;
– los territorios con bajo nivel de urbanización, integración y consolidación socioproductiva, generalmente ligados a una explotación extensiva del suelo (en muchos casos, de mera subsistencia).
Abordando luego el estudio de las interrelaciones y flujos entre áreas, se identifican nueve corredores que vinculan sub-regiones y puntos de tránsito del comercio internacional. Se destaca entre ellos el corredor Buenos Aires – Rosario y su articulación con aquellos que, con cabecera en el paso del Cristo Redentor y Paso de los Libres respectivamente, constituyen el corredor bioceánico central. El resto de los corredores no constituye un sistema integrado, lo cual introduce la percepción de los beneficios que su conexión ocasionaría para las economías regionales “tanto del Norte Grande como de la Patagonia”.
El análisis del modelo actual continúa con el estudio de la dinámica demográfica y de urbanización y de la situación de las infraestructuras (mencionando la experiencia de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica, IIRSA, y sus doce Ejes de Integración y Desarrollo) de transporte y telecomunicaciones y las asociadas a los recursos energéticos, hídricos y mineros.
Se identifican 58 regiones correspondientes a cuatro grandes categorías de acuerdo al grado de desarrollo y diversificación de las economías locales: de industrialización diversificada y alta capacidad y volumen de infraestructuras y servicios, de producción primaria de alto desarrollo y valor agregado, de explotación primaria desarrollada y moderado valor agregado, y de explotación primaria de subsistencia o de muy escaso valor agregado. Todo este análisis hace un gran hincapié en “el papel fundamental que juega la infraestructura dentro del proceso de desarrollo económico y la importancia de su distribución territorial”. Asimismo, la dotación de infraestructuras y equipamientos se vincula metodológicamente a la caracterización social de la población, donde se señala la magnitud de la inequidad y se introduce la noción de una necesidad de contener los desequilibrios demográficos y de dotación de servicios entre las distintas áreas y subregiones (postura que posteriormente se reitera al abordar la cuestión de loa planes de vivienda social y las infraestructuras urbanas).
Finalmente, se analiza la situación ambiental y sus principales problemáticas en el orden nacional, señalando desde el principio que “la fragilidad de los instrumentos legales y técnico-administrativos con que cuentan los gobiernos locales y provinciales es expresión de la aun baja consciencia ambiental de nuestras sociedades“. Entre los principales problemas se mencionan las amenazas a los recursos agua y suelo, y el crecimiento expansivo de las ciudades “en el marco de débiles instrumentos de planificación“, como también la inadecuada gestión de residuos. A partir de esta caracterización se elabora un modelo de restricciones y potencialidades ambientales, sus contigüidades e incompatibilidades, y la posible creación de áreas de amortiguación.
Con extrema prudencia, el capítulo dedicado al Modelo Deseado del territorio nacional incluye entre sus primeros párrafos (luego de explicar la forma en que la síntesis del mismo se obtuvo a partir del trabajo realizado en conjunto entre los gobiernos nacional y provinciales) esta significativa aseveración: “El paso de la instancia analítica a la propositiva -tarea medular de la planificación estratégica en todos los campos- implica poner en juego de modo interactivo todos los elementos del diagnóstico junto a la ponderación de escenarios futuros y voluntades políticas“. Dicho esto, se postulan como objetivos del gobierno nacional para la “Argentina 2016” fortalecer la identidad territorial y cultural y que todos los habitantes alcancen el desarrollo económico, vivan en un ambiente sustentable, participen plenamente en la gestión democrática y accedan a los bienes y servicios esenciales.
En este “proyecto colectivo” que se postula, aparecen como ideas rectoras la formalización de un Esquema Integrado Nacional e Internacional, el fortalecimiento y/o recuperación productiva, la conectividad interna y la consolidación de un esquema policéntrico de ciudades unido por correctores de conectividad. Esto lleva, finalmente, a la caracterización de áreas a desarrollar, potenciar o cualificar a partir de sus situaciones actuales, considerando sus condiciones ambientales, de conectividad, de urbanización, etc. Los tres grandes objetivos que invocan los autores del informe para la construcción de este Modelo Deseado son, respectivamente,
– Mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la construcción de infraestructuras y equipamientos;
– Garantizar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitativo de las regiones y el arraigo de sus habitantes.
– Contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una gestión integrada y responsable.
Para dar una idea del cuidado (si se quiere, artesanal) puesto en el carácter abierto de este informe y en la noción del Plan como proceso a continuar, considérese este párrafo relativo a las modalidades posibles de conectividad:
“Frente a esta configuración, podrían plantearse dos alternativas de intervención en materia de infraestructura. Una de ellas consistiría en reforzar las dotaciones en los corredores más congestionados mediante inversiones tales como la ampliación de capacidad de la red vial; ejecución de centros de transferencia intermodal; mejoras en el sistema portuario, entre otras. La segunda alternativa implicaría la modificación de la configuración actual del sistema de corredores a partir de inversiones basadas en el diseño de una nueva red. La primera opción permitiría mejorar los problemas de congestión y contribuir a una mayor eficiencia económica en el corto y/o mediano plazo, pero al mismo tiempo implicaría convalidar la configuración actual del sistema –con un riesgo importante de trasladar hacia adelante nuevos problemas de congestión–, profundizando las inequidades territoriales existentes. La segunda opción es la más efectiva a largo plazo pero presenta como principal limitación la dificultad de prever los escenarios territoriales resultantes del diseño previsto“.
Finalmente, el informe ofrece una detallada descripción de los respectivos análisis, diagnósticos y propuestas de las jurisdicciones provinciales respecto a sus propios modelos actuales y deseados, incluyendo la propuesta de obras realizada por cada distrito, y un listado de las inversiones “estratégicas” del Estado Nacional en el período 2003 – 2006, básicamente agrupadas entre obras en ejecución, obras en proceso licitatorio y obras en formulación. Se evidencia en este capítulo final, si se lo coteja con la introducción a cargo de Cristina Kirchner, cierto viraje en el espíritu de la presentación del informe, que de una especie de inventario y legado dejado por la gestión del esposo de la actual Presidenta pasa a constituir una propuesta programática fundacional de la nueva gestión, fuertemente animada por la reivindicación del Estado planificador. Algo que tampoco puede considerarse ajeno a la ratificación que, tras un fuerte debate interno, se realizó de Julio De Vido al frente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. El influyente periodista Horacio Verbitsky decía en su suelto “Segundo acto”, en Página 12 del pasado 18 de Noviembre, al respecto del ministro, que “es posible discutir su grado de eficiencia en el manejo de los difíciles temas que le competen, como la energía o el transporte, pero no hay dudas acerca de sus lealtades. Cuando Kirchner complete su mandato, se celebrarán sesenta meses de crecimiento ininterrumpido, en los que reapareció la planificación tan denostada en el período anterior. Ese es, no por azar, el nombre del ministerio que seguirá ocupando De Vido“.
Cabe preguntarse como se resolverán las tensiones entre esta explícita voluntad planificadora y la adopción de políticas de estado difícilmente referibles a procesos de planificación en sus formas conocidas. Valga por ejemplo esta pregunta respecto a la construcción del “tren bala” (si bien el tren de alta velocidad es mencionado entre las condiciones de consolidación del corredor central, no existe en el informe mención alguna que justifique su necesidad o invoque los criterios para su ejecución…). O respecto a la articulación que se realizará entre las propuestas presentadas por el régimen de “Iniciativa Privada” (por caso, el borroso proyecto de Puerto Madero II) y el sistema de planificación reivindicado en el informe y en los discursos oficiales.
Por lo pronto, la citada presentación del informe en la Casa de Gobierno fue además ocasión para la firma de un acta de acuerdo entre la Nación y 14 provincias para la constitución de un Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (del que se encuentran en marcha las reuniones con técnicos y funcionarios provinciales para organizar la agenda de trabajo) en un plazo de 90 días, dando así un instrumento de gestión institucionalizado a la continuidad de este Plan Estratégico. Seguramente, la construcción efectiva de un desarrollo territorial planificado será motivo de contradicciones y conflictos que no podrán escindirse de un proceso de consolidación democrática y calidad institucional. Dentro del cual, la misma existencia de este instrumento y del trabajo que le dio soporte introduce una vertiente de racionalidad que resulta bienvenida.
1816 – 2016 Argentina del Bicentenario – Plan Estratégico Territorial – Avance 2008, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Responsable Institucional: Arq. Graciela Oporto, Dirección y Producción General: Arq. Marta Aguilar; Coordinación General Técnica: Arq. Mariana Inés Kossoy, Interacción con Provincias y/o Elaboración de Documentación: Coordinadores Ing. Pablo Lopez, Lic. Miguel Fantini, Lic. Gustavo Valente, Equipo Técnico: Lic. María Lorena Ardissono, Arq. Alejandro Boccardo, A.Sist. Daniela Grifoni, Arq. Olaf Jovanovich, Lic. Gabriel Losano, Lic. Giuliana Puricelli, Arq. Mariana Segura, Lic. Hernán Seiguer, Lic. Natalia Torchia, Diego Vesciunas, Alejandra Wulff, Colaboraciones: Lic. Silvina Corbetta , Arq. Carlos Verdecchia, Dr. Julio Bonzani, Asesores: Dr. Luis Balestri, Lic. Alicia Baracco, Lic. Angela Guariglia, Lic. Mabel Sostillo, Redacción y Selección de Información: Arq. Marta Aguilar, Arq. Artemio Abba; Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 284 páginas 31,2 x 22,9 cm. y CD multimedia, ISBN 978-987-23585-2-5.
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El sitio Web del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios incluye una síntesis del informe de avance del PET.
