N. de la R.: Esta nota reproduce el segundo capítulo del libro Gestión del Territorio y del Desarrollo Urbano – Alta Simplicidad, de Ramón Martínez Guarino y otros, publicado en el año 2005 por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República, Uruguay, con el apoyo de la Fundación 2020 y la Intendencia Municipal de Montevideo. El libro recoge trabajos producidos en el marco de la Maestría en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de dicha Universidad, en la cual el autor es Profesor del Seminario en Gestión del Territorio y del Desarrollo Urbano. En este texto se explicitan algunos conceptos teóricos de las estrategias de gestión desarrolladas durante el Seminario. Las referencias del texto a la Maestría y el Seminario corresponden a dichos programas académicos. Debido a su extensión, la nota se publica en dos ediciones sucesivas de café de las ciudades.
Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo: Sistema de espacios verdes
Intención
Podríamos definir la capacidad de gestión como aquellas “competencias y habilidades que tienen hombres y mujeres para lograr sus objetivos mediante procesos conscientes e inteligentes” (Martínez Guarino, Ramón. Estrategias de gestión y Microplaneamiento. Colección Política, Servicios y Trabajo Social, de la editorial LUMEN, 2ª Edición, 2004). También la gestión es el trayecto que une las ideas con los hechos concretos, los proyectos con las realizaciones, los papeles con la realidad.
A pesar de su relevancia, es un tema de escasa incidencia en las agendas (tanto académicas como políticas). Recién en los últimos tiempos ha cobrado cierta importancia, seguramente derivada de las dificultades que encuentran muchas buenas ideas para llegar al punto de concreción. Si nos detenemos a pensar un momento sobre el punto, es fácil admitir que un plan que no contemple la gestión, que no tenga como parte de si mismo las estrategias de su gestión, es una propuesta incompleta. Puede ser una buena idea pero no puede tener aspiraciones de trasformarse en acción.
Si miramos a nuestro alrededor surge de una manera evidente que la mayoría de los proyectos no prosperan por deficiencias de gestión. Más aún, un “buen proyecto” (lo de buen proyecto se entrecomilla debido a que una definición ajustada de buen proyecto solo debería aplicarse cuando el mismo ha contemplado, dentro de su diseño, las estrategias de gestión que lo puedan materializar) con una mala gestión tiene el fracaso asegurado; en cambio un proyecto con debilidades pero con una buena estrategia de gestión, es muy probable que pueda superar esas debilidades durante el desarrollo y sobre la marcha, y hasta convertirlas en fortalezas.
Esta afirmación que es válida para todo tipo de proyectos, tiene singular relevancia para los de complejidad social, como son aquellos que apuntan a solucionar los problemas urbanos y territoriales. En este caso, debido a que se tomó el Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo (hay que señalar que con posterioridad al seminario, durante el año 2003, la Unidad Central de Planeamiento Territorial de la IMM llevó a cabo, a partir de una serie de talleres internos, un interesante proceso de evaluación y auto evaluación del Plan Montevideo) como base de la mayoría de los trabajos de análisis, el tema se torna muy interesante por tres razones: primero, Montevideo es una ciudad importante; segundo, el Plan se elaboró con un buen sustento de expertitud; tercero, ya ha trascurrido un tiempo suficiente que posibilita ubicarnos con cierta perspectiva histórica y de allí observar el proceso con sus principales logros y dificultades.
Incertidumbre y gestión
En la acción de planificar, el transcurrir desde la mente hasta la concreción de hechos deseados es un camino desconocido y por tanto lleno de imprevistos y sorpresas. Si el futuro fuera totalmente certero, los modelos de gestión podrían ser diseñados de antemano con precisión matemática y apropiados para ser operados por programas computarizados. Esto, que haría de la vida y de la historia algo muy aburrido, por suerte no sucede así. Por el contrario, una de las características predominantes de los procesos actuales (conjuntamente con la aceleración y la globalización) es la incertidumbre.
La “esquizofrenia contemporánea”, al decir de Manuel Castells (La Era de la Información), nos hace vivir en la contradicción de “los espacios de flujos y los espacios de los lugares“. Entre los poderosos, anónimos y lejanos, movimientos de capitales, información, tecnología, etc., que afectan y condicionan la cotidianidad de cada uno de nosotros por más alejados que estemos de esos centros de poder; y los espacios físicos y cosas concretas que nos rodean en nuestro territorio cotidiano y cercano. Ese par dialéctico entre flujos y lugares acentúa la incertidumbre, que en los hechos se convierte en el desafío central para los planificadores. Visto el problema de esta manera, y comparado con períodos históricos precedentes (cuanto más atrás, mayor certidumbre), la planificación es una disciplina y un arte cuyo ingrediente principal y creciente, es la incertidumbre. De allí la relevancia que ha adquirido la planificación estratégica como un instrumento que incorpora la flexibilidad y la participación en la tarea de construir el futuro.
¿Y de qué o de quién depende esa flexibilidad? ¿Qué es lo que posibilita sortear las incertidumbres sin perder el rumbo y los objetivos? He aquí una cuestión central. Todo hace pensar que el eje pasa por las estrategias de gestión de que se dispongan para navegar en las aguas bravías de lo incierto.
Paradójicamente, el tema de la gestión ha sido el gran ausente. No existe casi bibliografía al respecto y son casos excepcionales donde se le da un tratamiento específico como tal. Por momentos se podría interpretar que este descuido tiene que ver con un producto más del pujo neoliberal, en este caso con el propósito de desprestigiar la planificación como una herramienta democrática eficaz para construir un futuro más armónico. La planificación sin gestión queda reducida a los papeles, a las buenas intenciones y con muy pocas posibilidades de actuar como instrumento modificador de la realidad. De esta manera no resiste la contundencia de sus contrincantes ocultos en la idea de que la realidad está determinada únicamente por las leyes del mercado.
Algunos conceptos relevantes ligados a las estrategias de gestión
- Alta Simplicidad
Muchas veces es fácil comprobar que se recurre a la complejidad o al lenguaje complicado para ocultar una capacidad ausente. Esto que de por si no es recomendable, en las estrategias de gestión resulta verdaderamente letal. El concepto de “alta simplicidad” proviene originalmente del Dr. Rafael Paz (a quien he conocido a través de uno de sus discípulos, mi amigo, el Dr. José Lumerman) , un destacado médico psiquiatra argentino, quien señala que muchas veces frente a los graves trastornos emocionales con los que se enfrenta en su práctica profesional, le resulta de utilidad ordenar y abordar el problema dando prioridad a aquellos cuestiones de la conducta humana más básicas y necesarias: descansar, alimentarse, entre otras.
Lo he tomado para abordar la realidad social, en este caso la gestión del territorio y, al considerarlo un problema complejo, propongo una modalidad de abordaje que incluye un lenguaje y una serie de herramientas destinadas a hacer posible la intervención de muchos en la resolución de temas de elevada complejidad. Es un recurso en la planificación estratégica, ligado a la gestión, y especialmente a favorecer el proceso de construcción de respaldos, un tema central que se aborda en el punto siguiente.
La GAS (como han denominado los maestrandos a la gestión de alta simplicidad), es básicamente un lenguaje que interpreta procesos generalmente complejos e intenta darle una formulación simple, para incorporar a esos procesos a la mayor cantidad posible de protagonistas. De esta manera se enriquece el tránsito por las incertidumbres ya que, en conjunto, se van procesando e incorporando las nuevas relaciones de las ideas del plan con la contundencia de la realidad surgente, cuando lo que era futuro empieza a ser parte del presente, cuando las ideas se corporizan en hechos concretos e inevitablemente son diferentes a lo inicialmente imaginado.
La “alta simplicidad” no debiera confundirse con simpleza o banalización. Es una traducción de la realidad (que siempre, de alguna manera u otra hacemos a través de nuestros sentidos) que pasa por un proceso de “alta complejidad” hasta encontrar la síntesis más adecuada para que determinado concepto pueda ser socializado, comprendido e incorporado más allá de la conversación académica o científica, y de esta manera ser parte del dialogo entre la diversidad de actores que constituyen los respaldos. ¿De que vale que tengamos un problema científicamente definido y comprendido si no somos capaces de trasmitirlo a quien son los que tienen los recursos, las decisiones o la necesidad de resolverlos? Esto es un verdadero desafío para los planificadores y es la esencia de una estrategia de gestión acertada.
Cuando la discusión se da únicamente en el campo académico, o en el campo científico, tal vez los planteos tengan determinadas características de “alta complejidad”. Pero cuando de lo que se trata es de incorporar la mayor cantidad de actores a los procesos, cuando se tiene claro que la planificación exitosa supone la construcción de respaldos, la “alta simplicidad” no solo es importante sino que es una pieza esencial del plan. Muchas veces los técnicos y expertos nos lamentamos de la incomprensión de los políticos, o de la gente, hacia nuestras propuestas al parecer tan contundentes, y descargamos fácilmente todas las culpas hacia los demás. ¿Pero que hacemos para que nos comprendan? ¿Qué hacemos para construir un lenguaje que posibilite el dialogo? ¿Qué hacemos para mostrar una perspectiva del problema y los posibles caminos que posibilitarían su solución? Eso es parte del problema. Podemos tener un pensamiento brillante, pero dejar de ser tal si no tenemos los medios para que los interlocutores y protagonistas nos comprendan. De allí surge el énfasis en la alta simplicidad.
- Tres respaldos
Sin respaldos, la planificación se reduce a un ejercicio teórico sin ninguna posibilidad de trasformar la realidad. Planificar equivale a construir respaldos. La planificación como una tarea permanente de construcción de respaldos (políticos, técnicos y sociales) es una de las facetas más interesantes y a la vez menos tenidas en cuenta por los planificadores. Como ya se ha dicho, esto es la esencia del planeamiento estratégico y equivale a pensar, la participación de los diversos actores desde el primer momento, no reducido únicamente a una inspiración democrática para que en determinadas instancias todos opinen, sino para mucho más, para crear los respaldos del plan durante todo el proceso. Ya sea en el momento de diagnosticar y determinar los problemas (el punto de partida), como en las instancias de definir el futuro deseado y los obstáculos a vencer para avanzar en aquella dirección.
Teóricamente, en el inicio no hay plan, solo hay problemas a resolver y en muchos casos los mismos no se encuentran claros ni explícitos. Desde distintos lugares, sin confundir roles ni caer en posturas igualitaristas muy perjudiciales para el logro de los objetivos, la participación e involucración es una arquitectura de ladrillo sobre ladrillo que comienza en el punto cero. Desde los cimientos, tanto técnicos, políticos, como el conjunto de los actores sociales comprendidos en el “polígono” de actuación (se entiende como polígono la delimitación del área sobre la cual se desarrolla la acción planificadora, por más que la misma tenga un contexto mucho más amplio), debieran articularse desde sus respectivas responsabilidades en una especie de triángulo que, a la postre, dará la fortaleza del plan.
- Tres componentes principales de la planificación
“La planificación podrá tener defectos pero es irrenunciable desde una perspectiva democrática. Porque la planificación participativa es un antídoto contra la irresponsabilidad y, sobre todo, la única herramienta de gobierno que puede distribuir con cierta justicia…” (Alberto Moncada).
La planificación es insustituible como una herramienta para construir el futuro democrático, pero en muchos casos no hemos sido capaces de ver y explicitar su estructura ósea, o sea aquello que la sostiene. En ese sentido se distinguen tres grandes componentes: el presente (con su pasado, con su historia); el futuro deseado o punto al cual se quiere arribar; el o los caminos que unen esos dos puntos y que hacen posible pasar de una situación dada a una situación deseada.
La gestión como el camino que une el presente (con una interpretación de sus problemas y los cambios necesarios para superarlos), con el futuro deseado. O dicho en otros términos: diagnóstico, visión prospectiva del futuro y estrategias de gestión.
- Relación hombre/territorio
Ya en uso de la alta simplicidad, se puede convenir que el desarrollo sustentable (para complicar un poco más, se ha introducido la diferenciación entre sustentable y sostenible; y si de eso se tratara seguramente habrá nuevos matices y nuevas denominaciones que a la postre solo servirán para una mayor confusión de la gente) consiste en la búsqueda de una relación armónica entre el hombre y su territorio, representada en la ecuación H/T. Señalando genéricamente como el hombre a toda la sociedad y como territorio al medio físico-biológico.
En la medida en que el hombre irrumpe en el ambiente natural y comienza a construir, esa relación se modifica y sufre grandes desequilibrios. El crecimiento demográfico y los avances tecnológicos han dado por resultado un proceso antrópico con situaciones muy amenazantes para las ciudades, los ríos, la atmósfera, en definitiva para la calidad de vida de los habitantes del planeta. Visto de esta manera el problema, la planificación y en especial la planificación urbana y territorial, tienen como finalidad principal intentar una mejor armonía de esa ecuación, teniendo muy en cuenta el agravamiento de la situación y las amenazas que se presentan para las generaciones futuras. Es un tema de preocupación relativamente reciente en la historia de la humanidad y sin duda aparece todavía de forma muy lateral en la agenda y en muchos casos reducido al discurso formal. En este aspecto, donde importan más los hechos que las palabras, las estrategias de gestión urbanas y territoriales son en definitiva las que dan muestras concretas de lo que se hace.
- Visión prospectiva
“Para que un gran sueño se convierta en realidad, primero hay que tener un gran sueño” (consigna central del “Plan Estratégico Neuquen 2020”, vigente durante mi gestión como Secretario de Estado de Planificación y Desarrollo de dicha provincia argentina, 1995-99).
Podemos admitir que existen dos maneras de mirar hacia el futuro: en términos proyectivos y en términos prospectivos. En la primera el futuro es una resultante de la proyección del pasado y del presente y estaría determinado por las tendencias. En la visión prospectiva, en cambio, el punto imaginado se determina a partir del deseo. Es una meta en cuya definición tiene gran importancia la voluntad humana de conquistarla, de arribar a ella. Es la utopía que formulada en términos ideales tracciona en su dirección de manera tal que, aunque en el transcurrir de los acontecimientos no se alcance plenamente o se aleje en la medida de que nos acercamos, genera energías y fuerzas para su conquista. Despierta las pasiones tan necesarias y tan propias de la condición humana a la hora de alcanzar lo deseado.
En el primer caso existe de antemano una percepción fatalista sobre los acontecimientos, sobre la base que el futuro es independiente de nuestra voluntad y está condicionado por las actuales tendencias. En el segundo, en cambio, predomina la fuerza del deseo de transitar en una dirección, que exige voluntad, fuerza, pasión, recursos, que en su conjunto se traduce en planes, proyectos, sueños, que en el paso siguiente requerirán una estrategia de gestión para avanzar. Como dice Alvin Toffler, “no tener estrategia significa automáticamente estar comprendido en otra ajena“. Por extensión podríamos decir que no tener una visión prospectiva del futuro es no tener proyecto y por lo tanto supone quedar a la deriva en los demás proyectos existentes, muchos de los cuales podrían ser contrarios a los intereses más legítimos.
Todo esto, que tiene una aplicación en el campo de deseos y sueños individuales, adquiere mucha más relevancia cuando se trata de procesos sociales que atañen a una ciudad, a una región, a un país. No siempre está clara y explícita la visión prospectiva del colectivo social, lo cual puede significar que se esté a la deriva o expuesto a visiones prospectivas de determinados sectores, con más recursos y mas herramientas para pensar en estos términos.
Si los planificadores, si los arquitectos del futuro no tienen utopías, no tienen sueños ¿para quienes queda esa tarea? ¿A que queda limitada la planificación? ¿Para que sirve entonces planificar?
- Coeficiente de virtuosidad
Muchas veces, más que atacar las debilidades, hay que acrecentar las fortalezas. Lo que importa es la “virtuosidad” del Plan. Una parte del curso estuvo destinada a analizar algunas herramientas de alta simplicidad para abarcar lo más rápidamente posible las instancias de diagnóstico o el punto de partida. Como es sabido, en muchos casos se disipa una enorme cantidad de energía en la instancia del diagnóstico (a veces eso se explica por las dificultades o limitaciones que existen en los protagonistas para entrar en el terreno de las propuestas o de las soluciones a los problemas). Sin duda, la matriz FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas; también llamada DAFO, que es una inversión de los términos, probablemente introducida por alguien que con el deseo de innovar o vaya a saber con que argumento, hizo su contribución a la confusión al introducir un nuevo nombre para la misma cosa), es un buen aporte para simplificar los diagnósticos y facilitar la participación de la gente en los diagnósticos. Aquí el aporte se limita a un aspecto generalmente no tenido bien en cuenta de la gestión a la hora de tomar determinadas decisiones, a la observación de los saldos o diferencias entre aspectos positivos y negativos (entre las FO y las DA); o si se quiere entre fortalezas y debilidades, y entre oportunidades y amenazas.
Si fueran cuantificables, los cocientes F/D O/A, deberían ser mayores que uno. Con lo cual la virtuosidad de una situación (interna y externa, presente y futura) a partir de un FODA estaría dada por F/D + O/A = V o coeficiente de virtuosidad de un proyecto.
¿Para que sirve esta complicación matemática? Para resaltar que lo que importa es el cociente, más que el valor absoluto de uno de los factores. A veces quedamos atrapados en los problemas (debilidades o amenazas) cuando es más “rentable” incrementar las fortalezas y las oportunidades. Esto es parte de la toma de decisiones permanentes que implica un proceso con estrategias de gestión.
RMG
(continúa en el próximo número de café de las ciudades, con los puntos Herramientas útiles para la gestión y Gestión urbana y gestión del territorio)
El autor es arquitecto egresado de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República, Uruguay, especializado en planificación y formulación de proyectos. Está radicado desde 1975 en Neuquen, Argentina, donde desempeñó, entre otros, los cargos de Director General de Planeamiento Educativo y Director Provincial de Arquitectura. Ha sido consultor y director de proyectos con financiamiento internacional y es autor de libros como Reforma del Estado y microplaneamiento, publicado por Humanitas-La Colmena, y Escuela Productiva, Utopía y realidad, de la Editorial Paidós.
Ver los sitios Web de la Maestría de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la Universidad de la República del Uruguay, y del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo.
Sobre el tema, ver también la nota La forma sigue a la gestión, de Humberto Eliash, en el número 13 de café de las ciudades.
