N. de la R.: El texto de esta nota fue la base de la conferencia brindada por el autor al inaugurarse la exposición de los trabajos realizados en el marco del Seminario-Taller “Renovación urbana en la ciudad construida: los barrios peri-centrales de la ciudad de Córdoba”, el pasado jueves 26 de noviembre, en la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.
El Artículo 15 del Plan Urbano Ambiental (Ley N. 2930) de Buenos Aires establece el Plan de Comuna como uno de los Instrumentos de planificación, “aquellos que permiten profundizar los lineamientos propositivos del Plan a niveles de mayor detalle. Pueden abarcar determinados sectores geográficos de la ciudad o bien aspectos temáticos de la misma. El objetivo de estos instrumentos es la planificación de las intervenciones y la programación en el tiempo con criterios de eficiencia y eficacia”. El texto legal define muy escuetamente al plan de Comuna: “Este Instrumento tiene por objetivo desarrollar, con la participación primaria de las propias Comunas, los aspectos particulares de sus respectivos territorios, debiendo guardar congruencia con los planes de las restantes Comunas y con los lineamientos establecidos por el PUA para la ciudad en su conjunto”.
La discusión por la Ley de Comunas, finalmente sancionada como Ley 1.777, ha resultado ser todo un “culebrón” en la Ciudad. La descentralización administrativa y política fue establecida por la Constitución de 1996, pero recién en 2005 fue posible su reglamentación y hasta hoy no se ha logrado realizar la elección de las autoridades comunales, que “ahora dicen” (perdón por el estilo…) se hará en 2011.
Esta demora en cumplir con la Constitución y con las leyes es una de las omisiones institucionales más graves de la democracia argentina, sin embargo, no es percibida como tal por la sociedad. Y en esta demora tiene tanta culpa la actual administración de derechas como sus antecesores “progresistas”: nadie quiso ni nadie quiere ser el primero en ceder poder. Si la demora afectara los intereses de algún grupo multimedios o de alguna cámara empresaria, seguramente sería motivo de algún escándalo mediático y de alguna profecía de “Lilita” Carrió; si el PJ pensara que le puede aportar votos en un distrito adverso o si la izquierda creyera de buen tono reclamar por “formalidades” de la democracia “burguesa”, sería motivo de movilizaciones y piquetes. Nada de eso ocurre.
Pero supuesta la definitiva conformación de las Comunas con sus legítimas autoridades, se abre un camino muy interesante hacia la planificación participativa de los barrios porteños. Un camino que no estará exento de nuevos conflictos y (espero equivocarme) nuevas dilaciones, en este caso relativas a la competencia de las Comunas para abordar el desarrollo urbanístico de sus jurisdicciones. Una interesante nota de Hernán Petrelli publicada hace un tiempo en café de las ciudades aborda la cuestión de las competencias desde un punto de vista jurídico-político; a ella me remito para la consideración de esos aspectos. Lo que me interesa en este caso es analizar las posibilidades que el instrumento Plan de Comuna (un acierto del vilipendiado Plan Urbano Ambiental efectivamente sancionado en 2008) introduce en el proceso de conformación territorial de la Ciudad.
La formación histórica de los barrios porteños es un proceso muy bien analizado en algunos textos clásicos; basta mencionar Buenos Aires – Del centro a los barrios, de James Scobie, y La Grilla y el Parque, de Adrián Gorelik. En ese proceso se verifica la superposición de diversos actores en una especie de raro equilibrio inestable:
– El mercado, con la acción de grandes y pequeños players en los sectores inmobiliario (la transformación de suelos rurales o chacras periurbanas en suelo urbano), transporte y servicios.
– La intervención estatal, a través de la práctica urbanística y las prácticas de institucionalidad, a veces liderando, a veces acompañando, las más de las veces corriendo detrás de un virtual laissez faire territorial.
– Las distintas prácticas sociales: la conformación del vecindario, el asociacionismo, la movilización.
El barrio porteño queda definido en las interacciones de estas tres fuerzas, en un proceso general de movilidad y ascenso social, hegemonía creciente de las clases medias y fuerte identidad cultural. En un contexto político que a partir de 1930 comienza a ser reacio o abiertamente hostil a la convivencia democrática, el barrio resulta sin embargo un espacio marcadamente democrático y tendencialmente igualitario.
En la actualidad, aun en un marco de democracia política como el que vive la Argentina desde hace más de un cuarto de siglo y si bien el barrio sigue siendo una escala válida de comprensión y actuación territorial, la situación social y económica es otra y bien distinta, e incide sobre las posibilidades de planificación y desarrollo urbano. El mercado inmobiliario y de la construcción ya no es un mercado de PyMEs, sino que sufre las consecuencias de la concentración. La intervención del Estado está condicionada por las crisis fiscales y por los nuevos paradigmas de ordenamiento ambiental del territorio y de participación vecinal y ciudadana, e incluso la judicialización del planeamiento urbano (del cual los conflictos sobre el Código de Planeamiento urbano y, en especial, el fallo de la Corte Suprema sobre la Cuenca Matanza Riachuelo son expresiones de enorme relevancia). En cuanto al sector social, el asociacionismo de la primera mitad de siglo XX ha cedido el lugar a un panorama donde confluyen tendencias a la fragmentación y la in-solidaridad, con nuevas formas de asociación de base territorial; tan diversas como los movimientos de defensa del patrimonio urbano (Basta de demoler!), aquellos que se oponen a la mal llamada “densificación” (Caballito Colapsa, Protocomuna de Caballito) o los que defienden el derecho a la vivienda (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, cooperativas de vivienda, etc.). Por último (but not least…), el barrio ha dejado de ser un espacio de inclusión y de socialización en un marco de movilidad social ascendente para ser el espacio de la lucha (más o menos sorda y con frecuentes ribetes de in-solidaridad, tal como ya ha sido analizado en otras notas de esta revista) por el acceso a las condiciones de la ciudadanía y los derechos básicos sobre el territorio.
Sobre el territorio, estas particularidades se expresan en diversas situaciones que caracterizan la urbanidad contemporánea a escala global:
– El efecto “NIMBY” (por la expresión en idioma inglés “Not in my back yard”, no en mi patio trasero) por el cual infraestructuras o desarrollos necesarios para el funcionamiento de la ciudad no pueden instalarse en determinadas áreas por la negativa de los vecinos afectados.
– Los procesos de gentrificación o “ennoblecimiento” de barrios centrales de la ciudad, con la consiguiente expulsión de sectores populares.
– Los impactos ocasionados por la expansión del turismo, muchas veces banalizadores o distorsionadores de la economía urbana.
– La expansión periférica de la “ciudad difusa”, en su versión criolla metropolitana con su patchwork de ghettos ricos y pobres yuxtapuestos sobre la planicie pampeana.
– La emergencia de nuevas centralidades, en la mayoría de los casos ligadas a enclaves comerciales, culturales, recreativos y administrativos diversos al tradicional centro barrial a cielo abierto.
– Los procesos de fragmentación y segmentación urbana.
¿Qué se ha hecho en los últimos años (y en particular a partir de la autonomía de la Ciudad, concretada en 1996) en materia de renovación urbana de los barrios porteños? Desde la acción estatal planificada del Gobierno local, muy poco y, en general, vinculado a procesos de desarrollo mixto en los que la acción estatal ha estado en general por detrás de las inversiones privadas. Así ha ocurrido en el caso del Abasto, que según Daniel Kozak “es un buen ejemplo de la conjunción entre la aplicación de estrategias urbanas neoliberales y el discurso de la ciudad de fragmentos. El ideal neoliberal está presente en el confinamiento estricto del Estado al rol de facilitador. Las regulaciones que existían fueron flexibilizadas y ajustadas a la medida de los requerimientos del inversor privado siempre que se pudo. El espacio público fue privatizado y orientado hacia el consumo”. En operaciones como las de Auchan – Dott en Saavedra o Carrefour en el predio del ex Albergue Warnes, alguna tímida intencionalidad de generar recuperaciones de espacio público o compensaciones por la concesión de una normativa habilitando las implantaciones de centros comerciales ha estado opacada por la escasa calidad pública de los resultados obtenidos. Recientemente se ha establecido la creación de un Distrito Tecnológico en Parque Patricios, aprovechando la existencia de un stock edilicio industrial obsoleto y desactivado, pero la atracción de empresas tecnológicas se ha encarado desde el otorgamiento de ventajas tributarias más que desde un planteo de oferta urbana.
Otro tipo de acción estatal se ha dado a través de la normativa, como en el caso de algunas Areas de Protección Histórica, y en especial el APH1, San Telmo y Montserrat. Recientemente se han realizado modificaciones en las normativas de Urbanización Especial establecidas en 1980 en el Código de Planeamiento Urbano para las áreas de Palermo y Colegiales (U20( y el Bajo Belgrano (U23). Otra Urbanización Especial, la U28 para Belgrano R, establece un interesante mecanismo de consulta participativa a través de la Sociedad de Fomento del barrio.
Pero, en cambio, han sido más amplias y más fuertes las transformaciones originadas en procesos de renovación barrial operadas por las fuerzas sociales y del mercado, Más allá de los conflictivos casos de “boom” inmobiliario, como los originados en Caballito y Villa Urquiza, el proceso de “boludización” de Palermo descripto por Carmelo Ricot habla de las contradicciones y la energía que en general acompañan esas transformaciones. Otros procesos se dan a través de la formación de enclaves étnicos, como el “Barrio Chino” en el Bajo Belgrano y los barrios de coreanos, bolivianos y paraguayos en el sur de la Ciudad. También se pueden mencionar los procesos de densificación en altura en algunas villas como las de Retiro, Barracas y el Bajo Flores, o la aspiración de los hinchas del Club Atlético San Lorenzo de Almagro por la “vuelta a Boedo”.
Dentro de las posibilidades que abre el Plan de Comuna está implícita la articulación de lo metropolitano (los sistemas de infraestructuras y servicios, la competitividad económica, la equidad territorial, la sostenibilidad ambiental, el tratamiento de los grandes espacios vacíos) y lo barrial (la consolidación del tejido, los usos a escala micro). Cabe entonces definir que es lo que le corresponde a cada escala de intervención, considerando que así como una Comuna no puede tomar decisiones exclusivas sobre, por ejemplo, un sistema de movilidad o el trazado de una infraestructura, es absurdo que la instalación de un bar en Palermo o una escuela en Barracas sea definida por instancias centralizadas de planeamiento.
El Plan de Comuna se presenta en ese sentido como un modelo a desarrollar en el marco de la formulación de un plan metropolitano más amplio que el Plan Urbano Ambiental. Y, dentro de una aggiornada “cascada de planificación”, cabe señalar que los límites de las Comunas trascienden ampliamente los de los barrios (hay 15 comunas que engloban 48 barrios, en algunos casos tan diversos como la Villa de Retiro y Puerto Madero en la Comuna 1) y que por lo tanto el Plan de Comuna será un instrumento más complejo que los ya existentes (pero casi nunca utilizados) del Plan de Sector y el Plan de Detalle, instrumentos a mitad de camino entre el plan y el proyecto y ya previstos en el Código de Planeamiento Urbano. Será también la oportunidad de articular diferentes realidades: físicas, sociales, económicas, culturales y simbólicas, además de refinar los mecanismos de participación y consulta ciudadana en el desarrollo urbano.
En esencia, el Plan de Comuna debe además servir para el cumplimiento de otro objetivo del Plan Urbano Ambiental, aunque no definido en sus alcances y contenidos: “la transformación de la ciudad real, tal que dé respuesta acabada al derecho a la Ciudad para todos sus habitantes”. Contrapuesto al paradigma fragmentador de “la ciudad por partes”, pero con posibilidad de utilizar herencias como las del proyecto urbano y la acupuntura urbana. Ocasión, en definitiva, para elevar el nivel del debate y la reflexión sobre la ciudad, que incluya el concepto y la formulación de un desarrollo urbano equitativo para la metrópolis, y la accesibilidad universal a los beneficios de la urbanidad.
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, y en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, también por Marcelo Corti.
Esta serie continuará en los próximos números de café de las ciudades con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, y de los proyectos de normativa nacional.
Sobre el Plan de Comuna como instrumento de planificación para la Ciudad de Buenos Aires, ver también en café de las ciudades:
Número 46 I Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán Cesar Petrelli
Sobre el desarrollo reciente de los barrios porteños, ver en este número la nota de Marcelo Castillo sobre la vuelta a Boedo y también, entre otras:
Número 28 | Lugares
La preocupante boludización de Palermo Viejo | De la recuperación barrial al snobismo gastronómico. | Carmelo Ricot
Número 70 | Economía y Política de las ciudades
Con el corazón mirando al sur | Un abordaje sociológico a las transformaciones en tres barrios de Buenos Aires | Marcelo Corti
Número 71 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad de los vecinos I Columna a cargo de Mario L. Tercco
Número 83 | Urbanidad contemporánea
El neoliberalismo y “la Ciudad de los Fragmentos” | Entrevista a Daniel Kozak | Marcelo Corti
Sobre la renovación urbana de barrios, ver el caso de Los Yoses en este número de café de las ciudades, y en números anteriores:
Número 18 | Planes
New York, barrio por barrio | Un ambicioso y complejo programa de rezonificación urbanística | Marcelo Corti
Número 83 | Cultura de las ciudades (I)
La Perla y todos los barrios, por Calle 13 y Rubén Blades | Sociología urbana en clave de reggaeton | Marcelo Corti
Número 63 | Política de las ciudades
Gente de Nou Barris | La transformación de la periferia en la Barcelona post-franquista | Marcelo Corti
Número 85 I Cultura y Política de las ciudades
El barrio San Vicente en Córdoba, Argentina I Entrevista a Desirée D´Amico I Por Marcelo Corti
Y sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti I
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
