En la región metropolitana de Buenos Aires, el proceso de planificación urbana presenta desde hace décadas una base fuertemente tecnocrática, sustentada en instrumentos jurídicos precarios o códigos de ordenamiento urbano municipales obsoletos, que emergen del Decreto-Ley provincial 8912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, de 1977. Este marco normativo da cuenta de un urbanismo reglamentario que premia la verticalización de la ciudad y conforma un modelo que excluye del mercado formal del suelo a los sectores más pobres de la sociedad, que generan de manera informal una -cada vez más extensa- ciudad autoconstruida. Desde esa lógica, promueve la menor ocupación del suelo, las parcelas de dimensiones máximas, la segregación de usos y funciones y demás indicadores que no dan respuesta a las lógicas de crecimiento urbano actual.
El municipio de San Miguel, situado en el extremo noroeste metropolitano, participa activamente de estos procesos, que han dado como resultado un territorio conformado por sectores diferenciados. La falta de regulación de los fraccionamientos del suelo rural, la posibilidad de compra en cuotas de parcelas sin servicios, los créditos hipotecarios, los planes de vivienda, la compra a crédito en corralones de materiales, aunado a la posibilidad de movilidad otorgada por la red subsidiada de ferrocarriles y los servicios prestados por las incipientes líneas de transporte público de colectivos, fueron políticas que permitieron expandir la urbanización sobre lo que eran quintas productivas y tambos hasta fines de los ´70. Estos fueron procesos de producción autogestionaria de la tierra, la vivienda, los servicios y el equipamiento comunitario.
Tal normativa provincial impacta en el municipio imposibilitando la subdivisión de fracciones rurales sin servicios y equipamiento, y da lugar a dos fenómenos que acentúan fuertes contrastes y se manifiestan especialmente en sus bordes, de loteos populares, de urbanización más precaria y con grandes parcelas por subdividir: por un lado, la aplicación de esta ley paralelamente al descongelamiento de los alquileres y la erradicación de villas en la ciudad de Buenos Aires, que promovió las ocupaciones informales de suelo; y por el otro, la aparición de clubes de campo y barrios cerrados, favorecidos por la ampliación y mejora del sistema de carreteras regionales.
Desde ese momento, y en relación a la obligación impuesta por la propia ley, el planeamiento del ex partido de Gral. Sarmiento (antecesor del actual partido de San Miguel) se produjo exclusivamente a través del Código de Zonificación Preventivo de 1979, que no ha sido actualizado ni complementado por las otras instancias de planeamiento. Con lo cual, mientras la realidad imponía nuevas presiones sobre el territorio y sobre el desarrollo económico y social, la forma de operar ante nuevos escenarios fue a través de ordenanzas que modificaron los indicadores urbanísticos de algunos sectores específicos.
Esta forma desarticulada y fragmentaria de planificación urbana ha hecho posible, por ejemplo, el cambio en el perfil urbano de las zonas centrales a través de una normativa específica que permite la densificación en altura o con viviendas mancomunadas sobre áreas de baja densidad sin un correlato de planificación y ejecución de equipamiento y servicios que abastezcan a la nueva población. Por otra parte, los cambios de indicadores y provisión de infraestructura en algunos sectores ha disparado el valor del suelo, alejando de las posibilidades de acceso a las familias de menores recursos que amplían los asentamientos informales del distrito.
Hacia un nuevo modelo de ciudad
En el marco del proceso observado, son diversos los actores que han alzado sus voces reclamando por espacios y nuevas reglas de juego que les permitan tener presencia como agentes intervinientes en los escenarios claves de la gestación de las políticas urbanas, junto con los actores ya instalados directa o indirectamente con roles decisores. Si bien cuentan con distintos grados de complejidad y de organización, sin embargo, todos están conectados por redes relacionales que, en última instancia, los sitúan dentro del mismo sistema urbano local, y por ende, con capacidad desigual para accionar sobre el territorio y sus habitantes.
Por un lado, surgen reclamos de actores vecinales de los barrios populares periféricos en demanda de mejoras en infraestructura y equipamiento, dentro de un contexto de creciente fragmentación urbana y segregación social. Este aspecto deficitario del proceso de urbanización encuentra allí especialmente afianzados a los distintos tipos de instituciones y organizaciones sociales que han complejizado sus estructuras con el fin de brindar soluciones a los déficit de servicios de estas barriadas. En ese marco contestatario se gestó una identidad colectiva de movimientos sociales cuyo logro más significativo fue la implementación en 2006 del programa Presupuesto Participativo.
Asimismo, durante los últimos años se sumó la protesta de los vecinos de la zona Microcentro del municipio ante la abrupta irrupción de un proceso de verticalizacióndentro de un tejido tradicionalmente de muy baja densidad, protagonizado por inversores privados de grandes capitales. En primer término, los actores vecinales reclamaron por respuestas ante el colapso en los servicios sanitarios y el deterioro de la calidad de vida. Luego sus acciones también se orientaron a defender la identidad culturaldel barrio. Sin embargo, con el paso del tiempo y la irreversibilidad del proceso, sus voces se fueron diluyendo de manera gradual.
Ante la situación planteada es menester reconocer la necesidad de un plan que defina más claramente un horizonte. En este sentido, si bien es significativa la implementación de tal Presupuesto Participativo, la falta de concreción de aquellos instrumentos del marco regulatorio provincial (tal como el plan de ordenamiento municipal y los planes particularizados) dan cuenta de un proceso inconcluso con repercusiones concretas en el territorio, que ponen en evidencia la insatisfacción social de una ciudad que crece a distintas velocidades.
En este marco problemático, desde ámbitos académicos a los que se acercaron distintos actores sociales y políticos para debatir sobre problemáticas puntuales y sectoriales, se comenzaron a articular acciones conjuntas tendientes a concretar acuerdos básicos que impulsen un proceso de planificación participativa, con el propósito de orientar acciones en el mediano y el largo plazo. Basado en el diálogo del gobierno local con su comunidad y reconociendo la disparidad de cuotas de poder que cada uno ostenta, el primer paso ha sido dado. En consecuencia, hoy la comunidad reclama una primera Carta-Acuerdo que instale un espacio propicio para la formulación de un plan estratégico que defina un modelo consensuado de ciudad.
GT, EC, MM y DN
El texto de esta nota integra el Proyecto de investigación desarrollado por los autores en el marco del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento.
Para más información, ver el artículo La irrupción de las torres – Una explotación intensiva en las periferias metropolitanas, de Guillermo Tella.
Sobre el Decreto Ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, ver en café de las ciudades las notas respectivas de la serie Un análisis crítico de la legislación argentina:
Número 85 I Planes de las ciudades
El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires I Un análisis crítico de la legislación argentina (IV) I Marcelo Corti
Número 89 I Planes de las ciudades (II)
Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912” I Un análisis crítico de la legislación argentina (VIII) I Por Marcelo Corti
