Introducción
En el presente trabajo vamos a analizar desde la dimensión jurídica el denominado Proyecto de Ley de Supremacía del Plan Urbano Ambiental, que tramita en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Expte. “D” Nº 1546-2015). Para ello, nos introduciremos desde el derecho constitucional local para aportar luego conceptos doctrinarios que colaboren a los diversos entendimientos que puede tener el texto del proyecto presentado. Con ello, lo evaluaremos y daremos una opinión fundada que proponemos al debate.
Aportes del Derecho Constitucional local
La Ciudad de Buenos Aires tiene indicaciones constitucionales en materia de Derecho Urbano-Ambiental, en el Capítulo IV del Título I de su Constitución, que establece las garantías al ambiente urbano para los ciudadanos. Dentro de dicho capítulo y como integrante de dicha garantía se encuentra la política pública de planeamiento urbano que garantiza, a través de las diversas zonificaciones, la caracterización de la Ciudad en diferentes tipos de ambientes o hábitats urbanos. Así, siempre dentro de los criterios de hábitat, podemos tener garantizados ciertos parámetros urbanísticos para respetar las caracterizaciones de las zonas Residenciales de baja densidad (R 1), Residenciales de alta densidad (R 2), Comerciales (C), Industriales (I), de Equipamiento urbano (E), Urbanizaciones especiales (U), Áreas de Protección Históricas (APH) y de Plazas y Parques (UP).
Esto puede observarse en el Art. 27º de nuestra Constitución, que expresamente dice:
“La Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano…Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve:…
2º La preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora….
7º La regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado”.
Cierto es que las garantías a determinado tipo de ambiente urbano, que se concretan en los distintos parámetros urbanísticos, pueden cambiar y su cambio ya está regulado por el art. 24 inc. a) de la Ley Nº 2930 del Plan Urbano Ambiental (en adelante PUA). Pero dicho cambio debe ser aprobado por Ley con un proceso participativo de Doble Lectura, atento al principio de Legalidad de Reserva del Poder Legislativo (García Pelayo, 1991). Nunca por una norma reglamentaria o de detalle como son el Decreto, la Disposición, o por dictámenes o Acordadas.
La regulación de las garantías constitucionales (el Hábitat Urbano y subordinadamente la propiedad privada; esto indican con claridad los arts. 14, 240, 1941 y 1970 del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación) son Ámbito de Reserva de los Poderes Legislativos. Podemos afirmar que como ciudadanos/as tenemos garantizado que el Estado no actuará arbitrariamente o según el entendimiento infundado de funcionarios.
Plausiblemente, la Constitución contiene la lógica que indica que toda norma urbana responde a un Plan (explicitado y legitimado) sobre la ciudad que se desea tener. Y por ello, define qué el Plan Urbano-Ambiental tiene mayor jerarquía que el Código (Art. 29ª de la Constitución porteña y punto 1.1 de la Ley 449 Código de Planeamiento Urbano).
La sanción de la Ley Nº 2930 del PUA contiene los escenarios de la ciudad deseada (art.4º) que son y funcionan jurídicamente como principios interpretativos que faltaban en el Código de Planeamiento Urbano actual (Ley Nº 449) y en su antecesor de 1977.
Por ello, el PUA en el Título I describe las políticas públicas territoriales a desarrollar para alcanzar ese escenario de ciudad deseada, y el Título II describe propuestas instrumentales a desarrollarse. Entre ellas, la realización de un Código Urbanístico con fuerte impronta morfológica y con regulación por manzana que reemplazará a las zonificaciones del actual Código de Planeamiento Urbano (en adelante CPU). Una verdadera sentencia de derogación, sin día de ejecución.
La Ley del PUA propone también otros instrumentos de aprobación legislativa, como ser: Plan de Comunas, Código Ambiental, Plan Temático, nuevo Código de Edificación, Nuevo Código de Habilitaciones y Verificaciones, entre otros.
Aporte de la distinción entre normas operativas y programáticas
No obstante la clara disposición de supremacía de la Ley Nº 2930 (Art. 29ª de la Constitución porteña) por sobre la Ley Nº 449 y sus modificaciones, surgen varios problemas interpretativos por la redacción del Plan en términos generalmente programáticos y pocas veces indicativos. No pongo en duda la supremacía del PUA ni la derogación futura del CPU, sino que intento poner en relevancia que en este período se presentan varios problemas interpretativos.
La diferenciación entre normas programáticas y operativas, así como la condición de operatividad, merecen ser aplicados para encontrar soluciones inevitablemente interpretativas entre el PUA y el código aún vigente. Las normas programáticas son “aspiraciones que pueden ser desarrolladas en un tiempo… y que no conceden una titularidad en los individuos y grupos”, por el contrario, las operativas “son inmediatamente aplicables, sin necesidad de una reglamentación posterior” (Lorenzetti, 2008). Para ello, el tiempo verbal de la redacción y la necesidad de desarrollo de la técnica regulatoria y la administrativa serán claves al momento de interpretar la operatividad de los contenidos del PUA. Como contrapartida, el CPU contiene reglas normativas, casi todas de operatividad directa. Este es el complejo panorama en el que actualmente nos encontramos.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha aclarado en innumerables Fallos que las normas son en principio operativas salvo que necesiten de una reglamentación técnica específica o que su tiempo verbal indique que son programáticas. Incluso en casos de operatividad derivada (CSJN en Eurnekian C/Sofovich, Q.C. C/GCBA y Q.C.S.Y C/GCBA. Entre otras. En TSJ-CABA ver García Elorrio C/GCBA Q.C.S.Y C/GCBA) de los Derechos Humanos, se habilita al Poder Judicial a dar órdenes de carácter incluso administrativas al Poder Ejecutivo.
En el contexto actual de Supremacía del PUA, el Título I tiene aplicación directa en las funciones administrativas de:
a) servir de interpretación para la aplicación del CPU vetusto pero vigente,
b) de inspiración de la nueva normativa urbano-ambiental (este aspecto también lo cumple el Poder Legislativo, que puede hacer derogaciones de reglas y normas que contradigan al PUA) y
c) de justificación en el ejercicio de las facultades decisorias de oportunidad, mérito y conveniencia en materia urbanística (un ejemplo frecuente es la referencia “C” en el Cuadro de Uso 5.2.1. del CPU).
En el caso del Poder Judicial, se suma su función de declarar inconstitucionales a reglas definidas en el CPU, por contrariar tanto la Constitución como al PUA.
Interpretaciones posibles del Proyecto de Ley
Adentrándonos en el proyecto llamado de “Ratificación de la Supremacía del PUA”, no parece tener sentido en su artículo 1°, que ratifica lo que nadie cuestiona. Tal vez, su inclusión sea “para generar una carátula pseudo garantista” (Ludueña, 2015).
El art.2° expresamente encarga al COPUA (Consejo del Plan Urbano Ambiental, creado por Ley Nº 71 y Autoridad de Aplicación del PUA) “en aquellos casos que estudie disrupciones morfológicas, deberá aplicar los lineamientos determinados en la Ley N° 2.930, contemplando a la manzana y a la cuadra como unidades primarias de configuración del tejido urbano, con estudio morfológico que sustente tal decisión”.
Este artículo tiene dos entendimientos posibles, por lo cual afirmamos que esta redacción llama a la confusión. Veamos cuales son las dos posibilidades de interpretarlo.
-Opción 1: Cuando el COPUA se avoque a la interpretación de la Sección 4° del CPU (Tejido y Edificabilidad), aplica las reglas del CPU y en los márgenes interpretativos que haya aplica los principios del Título I del PUA. En esto no caben mayores dudas y refleja el mayor consenso.
-Opción 2: Cuando el COPUA se avoque a dictaminar sobre casos de Edificabilidad (Sección 4° CPU), aplica los principios morfológicos del PUA, obviando las reglas de la Ley N° 449.
Una vez sancionado el proyecto de ley, ¿qué interpretación prevalecerá?
La segunda opción resulta ser la más compleja dado que facultaría a los miembros del COPUA a obviar el CPU en materia edificatoria, constituyendo a dicho órgano en un productor de excepcionalidades a una Ley dictada por la Legislatura (la composición del COPUA es por designación de 5 miembros del Poder Ejecutivo y 9 del Poder Legislativo con proporcionalidad a los bloques partidarios, lo que asegura la predominancia del oficialismo de turno). Conllevaría adjudicar a un órgano de la órbita del Ejecutivo a poder anular las decisiones de los representantes directos del pueblo (Diputados), un dislate desde la visión del derecho político y la democracia.
Tal interpretación sería una verdadera desregulación edilicia y facultaría a sepultar las reglas de FOT/FOS, alturas máximas, Líneas de Frente Interno (entre otras) solo para los casos que tramiten por el COPUA, sin una nueva regla morfológica legal que defina su sustitución.
Podemos coincidir en la utilización de la morfología como mecanismo regulador, pero ¿con qué reglas y en qué zonas de la ciudad? Obviamente el art. 2º proyectado no da respuesta y genera una gigantesca “zona de incertidumbre” para los administrados y los vecinos, que pierden el control social de los actos de gobierno. Esta ampliación del espacio decisorio, sin reglas, aumenta las Facultades Discrecionales generando mayor poder decisorio en el COPUA pero, como contrapartida, mayor incertidumbre en los ciudadanos, habitantes e incluso inversores.
Jurídicamente “borrar reglas” no es ingenuo. En la década del `90 aprendimos que existe una relación directa entre las limitaciones del Estado (en nuestro caso, constructivas) y la rentabilidad de los proyectos privados (Bustamante, 1993). En rigor, “borrar reglas” sin sustituirlas por otras no es ni más ni menos que la desregulación, aplicada a la materia urbano-ambiental.
Conclusión
Estamos en una época urbanística complicada en la ciudad de Buenos Aires, que sabe que las reglas del CPU serán modificadas por un nuevo Código Morfológico, que aún no está en proyecto de ley. Y a tal complejidad, de aprobarse éste proyecto de ley se agrega otra complejidad más, cual es llegar a entender que hay un órgano que se erige como excepcionador de una ley (N°449) aun no derogada. Ciertamente, lejos de brindar una solución a una realidad compleja, el proyecto en análisis trae una nueva complejidad, que en su redacción actual es fuente de confusión.
Esto crearía también nuevas desigualdades, pues quien pase por el COPUA obtendrá una edificabilidad diferente a quien se limite a realizar su trámite en la Dirección General de Registro de Obras y Catastro (DGROC) o la misma Dirección General de Interpretación Urbanística (DGIUR).
Cabe desde ya llamar a la reformulación del proyecto para que no se aumente la confusión urbanística. O, mejor aún, a que debatamos el texto del nuevo Código Morfológico.
HP
31/8/2015
El autor es Abogado Administrativista, Docente UNGS y UNLAM, Miembro de ADU (Abogados por el Derecho Urbano), Investigador del IPAP y del Laboratorio de Políticas Públicas.
De su autoría ver también en café de las ciudades:
Número 46 | Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas | Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. | Hernán Cesar Petrelli |
Número 83 | Planes de las ciudades
Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental | Un análisis crítico de la legislación argentina (II) | Hernán Petrelli |
Número 101 | Política de las ciudades (II)
El vaciamiento de las Comunas | Descentralización y concepción del poder en Buenos Aires | Hernán Petrelli |
Número 125 | Política de las ciudades
Un fallo judicial protege la descentralización de Buenos Aires | El vaciamiento de las Comunas (II) | Hernán Petrelli |
Número 127 | Política de las ciudades
El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal | Un análisis crítico de la legislación argentina (XVI) | Hernán Petrelli
Número 144-145 I Política de las ciudades
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial I Un análisis crítico de la legislación argentina (XVIII) I Por Hernán Petrelli
Sobre el Plan Urbano Ambiental y el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires ver también en café de las ciudades:
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (I)
Aprobar y mejorar el PUAI Presentación en la Audiencia Pública del Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 74 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad del Plan Urbano AmbientalI Mario L. Tercco
Número 84 | Planes de las ciudades (I)
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Un análisis crítico de la legislación argentina (III) | Marcelo Corti
“innumerables Fallos”: P.ej. CSJN Fallos 311:255, causas S.730.XL. “Sánchez, Norma Rosa c/ Estado Nacional y otro s/ acción de amparo”, sentencia del 20 de diciembre de 2005, Fallos: 328:4640; R.638.XL. “Reynoso, Nilda Noemí c/ I.N.S.S.J.P. s/ amparo”, sentencia del 16 de mayo de 2006, Fallos: 329:1638 y F.838.XLI. “Floreancig, Andrea Cristina y otro por sí y en representación de su hijo menor H., L.E. c/ Estado Nacional s/ amparo”, sentencia del 11 de julio de 2006.
Referencias bibliográficas
BUSTAMANTE, Jorge. Desregulación. Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1993. Cap III.
GARCÍA PELAYO, Manuel. Las Transformaciones del Estado Contemporáneo. Ed. Alianza, Madrid, 1991 p. 62.
LORENZETTI, Ricardo. Teoría de la Decisión Judicial. Ed. Rubinzal-Culzoni. Bs.As. 2008, pag. 167.
LUDUEÑA, Manuel. Proyecto de Ley sobre ratificación de la supremacía de la Ley 2.930. mailing buenosaires.sostenible. Bs As 6-8-2015.
