The politics of place, libro de Joseph P. Schwieterman y Dana M. Caspal publicado este año, describe con amplitud y precisión el camino seguido por la normativa urbana de la Windy City, desde las primitivas disposiciones sobre molestias hasta las distintas ordenanzas de zonificación que se sucedieron entre 1923 y 2004. Chicago es una ciudad especialmente adecuada para entender el rol de la zonificación normativa en el desarrollo urbano, ya que la historia de la ciudad casi coincide temporalmente con la historia de la disciplina urbanística moderna (incluyendo la formación de instrumentos como el zoning) y por otras razones entre las que se destacan en particular:
- Su geografía llana y sin mayores obstáculos naturales al crecimiento de la ciudad (algo que también la hace particularmente apta para el desarrollo de modelos geográficos, como el concéntrico de Park , Burgess y McKenzie y el de múltiples núcleos de Harris y Ullman).
- La ausencia de preexistencias históricas a la modernidad, en una ciudad que no era mucho más que un embarcadero y un puesto militar en fechas tan recientes como 1833 y que ya en 1890 había llegado al millón de habitantes.
- El fuerte desarrollo industrial a partir de la apertura de los canales Erie y Michigan – Illinois y de las líneas ferroviarias hacia el Atlántico y el Pacífico, que pusieron a la ciudad en el centro de un sistema de transporte esencial para el procesamiento y salida de los productos agropecuarios del midwest americano.
Las distintas ordenanzas ilustran el grado de evolución que la normativa va adquiriendo, desde una simple zonificación de usos y alturas basada en cuestiones elementales de saneamiento e higiene, hasta un complejo paquete de instrumentos que contemplan aspectos patrimoniales, económicos, culturales, paisajísticos y otras dimensiones del fenómeno urbano. El correlato sociopolítico va desde una primera época donde la autoridad municipal debe demostrar fundamentos constitucionales que avalen la restricción del dominio particular, hasta el actual involucramiento de vecinos y grupos sociales interesados en la defensa del valor de uso de sus propiedades y sus barrios.
En todos los casos, las características de las sucesivas ordenanzas originan modelos físicos de desarrollo que en la práctica se llevan casi literalmente a ejecución, incluso derivando en ciertos casos en tipos edificatorios; valga como ejemplo el rascacielos con coronaciones que ocupan un 25 % de la planta del edificio por encima de los 80 metros de altura.
Pero, como en un moderno mito de Sísifo, las sucesivas mejoras a la normativa derivan en nuevos problemas… La proliferación de edificios en altura ocasiona la alteración del perfil de la ciudad, los premios sobre el floor area ratio (FAR, coeficiente de ocupación total de la parcela que equivale al FOT del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires) por realización de espacios públicos generan cesiones de poco logrado diseño (es el caso de la Sears Tower, que alcanza un FAR 32 a partir de la cesión de una “plaza cívica” que es inaccesible por 3 de sus lados), etc. La evolución del zoning deviene así en un ejercicio de prueba y error que debe recomenzar permanentemente.
En estas etapas sucesivas de actualización podrían identificarse (es nuestra hipótesis, no la del libro) tres generaciones de normativas:
– Una primera, en la que el zoning establece unas pautas muy elementales de división de usos y de volumetría edilicia, en procura de regular las molestias de los diversos usos del suelo, en particular el industrial. En esta etapa, la normativa es una extensión directa del poder de policía de la autoridad local en cuestiones vinculadas a la salud y la seguridad. Es en Chicago el caso de la primera Ordenanza de 1923, que (curiosidad histórica) fue promovida desde la Cámara Inmobiliaria y consideraba posible elevar el valor global de las propiedades en casi mil millones de dólares. Esta etapa se realiza en el marco de un fuerte cuestionamiento desde el punto de vista de las restricciones al dominio y los derechos de propiedad, y es por eso que se prefiere la normativa integral y comprehensiva por sobre la casuística, ya que se hace hincapié en el concepto de igualdad ante la ley. La Ordenanza consta de dos sistemas de mapas de zonificación, uno de los cuales regula los usos y el otro los volúmenes edificables.
– La segunda generación del zoning se produce en el marco de una crítica a la normativa anterior, basada en el fracaso de las previsiones sobre valorización del suelo, la excesiva capacidad vacante que se reserva a las distintas zonas de la ciudad, la permanencia incontrolada de usos no conformes, el excesivo simplismo de las diferenciaciones de usos y la inadecuación a necesidades cambiantes de la ciudad, como en especial los usos industriales entre la Depresión y la Segunda Guerra Mundial y los programas de vivienda social. Esta etapa trae como novedad la aparición de instrumentos de mayor precisión en la determinación de indicadores (como el citado FAR, cuyo uso como control masivo de la capacidad constructiva de la ciudad se realizó por primera vez en Chicago), y en general una vocación más proactiva que restrictiva. Por ejemplo, con la introducción de premios con vistas a favorecer un determinado desarrollo de la ciudad, e instrumentos de gestión como el Desarrollo Planificado (Planned Development), que permite el diseño de sectores completos de ciudad, con mayor flexibilidad para los desarrolladores pero también con mayor capacidad de control y revisión de detalle para la Comuna (y por otro lado, la oportunidad de ofrecer incentivos a la construcción en una época de tasas de interés muy altas).
Este es el caso de las Ordenanzas de 1942 y 1957. La Ordenanza de 1942 restringe fuertemente las capacidades constructivas establecidas en 1923 y establece un plazo de amortización de usos no conformes; introduce un criterio de fijación de alturas relacionado con la ocupación del suelo (manteniendo una constante de 44 metros con respecto al porcentaje de ocupación: por ejemplo, 88 metros de altura para un edificio que ocupara la mitad del predio) y genera zonas de desarrollo industrial vinculadas a las necesidades de producción bélica. La Ordenanza de 1957 unifica los mapas de usos y volumen edificable, introduce criterios basados en la compatibilidad económica para los usos comerciales y en standards ambientales para los usos industriales (ruido, olores, emisiones, vibraciones, tránsito, etc.), y establece la posibilidad del Desarrollo Planificado en determinadas áreas y la utilización de premios sobre la capacidad constructiva para estimular el logro de algunos objetivos urbanísticos, como la creación de espacios públicos y la provisión de plazas de estacionamiento..
– Finalmente, una tercera generación en curso se relaciona con la consideración de otros factores ambientales, culturales y socio-económicos. Aparece la preocupación por la preservación del patrimonio y de ciertos ambientes particularizados en determinados barrios, lo que en muchas ocasiones lleva al downzoning (reducción de indicadores y restricción de capacidad constructiva, alturas, etc.) y al control de densidad, llegando incluso a la abolición de usos conflictivos como el “apartment-hotel”. Se habilita a los desarrolladores a establecer acuerdos con organizaciones vecinales, apuntando a generar consensos sobre las zonas con mayor presión inmobiliaria y reservando a la Comuna el rol de mediador o negociador. También se procura una mayor simpleza en la redacción y presentación de la normativa, en un lenguaje más instructivo que legal que la haga comprensible para el ciudadano no especializado y permita la difusión generalizada del zoning, incluso por vía de Internet. Esta es la tendencia que lleva a la reciente Ordenanza de 2004, que completa un ciclo iniciado las revisiones parciales, como por ejemplo la de 1973 que restringe la construcción de “four-plus-one” (edificios con cuatro pisos de viviendas de uno o dos ambientes sobre una planta baja de estacionamientos). En 1986 se crean los distritos industriales planificados (Planned Manufacturing District). La Open Space Impact Fee Ordinance obliga a los desarrolladores a proveer espacios verdes a sus residentes, o pagar una tasa compensatoria a la ciudad. Otras normas regulan la continuidad de fachadas y recorridos peatonales o los requerimientos de estacionamiento, o la restricción a las tiendas de grandes superficies como Wal-Mart. Y en general, esta nueva generación normativa prevé una mayor demanda y una frecuencia más corta de cambios y ajustes, con un espectro más amplio de actores involucrados.
El zoning y las otras formas de configuración física de la ciudad se entremezclan a lo largo de este proceso. La primer ordenanza de zonificación está estrechamente vinculada al Plan de Daniel Burnham de 1909 (que pregona la necesidad de que la ciudad ejerciera un estricto control sobre su identidad cultural y económica), la construcción de rascacielos a las distintas ordenanzas de volumetría y al establecimiento de premios, la gran intervención de Mies Van Der Rohe en el Illinois Institute of Technology es el primer Planned Development realizado de acuerdo a los criterios de proyecto y gestión establecidos en la Ordenanza de 1957. Otros procesos urbanísticos y sociales también confluyen en el zoning, que acompaña los procesos contrapuestos de vuelo blanco a los suburbios y los recientes procesos de gentrificación a partir de la reducción de tasas de criminalidad y de las nuevas pautas de trabajo y prestigio.
El libro describe también la evolución de la gestión urbanística, a través de los cambios en la Chicago Plan Commission y en el organismo de apelaciones, la Zoning Board of Appeals, y las epopeyas personales de pioneros y “héroes” del zoning, como Edward Basset, Harry Chaddick, el Alcalde Richard Daley, etc. Más oscuras aparecen las tensiones entre desarrolladores, vecinos y funcionarios, e incluso la generación de episodios de corrupción alrededor de las apelaciones o cambios de normativa. O la utilización racista del zoning: los autores describen la forma en que distintas organizaciones vecinales procuraron limitar la expansión de los barrios negros. Por ejemplo, con la exclusividad de viviendas individuales en determinadas áreas, teniendo en cuenta las dificultades de los afro-americanos para acceder a ese tipo de vivienda (en forma similar, una ordenanza de San Francisco de fines del siglo XIX prohibía las lavanderías en los barrios blancos, dado que estas eran en general un negocio de inmigrantes chinos que con ellas establecían su vivienda).
Pero más allá de estos episodios, las tensiones básicas del zoning son siempre las que giran entre normativa integral o casuística y, en un sentido más amplio, entre la regulación o el estímulo de los desarrollos urbanos. Un comentario elogioso a este libro sostiene que “solo en Chicago el zoning puede ser épico” (Michael Davidson, de la American Planning Association). Si bien en pocos lados la relación entre normativa y ciudad construida es tan evidente como en el caso de Chicago, existen ejemplos de otras “épicas” alrededor de la normativa: no hace falta sino ver lo que pasa en estos días en Buenos Aires…
Todos estos aspectos están adecuadamente descriptos y relacionados en el libro de Schwieterman y Caspal, que por la rigurosidad de la investigación, la amenidad de su escritura y la cantidad y calidad de imágenes incluidas constituye un texto de lectura imprescindible para el lector interesado en la teoría y práctica de la normativa urbanística.
The politics of place – A History of Zoning in Chicago, de Joseph P. Schwieterman y Dana M. Caspal, editado por Jane Heron, publicado por Lake Claremont Press, 2006, 194 páginas. Las imágenes que ilustran esta nota fueron extraídas del citado libro. Agradecemos a Yamil Asch por habernos acercado este texto.
Ver el sitio Web del Department of Zoning de Chicago.
Sobre el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires, ver la nota Odilia Suárez en el número anterior, y la serie de notas Apuntes para una normativa urbana, de Mario L. Tercco: ¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?, Dos manzanas del Centro de Buenos Aires y Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires, en los números 43, 46 y 47, respectivamente, de café de las ciudades.
