I. Derecho a la Ciudad, desarrollo urbano y suelo ocioso
El concepto del Derecho a la Ciudad, elaborado por Henri Lefebvre (1968) en los años sesenta como propuesta política para desmercantilizar las ciudades capitalistas y reivindicar la apropiación colectiva y transformadora de lo urbano, ha ido cobrando una notable fuerza y vigencia a partir de la creciente fragmentación socio-territorial y desigualdad en el acceso al suelo que caracterizaron a las ciudades de América Latina en las últimas décadas. La forma en que se han desarrollado las ciudades de la región condiciona fuertemente la inclusión social, la integración territorial, la sostenibilidad ambiental e incluso la eficiencia urbana y las finanzas públicas.
En Argentina, los patrones contemporáneos de crecimiento urbano y de ocupación del suelo ponen cada vez más de manifiesto cómo los diversos estratos sociales aprovechan y acceden diferencialmente a los servicios urbanos, la infraestructura pública, los equipamientos colectivos, el espacio verde y a los variados tipos de movilidad y transporte. Para superar miradas reduccionistas de la desigualdad, y poder así enriquecer el diseño e implementación de políticas que promuevan la inclusión social, ha sido fundamental reconocer el carácter territorial de estos atributos urbanos que son indispensables para consagrar el conjunto de derechos circunscriptos en lo que se ha dado a conocer como Derecho a la Ciudad. Este se define como el derecho a un hábitat digno, al equipamiento y servicios urbanos de calidad, a los espacios verdes de acceso público, a la integración socio-urbanística de los asentamientos informales, a vivir y permanecer donde se encuentran las relaciones económicas y sociales, a la movilidad, al tránsito en vías y bienes públicos sin restricciones materiales ni económicas, a la participación en la planificación y gestión urbana, al recupero público de la valorización inmobiliaria, a un hábitat culturalmente diversificado, a la identidad colectiva y barrial, a la centralidad urbana, a la vista y al paisaje, entre otros.
¿Pero cuáles fueron en concreto las tendencias recientes y predominantes de desarrollo urbano en nuestro país a lo largo de los últimos años? ¿Qué tipo de problemas territoriales y desafíos de planificación se plantearon para la construcción de ciudades más inclusivas, integradas y sostenibles? ¿Qué papel ha jugado la función social y ambiental de la propiedad?
A continuación se plantean ocho paradojas para atender estas inquietudes:
1. Las ciudades se expandieron hacia la periferia a un ritmo que no se correspondió con el crecimiento de la población y de los hogares.
2. El crecimiento de las áreas periféricas no se tradujo en un aumento proporcional de la oferta efectiva de suelo; es decir, sólo una parte del stock físico de tierra urbana que se incorporó a la ciudad se volcó al mercado.
3. Este proceso de expansión urbana coexistió con niveles crecientes e inéditos de suelo y vivienda ociosa al interior de la ciudad consolidada.
4. El aumento de la vivienda ociosa se dio en simultáneo a una fuerte dinámica del desarrollo inmobiliario y la vivienda de interés social; es decir, creció el uso vacante de la propiedad inmobiliaria en paralelo a la expansión del stock físico de vivienda.
5. A pesar de esta dinámica del desarrollo inmobiliario, aumentaron las restricciones de acceso formal a la vivienda.
6. También aumentaron las soluciones habitacionales a través de numerosos programas estatales de vivienda; sin embargo, empeoraron las condiciones de acceso formal a la vivienda y proliferaron diversas formas de acceso informal y precario al hábitat urbano.
7. Se ha avanzado e innovado en iniciativas públicas de planificación territorial; sin embargo, permanecieron las dificultades para regular la ocupación del suelo, contener la expansión urbana, disminuir los niveles de ociosidad del suelo y concretar los usos del suelo establecidos en las correspondientes normativas urbanas.
8. Los gobiernos locales manifiestan una creciente necesidad en movilizar suelo para dar cumplimiento a sus políticas urbanas; no obstante, existe una desconexión flagrante entre sus propios organismos (fiscales, planificación, catastro) que impide la confluencia de acciones tendientes a la movilización de suelo para la concreción de diversos proyectos.
9. Los instrumentos del Derecho Urbanístico se adecuaron al principio de la función social de la propiedad; no obstante, desde el Derecho Civil se prioriza la seguridad jurídica individual por sobre las necesidades de la comunidad, apelando a elementos decimonónicos que resguardan el absolutismo y perpetuidad de la propiedad privada.
Estos fenómenos de tintes paradójicos comparten algunas causas que los explican y originan. La falta de implementación de políticas adecuadas de gestión de suelo es, sin lugar a dudas, una de las principales. En el marco de tales políticas existen instrumentos y procedimientos que pueden a) desalentar los procesos de especulación inmobiliaria, b) resolver estados de incertidumbre y/o conflicto dominial y c) revertir situaciones de desuso, subutilización o desaprovechamiento del suelo bien localizado, esto es, con buen acceso, servicios e infraestructura urbana. Se trata, en suma, de llevar a cabo una gestión urbana que coloque en su agenda de prioridades los instrumentos, acciones y procedimientos tendientes a la movilización del suelo ocioso.
2. Movilización del suelo ocioso: una prioridad para el desarrollo urbano
2.1. Efectos en la oferta y precios del suelo
Es fundamental comprender y explicar cómo las iniciativas que tienden a movilizar el suelo que presenta algún estado de ociosidad permiten avanzar con resultados concretos en la planificación del territorio, materializar los principios y objetivos consagrados en el Derecho a la Ciudad y superar el listado de buenas intenciones que suelen agrupar los lineamientos y propuestas de los planes directores, planes urbanos ambientales, planes de ordenamiento territorial, plan de usos del suelo, etc. La movilización del suelo ocioso es, pues, un prerrequisito para la concreción de usos del suelo en áreas con vacíos urbanos, lotes vacantes y diferentes tipos de inmuebles improductivos o en desuso. Asimismo, el conjunto de instrumentos, iniciativas y procedimientos que mitigan la ociosidad del suelo no presionan, a diferencia de la inversión en obra pública, sobre el presupuesto y las finanzas del Estado. Pero quizás la principal virtud de revertir los niveles actuales de ociosidad del suelo sea la de ampliar la oferta inmobiliaria, especialmente en áreas ya consolidadas de la ciudad, es decir, en áreas urbanizadas en las que, debido al desuso o subutilización del suelo, se está desaprovechando la cobertura existente de servicios e infraestructura urbana. El aumento del stock de oferta de inmuebles es también una de las principales herramientas para atacar uno de los principales “males de época” en lo que refiere al acceso a la vivienda: el alza desproporcionada de precios del suelo (Baer, 2015).
En relación a la regulación de precios del suelo, las estrategias de movilización de inmuebles ociosos también tienden a desalentar las prácticas de especulación que contraen la oferta efectiva de inmuebles en el mercado. La reticencia a la venta o alquiler de inmuebles suele originarse cuando los precios se deprimen, pero también cuando están en pleno crecimiento. En el segundo caso, se genera una suerte de “profecía autocumplida” debido a que la no colocación (o el retiro) de inmuebles del mercado refuerza la escasez y contribuye al alza de precios. De este modo, el achicamiento de la disponibilidad efectiva de inmuebles, que se genera por las prácticas de retención y mantenimiento vacante de la propiedad, puede ser causa y a la vez consecuencia de la mayor intensidad que suele presentar el aumento de precios del suelo en comparación a los precios de los demás bienes y servicios de la economía, o en comparación a los precios del suelo de otras ciudades de similares características. En suma, las estrategias de movilización del suelo ocioso tienden a achicar la brecha entre la oferta física y la oferta económica de suelo urbano y, de este modo, mejorar las condiciones de acceso a la vivienda y la ciudad.
Al no castigarse el uso vacante de la propiedad, la especulación inmobiliaria crece a lo largo y ancho de la ciudad y suele hacerlo con mayor intensidad en áreas con expectativas de cambio de usos del suelo. Este fenómeno es especialmente crítico en las áreas periféricas o de “borde urbano”; allí los propietarios se ven motivados a conservar la tierra en desuso para aprovechar la creciente valorización atribuible, en lo fundamental, al proceso de urbanización, es decir, a la inversión que realiza el Estado en infraestructura pública y servicios urbanos y la rezonificación de suelo rural a urbano. El uso vacante de la propiedad en ciertas áreas periféricas también se explica por las expectativas de valorización asociadas a la creciente demanda de suelo de la población de ingresos altos y medios, sea para uso residencial (por lo general, urbanizaciones cerradas), comercial (hipermercados y centros comerciales en sus diversos tipos) o de servicios (por ejemplo, cementerios privados). Sin embargo, estas preferencias de localización no tendrían lugar sin la presencia del Estado invirtiendo previamente en infraestructura pública, por ejemplo, en accesos viales.
2.1. Efectos en los procesos de expansión urbana
Cuando se trata de grandes predios o fracciones de tierra, el mantenimiento vacante de la propiedad, además de reducir la oferta, promover alza de precios y condicionar el acceso al suelo, tiene efectos adversos en el desarrollo urbano. Al impedir el completamiento parcelario y edificatorio, la ociosidad de grandes porciones de tierra contribuye al crecimiento de baja densidad, disperso y discontinuo de la ciudad. Se trata de un crecimiento disperso que extiende los límites de la “mancha urbana” pero lo hace de manera discontinua (crecimiento a “salto de rana”) debido a los vacíos urbanos e intersticios de tierra ociosa que se producen en el proceso de expansión. La menor densidad registrada en las áreas de expansión urbana se debe a las modalidades de consumo de suelo que comenzaron a proliferar con las urbanizaciones cerradas, cementerios privados y grandes centros comerciales hace tres décadas en las grandes ciudades del país. La ocupación de la periferia urbana había sido protagonizada hasta entonces por los sectores populares. Esto daba origen a un crecimiento urbano más compacto, de mayor densidad y con cierta continuidad física en el proceso de expansión (crecimiento como “mancha de aceite”). Pero esta tendencia en la ocupación del suelo ha cambiado y el proceso de urbanización en las áreas periféricas ya no es protagonizado por los sectores populares que, desde hace tres décadas, deben competir con una demanda inmobiliaria de mayor poder adquisitivo. La espera por la inversión en obra pública y la demanda inmobiliaria de mayor disposición de pago son los principales factores que hacen a la contracción de la oferta de suelo en la periferia y el alza de precios expulsando a los sectores populares de los mecanismos formales de acceso a la vivienda, o bien desplazándolos hacia la “periferia de la periferia” generando un mayor crecimiento urbano disperso. El aumento de precios del suelo no sólo ha sido una dificultad creciente para el acceso residencial de las familias, sino también para la implementación de diversas políticas públicas de vivienda que vieron incrementar sustancialmente los costos y la inversión a raíz del contante e intenso incremento de precios del suelo. Esto ha sido especialmente crítico en la adquisición de tierra que tuvieron que llevar a cabo los municipios para la construcción de vivienda social en el marco de los Programas Federales de Vivienda, así como para los adquirientes de la línea de crédito “compra de terreno y construcción” del Programa de Crédito Argentino (Pro.Cre.Ar).
Además de restringir las posibilidades de acceso al suelo, el patrón de desarrollo urbano caracterizado por la dispersión y discontinuidad insume grandes costos de construcción, provisión y mantenimiento de la infraestructura y los servicios urbanos. La red de servicios suele atravesar asimismo extensas superficies ociosas que interrumpen la trama urbana, incluso en localizaciones ventajosas y con buenos accesos.
Otro problema refiere a la creciente presión que genera la dispersión urbana sobre las áreas agroproductivas. Esto es especialmente crítico en las ciudades oasis del país en las cuales el “frente de urbanización” avanza, principalmente con usos residenciales, sobre el escaso suelo agroproductivo que contienen. Pero también afecta al resto de las ciudades disminuyendo las superficies de suelo destinadas a la agricultura mediana, pequeña y familiar, que cumplen un papel fundamental en el abastecimiento fruti-hortícola de los centros urbanos. En la medida que la provisión de estos productos se hace desde lugares cada vez más alejados y a precios elevados, el avance no controlado de la dispersión urbana condiciona también la soberanía y seguridad alimentaria. La movilización del suelo urbano ocioso constituye asimismo una valiosa oportunidad para fomentar estos usos y actividades productivas.
El crecimiento urbano disperso también afecta a las ciudades de llanura ante las frecuentes precipitaciones torrenciales que generan inundaciones afectando a cada vez más personas y áreas urbanas. Este fenómeno se ha visto agravado por la ocupación de los humedales y valles de inundación de los ríos por parte de las urbanizaciones cerradas. En tal sentido, no sólo las grandes extensiones de tierra sino también las localizaciones sobre las cuales avanza el frente de urbanización generan situaciones de riesgo y vulnerabilidad ambiental por eventos naturales.
En términos de movilidad, el crecimiento disperso y discontinuo de nuestras ciudades ha propiciado mayores distancias de desplazamiento y caudal de circulación de bienes y personas. Esto ha ido presionando de manera creciente sobre el sistema de transporte público que, debido a la expansión urbana y el aumento de la distancia de los desplazamientos (básicamente, entre los lugares de residencia y los lugares de trabajo, consumo, recreación, centros de salud y enseñanza), redujo la cobertura territorial del servicio. En otros términos, la ciudad creció de manera dispersa, pero el transporte público permaneció en la “ciudad compacta”. La menor cobertura de la red de transporte urbano, entre otras dificultades del sistema de movilidad, ha volcado crecientemente a la población al uso del automóvil particular generando mayores condiciones para la congestión vehicular, el consumo de fuentes de energía no renovables y el agravamiento del efecto invernadero.
En síntesis, la movilización del suelo ocioso constituye una valiosa oportunidad para desandar las nueve paradojas mencionadas arriba y hacer frente a parte de los problemas territoriales y desafíos de planificación más acuciantes para conducir el desarrollo urbano hacia un modelo de ciudad más inclusiva, integrada y sostenible.
3. Estrategias de movilización del suelo ocioso
Los instrumentos normativos, los procedimientos institucionales y toda iniciativa de gestión que se lleve a cabo para movilizar el suelo ocioso requieren, ante todo, de una evaluación de los niveles y tipo de ociosidad, así como de las estrategias que existen para mitigarla. Lo primero implica realizar una aproximación y jerarquización del problema para establecer prioridades; lo segundo, un reconocimiento de las condiciones político-institucionales y los recursos normativos existentes para implementar diversas estrategias de movilización de suelo ocioso. Lo primero, porque un buen diagnóstico es condición sine qua non para una buena propuesta de actuación; lo segundo, porque es un prerrequisito para escoger la opción más conveniente en términos de costos, simplicidad, factibilidad y eficacia.
Numerosas autoridades municipales consideran que ciertas iniciativas para movilizar el suelo ocioso están fuera de su alcance dadas las potestades y atribuciones que conservan las provincias en las cuales se insertan. La imposibilidad de manejar el impuesto inmobiliario es quizás uno de los ejemplos más frecuentes. Sin embargo, con frecuencia existen otras opciones fundadas en los marcos jurídicos e institucionales que establecen las normas que legislan la gestión urbanística, ambiental, registral e incluso tributaria de los gobiernos locales, empezando por la Constitución Nacional, las Constituciones Provinciales, las Leyes Orgánicas Municipales, las Leyes Tributarias y los Códigos Urbanos.
Resulta necesario visibilizar los tipos de ociosidad, tipificando las causales que dieron razón al abandono o el desaprovechamiento del inmueble, discriminando entre la tierra urbana, periurbana o rural, la existencia o no de un propietario y el vínculo real y formal del mismo para con el inmueble (especulación, desinterés, falta recurso económicos, acceso a la justicia, desavenencias familiares o societarias, etc.). Vale destacar la inexistencia de políticas públicas dentro del universo de inmuebles ociosos, tendientes a discriminar entre el suelo en desuso por abandono, de aquel que se encuentra vacante por otras razones, ya sea por especulación, conflictos familiares, problemas sucesorios y litigios societarios. Lo que sigue pretende contribuir al diseño de políticas integrales de movilización del suelo ocioso considerando la diversidad de situaciones y, a la vez, de instrumentos, prácticas y procedimientos institucionales que podrían desde los gobiernos locales.
3.1. Movilización de inmuebles por saneamiento dominial
Una manera de clasificar las estrategias de movilización de suelo es justamente a partir del tipo de ociosidad que presentan los inmuebles. Existe un conjunto de propiedades, por cierto, bastante numerosas, que se encuentran deshabitadas o inmovilizadas porque han sido abandonadas, no cuentan con herederos que reclamen el bien o presentan algún problema dominial o registral. Los inmuebles ociosos bajo este cuadro de situaciones pueden ser movilizados para su desarrollo o comercialización (venta o alquiler) mediante una serie de estrategias que denominaremos movilización de inmuebles por saneamiento dominial.
Entre estas iniciativas públicas, se encuentran aquellas relacionadas con las denuncias masivas de herencias vacantes. Uno de los objetivos que persigue esta estrategia es la de incorporar al patrimonio inmobiliario fiscal aquellos inmuebles de dominio privado que no tienen aprovechamiento ni productividad alguna. La toma de posesión pública de tales inmuebles (parcelas que pueden estar edificadas o no) tiene asidero jurídico en los artículos 2441-43 del Código Civil y Comercial. Asimismo, varios códigos urbanos y otra normativa local contemplan la figura del abandono calificado como alternativa a la incorporación de bienes inmuebles al patrimonio fiscal local. Sin embargo, este instrumento suele carecer de eficacia por la escasez o inexistencia de propietarios que declaren formalmente el abandono del inmueble. Esta falta de sentido práctico pone de manifiesto que, desde el punto de vista jurídico, se considera a los inmuebles en estado abandono cuando existe la voluntad manifiesta de sus propietarios de que así sea. Como esta práctica voluntaria, desde luego, no se concreta, existe una gran cantidad de terrenos y edificaciones que, a pesar de permanecer ociosas, podrían formar parte del patrimonio inmobiliario municipal, ser incorporadas a un banco público de inmuebles o movilizarse para aumentar el stock de oferta del mercado inmobiliario formal y contribuir así a la regulación de los precios de los inmuebles.
La defensa del abandono calificado como alternativa para poner límites a la perpetuidad del derecho real de dominio contrasta bruscamente con las necesidades emanadas del derecho a la ciudad, en la medida que el mismo se sustenta de la planificación urbana y de las acciones territoriales programáticas y operativas que alimentan la constitución formal, tanto del espacio público como del privado, dando respuestas a los derechos colectivos de equidad y a los derechos económicos, sociales y culturales de un hábitat digno.
De todas maneras, esta situación también podría revertirse. Al detectar un inmueble en desuso y sin poseedores durante un período determinado (supóngase, cinco años), la autoridad municipal puede intimar al propietario para que exprese su voluntad de abandonarlo o no. Si se presenta y manifiesta su voluntad de poseer el inmueble, la acción se extingue y, en caso de presentar deuda fiscal, el propietario deberá pagar lo que corresponda para regularizar su situación. En caso de no acudir a la intimación judicial, el bien se declara vacante y el Municipio podrá solicitar la incorporación del mismo a su patrimonio (mediante ley), o adquirirlo en subasta deduciendo eventuales deudas por impago de tasas y multas acumuladas por falta de mantenimiento. De este modo, la acción declarativa de vacancia (Carballo, 2015) permite despejar un estado de incertidumbre respecto a la existencia de eventuales propietarios de inmuebles con signos evidentes de abandono (en este caso, el estado de abandono se asemejaría a lo que Paolelli y Guevara (2015) consideran como bienes inmuebles que carecen de dueño porque nadie los reclama, los habita, ni los cuida impidiendo el correcto desarrollo y entramado de la ciudad).
La ociosidad del suelo también alcanza a los inmuebles públicos de dominio privado y, en varios casos, los respectivos gobiernos locales no cuentan con un cabal registro de los inmuebles bajo su patrimonio, especialmente de los originados a partir de las cesiones de suelo, con destino a equipamiento colectivo, en los procesos de fraccionamiento y subdivisión de tierra. Por tal motivo, es imperioso realizar un censo del patrimonio inmobiliario fiscal que discrimine los inmuebles fiscales de dominio privado y los de dominio público, tanto de uso público como de uso privado. Una vez identificado y clasificado este universo, resulta también imprescindible proceder al saneamiento integral de los inmuebles fiscales carentes de titulación. Se sugiere así registrar a nombre del Municipio todos los inmuebles pertenecientes al dominio privado del Estado local, tanto para el uso público (por ejemplo, reservas de tierra para equipamiento comunitario), como para el uso privado (por ejemplo, reservas de tierra para políticas de suelo y vivienda). Se trata de una acción preventiva que permite erradicar la histórica y extendida práctica de poseedores informales de inmuebles que, con el correr del tiempo y a través del proceso de usucapión, derivan en la pérdida del patrimonio fiscal en manos de particulares. En algunas jurisdicciones municipales, la omisión administrativa del acto registral ha redundado incluso en la pérdida de inmuebles de dominio público, como ser plazas y espacios previstos para la circulación. Resulta así necesario identificar, en términos geográficos y normativos, aquellos inmuebles de dominio y uso público (que pertenecen a la comunidad y sobre el cual el Estado debe ejercer el poder de policía, tales como plazas, parques y espacios circulatorios) y declararlos de “utilidad pública” en leyes nacionales, provinciales u ordenanzas municipales. De este modo, disminuye el riesgo de “intrusión” del patrimonio público, e incluso de la posibilidad de apropiación y comercialización con el desarrollo de nuevas urbanizaciones, tal como ha ocurrido en sucesivas ocasiones. Las iniciativas que promueven la visibilización del patrimonio de dominio y uso público mediante una normativa específica permiten al Fisco repeler cualquier acción posesoria por parte de particulares, sin importar los años que la posean dada su imprescriptibilidad e inalienabilidad, y desalentar los oportunismos con la comercialización o tráfico de vacíos y/o inmuebles del Estado.
La debida documentación e inscripción de la propiedad inmueble vale asimismo para aquellos bienes que se adquieran por parte de cualquier nivel de gobierno por medio de la prescripción administrativa (LN 24.320 y Art. 1899 del Cód. Civil). En tal caso, la autoridad ejecutiva deberá declarar la prescripción operada y registrar el inmueble de acuerdo al origen de su posesión, el destino de su afectación y los requerimientos del plano de mensura (ubicación, medidas y linderos). La escrituración de tales inmuebles no requiere de intermediación judicial alguna; por el contrario, las escrituras declarativas deberán ser otorgadas por la autoridad ejecutiva correspondiente y tendrán validez para su inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.
El traspaso de tierras a los ámbitos locales constituye otra iniciativa valiosa para la movilización de suelo ocioso. En efecto, la administración nacional puede disponer la transferencia a título gratuito a favor de otros niveles de gobierno de aquellos bienes inmuebles que sean innecesarios para el cumplimiento de su gestión, siempre y cuando la propiedad a transferirse sea destinada al desarrollo de emprendimientos productivos generados o administrados por comunas, municipios, provincias (LN 24.146). De manera complementaria a esta norma, la Jefatura de Gabinete de Ministros ha facultado en el año 2009 (Disposición N° 20/09) que la entonces Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Carlos Mugica” deberá proceder a la identificación y transferencia de inmuebles de dominio privado del Estado Nacional que pudieran ser afectados a fines sociales, productivos o contribuyan al mejoramiento habitacional de los sectores vulnerables (INTA, 2012).
3.2. Movilización de inmuebles en estado vacante
Los inmuebles vacantes que suelen estar baldíos o con edificación derruida en las áreas urbanas suelen estar distribuidos de manera dispersa generando problemas urbano-ambientales (por ejemplo, de salubridad e higiene, movilidad y seguridad.) en la cuadra, el barrio y la ciudad. Mayoritariamente se encuentran en zonas con infraestructura completa y constituyen una oportunidad para aumentar la oferta formal de suelo y atender el déficit habitacional sin tener que extender las redes de servicios urbanos.
Independientemente de la localización y el nivel de cobertura de servicios de la propiedad vacante, las áreas urbanas o inmuebles en desuso, improductivos o subutilizados pueden ser movilizados mediante la declaración de utilización o desarrollo prioritario. El uso de este instrumento suele implementarse en determinadas áreas de la ciudad y tiene como objetivo revertir la situación de vacancia de parcelas no edificadas, fomentar el desarrollo de edificaciones paralizadas o derruidas, impulsar la reorganización parcelaria y/o promover la concreción de determinados usos del suelo, pudiendo el municipio establecer plazos para urbanizar y/o edificar. La declaración del desarrollo prioritario podría contribuir a revertir la ociosidad crítica que presentan ciertas localizaciones sumamente ventajosas de la ciudad en términos de accesibilidad, movilidad y servicios públicos.
El instrumento que permite movilizar el suelo ocioso, obligando a los propietarios a edificar o parcelar, pone en evidencia cómo la regulación del suelo urbano debe posicionarse por encima de la propiedad privada. Por medio de una normativa específica (ley u ordenanza) se propugna así al aprovechamiento del suelo ocioso en áreas de la ciudad dotadas de infraestructura y servicios urbanos.
No obstante, para lograr una mayor eficacia debe complementarse el uso de este instrumento con la aplicación de alguna herramienta fiscal que grave específicamente la ociosidad del inmueble. En tal sentido, una de las figuras más extendidas en el país es el impuesto al suelo libre de mejoras. Como la mayoría de los municipios no tienen potestad sobre la fijación del impuesto inmobiliario pueden recurrir a la imposición de una alícuota progresiva a la vacancia sobre la tasa de servicios urbanos (en el caso de la Provincia de Buenos Aires, la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat determina que los municipios podrán aplicar un gravamen especial sobre el inmueble que será progresivo en el tiempo, mediante el aumento de la alícuota por un plazo de cinco años consecutivos). Esta sanción a la propiedad vacante debería ser progresiva en el tiempo por un plazo determinado y, en caso de que la obligación de parcelar, edificar o utilizar no sea cumplida, los gobiernos locales podrían declararla de utilidad pública y proceder a la expropiación del inmueble de acuerdo al valor indemnizatorio que corresponda.
Esta batería articulada de instrumentos de movilización de inmuebles vacantes suele estar presente en la legislación de diferentes niveles de gobierno en numerosos países. En Argentina, el Proyecto de Ley de Usos del Suelo y Hábitat de la Provincia de Santa Fe, que llegó a tener media sanción parlamentaria, contenía estas herramientas para revertir el problema de la vacancia. De haberse sancionado, su eficacia podría haberse visto limitada por la desactualización que presentan los valores fiscales respecto a los valores de mercado de las propiedades. Es decir, la amplia brecha entre ambos valores determina que la progresividad temporal de la alícuota sobre los inmuebles vacantes no surta efecto a raíz de la desactualización del avalúo fiscal que oficia de base imponible.
Otro problema para movilizar los inmuebles vacantes refiere a la ausencia o lentitud en los procesos de judicialización ante la falta de pago de tributos, multas y contravenciones. Estas dificultades también relativizan la efectividad respecto al castigo y la sanción ante la evasión tributaria y demás obligaciones contenidas en el ejercicio de la propiedad.
3.3. Movilización de suelo en esquemas asociativos de desarrollo urbano
La conformación de mecanismos y modalidades de gestión asociada también podrían contribuir a la movilización de suelo ocioso y la concreción de usos del suelo en determinadas porciones de la ciudad, especialmente en las que cuentan con grandes vacíos urbanos.
No obstante, la falta de madurez asociativa, o bien la ausencia de una cultura que involucre inmuebles en una operación relacionada con el desarrollo urbano-territorial desde una perspectiva integral, impide aflorar institutos vitales para la movilización de bienes inmuebles sin provecho alguno, como los son, por ejemplo, los convenios urbanísticos, los consorcios de urbanización social, las corporaciones y/o empresas públicas y los entes y/o sociedades mixtas (Reese, 2011). Este tipo de iniciativas son escasamente utilizadas, y son escasos los municipios argentinos que promueven la reactivación del suelo vacante mediante operaciones inmobiliarias que abarquen una conjunción de voluntades entre el Estado, los propietarios o herederos de propietarios, sumando, en ciertos casos, a los desarrolladores e inversores inmobiliarios.
Son múltiples las causas vinculadas a la escasez de implementación de estas estrategias asociativas del desarrollo urbano. En términos generales, el común denominador radica en la falta de conocimiento sobre las bondades de una operación consorciada entre diversas áreas/entes estatales y los particulares (propietarios, desarrolladores, financistas). En términos particulares, y específicamente en lo que refiere a los actores gubernamentales, los gobiernos locales suelen carecer de recursos (humanos, técnicos y monetarios) y capacidad de gestión para la toma de iniciativa, conformación y consecución de la modalidad de gestión asociativa que se trate (las agendas de gobierno suelen estar colmadas de demandas sociales y abocadas a la gestión diaria o de coyuntura, colocando a estas estrategias de desarrollo urbano asociado al final de las prioridades). Por otra parte, los propietarios y/o poseedores con derechos adquiridos de los inmuebles vacantes pueden carecer de recursos materiales o mostrarse renuentes de afrontar, por cuenta propia, los requisitos mínimos para transferir o vender el inmueble: carencia de servicios mínimos, ausencia de presupuestos mínimos para lograr una declaratoria de herederos o falta de recursos económicos para sanear o liquidar la sociedad de la que otrora formaron parte. Aun teniendo el inmueble formalmente saneado para la realización de cualquier tipo de operatoria, la desconfianza o resistencia para involucrarse en una modalidad asociada involucrando el patrimonio inmobiliario como parte de la sociedad, no es un tema menor. Las estafas reales o basadas en mitos inhiben a los propietarios a participar en estos procesos asociativos, aun sabiendo sobre el riesgo latente de que el inmueble pudiera ser intrusado y, en ciertos casos, rematado por falta de pago. Es el Estado el que, inexorablemente, tendrá que poner en marcha el andamiaje de los esquemas asociativos del desarrollo urbano generando sujetos promotores de enunciación colectiva que visibilice estas operaciones. También tendrá que convocar y crear gestores capaces de impulsar consensos, garantizar en igualdad de condiciones en los procesos de negociación, facilitar los procesos de titulación y regularización dominial, impedir la existencia de “letra chica” en los contratos, además de ser claro y preciso respecto a la distribución de costos y beneficios involucrados en el proyecto asociativo.
4. Palabras finales
A lo largo de este trabajo se han sintetizado algunos efectos derivados de la propiedad inmueble vacante en los mercados de suelo, la cuestión habitacional y el desarrollo urbano. La restricción de la oferta efectiva de suelo (y su impacto en precios), la imposibilidad de regular los usos del suelo, y las consecuencias negativas en las formas actuales de expansión urbana han sido los principales aspectos destacados. Este desarrollo inicial ha intentado poner de relieve por qué el suelo ocioso continúa siendo uno de los principales problemas de la agenda urbana en la actualidad, y a la vez, un desafío que presenta innumerables oportunidades de desarrollo urbano y habitacional para los gobiernos locales. Luego, se han desarrollado algunas iniciativas públicas e instrumentos normativos capaces de revertir esta situación de “derroche urbano” vinculado a la ociosidad del suelo. Las estrategias de movilización de inmuebles en estado vacante, con alguna irregularidad (o estado de incertidumbre) dominial y de vacíos urbanos bajo ciertas modalidades asociativas pretenden dar un paso más allá del análisis inicial con propuestas concretas (y sustentadas en los respectivos marcos jurídicos) para la toma de iniciativas públicas para revertir esta deuda pendiente de la planificación y gestión territorial.
Las administraciones públicas locales son, sin lugar a dudas, los actores con mayor capacidad para revertir el estado vacante y de abandono de los bienes inmuebles. Sin embargo, las iniciativas locales han sido escasas y obtenido magros resultados. Factiblemente estas causas respondan a la conjunción de una exigua regulación normativa sobre el mercado inmobiliario, agravada por la falta de interiorización de la problemática por parte de los hacedores de políticas urbanas y normas administrativas, incapaces de lograr procesos dinámicos y eficaces de movilización de suelo urbano. Como resultado de estos factores, buena parte del suelo ocioso queda a disposición de la especulación o las prácticas de apropiación por parte del sector privado en general y de los desarrolladores inmobiliarios en particular. Para estos actores de mercado “sacarle partido” a la situación de abandono constituye una oportunidad que el laissez faire de la administración pública posibilita.
El Estado es el actor legitimado para tomar posesión de la tierra vacante, aquel con capacidades normativas e institucionales suficientes tendientes a regular y desalentar, mediante instrumentos tributarios, urbanísticos y ambientales, aquellas prácticas que se apropian de la tierra abandonada o benefician de la tierra en “engorde”. Para ello, la legitimidad formal que le confiere el imperativo de la Ley a las administraciones públicas se debe traducir en acciones concretas que materialicen, por medio de instrumentos y herramientas de gestión como las planteadas en este artículo, la movilización efectiva del suelo ocioso, ya sea vacante, abandonado, en desuso, improductivo o subutilizado. La jerarquía emanada del Código Civil y Comercial de la Nación, por el cual se subordina el aprovechamiento y uso de la propiedad privada a las normas administrativas en cada jurisdicción (art. 1970), da sustento jurídico al accionar estatal en lo que refiere a este aspecto sustancial de las agendas urbanas que procuren revertir las prácticas espurias y especulativas con suelo urbano. Asimismo, y como lo sugiere Clichevsky (2010), las tierras no ocupadas y/o subutilizadas deben formar parte de las prioridades de intervención del Estado, enmarcándose las políticas sobre tierra vacante en la política urbana general y las nuevas formas de gestión que tiendan a la equidad social y a la sustentabilidad.
En suma, la asignatura pendiente para las gestiones y administraciones de gobierno es poder visibilizar de manera sistémica la relación causal entre movilización de suelo ocioso con la mejora en las condiciones de vida de su comunidad, especialmente de los sectores afectados por la escasez de suelo para fines habitacionales, productivos, urbanísticos y ambientales. Por lo tanto, es necesario recurrir a los instrumentos y herramientas desde una visión integral y de conjunto, diversificando y haciendo efectivas las estrategias de intervención, entre otras cuestiones, para condicionar la especulación inmobiliaria y la perpetuidad del dominio abandonado a los usos del suelo que se determinen en relación a la función social y ambiental de la propiedad. Movilizar el suelo ocioso es, en definitiva, garantizar materialmente los postulados impuestos por los derechos económicos, sociales, ambientales y culturales, salvaguardando el derecho a la ciudad.
LB y FC
Luis Baer es Director de Planes de Integración Territorial del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación. Licenciado y Doctor en Geografía (UBA), Magíster en Economía Urbana (Universidad Torcuato Di Tella) y especialista en Políticas de Suelo Urbano (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo). Investigador del CONICET y Profesor de Planificación y Ordenamiento Territorial (UBA) y de Mercados de Suelo (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo). Asesoró a diferentes organismos y niveles de gobierno en políticas territoriales y de suelo urbano.
Franco Carballo es abogado y escribano egresado de la UNLP. Director de recursos inmobiliarios fiscales de la Provincia de Buenos Aires. Integrante de ADUA (Asociación de Derecho Urbanístico Argentina). Especialista en procesos de regularización dominial. Docente del Instituto Superior de Publicidad Inmobiliaria. Participó como consultor en Planes en Desarrollo Territorial para la Universidad Nacional de Tucumán y la Universidad Nacional del Nordeste.
La ociosidad del suelo es un concepto amplio, polisémico y ha sido empleado para describir diferentes situaciones. En este texto, la ociosidad abarca lotes baldíos, fracciones de tierra vacantes y parcelas urbanas que, aun encontrándose edificadas, están siendo sub-utilizadas. De este modo, el suelo urbano ocioso refiere a toda parcela o predio que no cumple con el uso efectivo que establece la normativa urbana o para el cual fue habilitado de acuerdo a su localización.
La voluntad manifiesta de sus propietarios: El estado de abandono está integrado por dos componentes que dan significado a las causales de vacancia. Por un lado, se encuentra el componente material que refiere a la constitución fáctica sobre el bien abandonado, por ejemplo, a la edificación derruida, los terrenos baldíos sin cerramiento, la ausencia de pagos de tributos y servicios, la falta de mejoras y la ausencia de edificación. Pero el nudo crítico reposa, más bien, en el segundo componente que refiere a la voluntad expresa del propietario para desapoderarse del bien; pues para nuestra jurisprudencia doctrinal tal voluntad debe ser manifiesta. Esta visión homogénea y positivista del derecho real vincula a la tierra vacante con el “abandono calificado” que consiste en la imprescindible necesidad de contar con el propietario para rubricar mediante escribano el abandono del bien (Spota, 1953). Esta posición nos pone frente a un escenario que, además de negar los procesos reales imbricados en el abandono de la propiedad, es de nula de resonancia poco práctica, pues son escasos o casi inexistentes los actos jurídicos/notariales por los cuales el dueño comparece para abandonar el inmueble de manera voluntaria.
Sobre estos temas, ver también las notas Las políticas de desarrollo territorial en Argentina. La necesidad de repensar nuestros territorios, de Juan Luciano Scatolini en nuestro número 199, y Hacia una política nacional de suelo urbano en la República Argentina. Para la construcción de ciudades más justas, de Juan Luciano Scatolini y Juan Ignacio Duarte en nuestro número 187.
Sobre el Derecho a la Ciudad, ver la nota en este número de café de las ciudades.
Bibliografía
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