Régimen de Regularización Dominial e Integración Sociourbana de Argentina

N. de la R.: el texto de esta nota integra el libro III Encuentro Nacional de la Red de Asentamientos Populares. Emergentes y debates en torno al hábitat popular, compilación de Vanina Jaqueline Julieth Bonardi, Corina María Cattáneo y Debora Leticia Decima. 

Introducción 

Las políticas de regularización dominial y de integración sociourbana tienen ya un largo camino recorrido en las ciudades latinoamericanas y hoy se presentan como una de las principales estrategias para contrarrestar la precariedad del hábitat de los asentamientos populares. En términos conceptuales ellas representaron un avance sobre las antiguas políticas de relocalizaciones y consolidación. Sin embargo, la experiencia desarrollada hasta la actualidad refleja, en término generales, que no pueden contener al universo de los hogares afectados, generándose permanentemente nuevos procesos de exclusión que retroalimentan la generación de renovadas precariedades urbanas y que evidencian la necesidad de profundizar la atención de determinadas dimensiones para lograr el objetivo de frenar el círculo perverso de reproducción de malas condiciones de vida urbana. 

Sin dudas, no se puede englobar a todas estas políticas bajo un mismo enfoque ni generalizar sus resultados, dado que han tenido diferencias entre ellas y aunque en la actualidad parecen yuxtaponerse en el accionar cotidiano, es posible establecer algunas características que la diferencian y valorar el impacto que han tenido en mejorar las malas condiciones de vida en los asentamientos precarios. De igual modo, tampoco se puede desligar el resultado de las mismas de los enfoques de las políticas de desarrollo que las promueven. 

El objetivo de esta ponencia es analizar y discutir algunos aspectos conceptuales de la formulación e implementación de este Régimen (Ley 27.694) para detectar aciertos y aspectos críticos que esta política debería atender a efectos de evitar repetir este círculo de reproducción de la precariedad urbana, atendiendo al contexto político general. El posicionamiento conceptual desde el que se analizará esta política considera que la problemática del hábitat de los asentamientos populares es compleja y multidimensional y, por ende, la política debe dar respuestas integrales a la misma atendiendo a todos los aspectos relacionados que intervienen, desde una perspectiva de derechos a la vivienda a la ciudad y humanos en general, que contrarreste los efectos perversos de la mercantilización que pretende avanzar cada vez más en las políticas de hábitat. 

Para ello, en primer lugar, se analiza y caracteriza sintéticamente de la mano de distintos autores a las políticas de regularización dominial y de integración sociourbana implementadas en el contexto latinoamericano en las últimas décadas, para luego, a la luz de esta caracterización, analizar la formulación e implementación de este Régimen para detectar avances y aciertos, como así también aspectos críticos que esta política debería atender. 

La metodología es cuali-cuantitativa, de tipo exploratoria, basada en análisis documental, bibliográfico y consulta a algunos actores claves. La hipótesis orientativa que guía este trabajo es que se requiere prestar atención sobre algunas dimensiones de esta política, así como profundizar medidas estructurales para otorgar mayores derechos y tener mayor cobertura de atención de los habitantes de los asentamientos populares, como vía para evitar exclusiones y que se reproduzcan nuevas condiciones precarias de vida. Se considera que esta política representa avances en la integración urbanística de los barrios populares de las ciudades argentinas, pero requiere avances en la integralidad y magnitud de respuestas, en el marco de políticas de derecho. 

Las políticas de regularización dominial y de integración sociourbana en el contexto latinoamericano 

Es difícil homogeneizar el panorama histórico de las políticas habitacionales, especialmente las orientadas a los sectores pobres en América Latina, dado que cada país ha tenido sus particularidades de desarrollos, especialmente durante la primera parte del siglo XX. Sin embargo, es posible encontrar enfoques y acciones convergentes en las políticas desde que comenzaron a incidir en la región los organismos internacionales de promoción como las Naciones Unidas y los multilaterales de financiamiento y las agencias de cooperación al desarrollo (el panorama siguiente resume desarrollos realizados anteriormente –BARRETO, 2018a).

En este sentido, los primeros que intentaron sistematizar estas políticas en la región fueron autores como FERNANDEZ WAGNER (2003) y MARTÍNEZ (2011), quienes han identificado tres paradigmas: a) el primero, basado en la extrapolación directa de la experiencia europea de posguerra y que apuntó a la erradicación de los asentamientos mediante la construcción de grandes conjuntos de viviendas en las periferias de las ciudades para relocalizar a sus habitantes; b) el que surgió a partir de los años 70, que promovió el reconocimiento y la consolidación progresiva de los asentamientos, mediante la provisión inicial de algunos satisfactores mínimos (lotes con servicios); y c) el que a partir de la década de 1980 impulsaron los organismos internacionales de desarrollo y agencias europeas para financiar mejoramientos urbanos, con diferentes enfoques. 

Las políticas del primer paradigma, a las que se las conoció como “subsidio a la oferta”, se dieron con fuerza entre 1960-70, durante la etapa conocida como de Industrialización por Sustitución de Exportaciones (PORTES; ROBERTS, 2008), inspiradas en las políticas del Estado de Bienestar europeo, bajo el supuesto de garantizar derechos a los trabajadores formales y que, más allá de este enfoque favorable, fueron cuestionadas por imponer formas de vida muy diferentes a la de los destinatarios. 

Las segundas, conocidas como de “autoayuda” y “ayuda mutua”, surgieron a partir de los años 70, promovidas por el Banco Mundial y las Naciones Unidas en HÁBITAT I (ONU, 1976), para fomentar el reconocimiento y la consolidación progresiva de asentamientos precarios mediante la provisión inicial a cargo del Estado de algunos satisfactores mínimos, como la regularización dominial del suelo, la provisión de infraestructura básica y de núcleos de viviendas (lotes con servicios) a los habitantes de asentamientos precarios, bajo el supuesto de la evolución satisfactoria, influenciado fuertemente en postulados como los de John Turner (TURNER y FICHTER, 1976), en el que los subsidios iniciales desencadenarían procesos de autosuministro. Más allá de promover sistemas solidarios desmercantilizados de producción y acceso al hábitat, este enfoque tuvo críticas desde el pensamiento marxista, a través de autores como Burgess (MATHÉY, 1992) o Pradilla Cobos (1987), referidas a la explotación de los sectores excluidos. 

Las terceras irrumpieron en los 80 y 90, en el marco de las políticas neoliberales mediante lo que se denominó el paradigma de la “facilitación”, que impulsó medidas tendientes al perfeccionamiento del mercado financiero de la vivienda, mediante la titulación e hipotecas individuales para la constitución de un mercado de títulos negociables (Banco Mundial, 1994). De este paradigma se derivaron dos modelos: por un lado los programas de regularización dominial que promovieron la legalización individual del suelo, bajo supuestos como los formulados por De Soto (1986), de otorgar la propiedad privada a los pobres como oportunidad de capitalización inicial para salir de esa situación y, por el otro, los programas más integrales de mejoramiento barrial, promovidos por organismos como el BID y las agencias europeas, bajo el concepto de una nueva generación de políticas, con el objetivo de incorporar los asentamientos precarios física y socialmente a la ciudad, que combinan satisfactores legales (regularización dominial) físicos y ambientales (infraestructura básica, mejoramiento del espacio público, construcción de equipamientos comunitarios) y sociales (capacitaciones laborales). 

Este último modelo tuvo diferentes versiones en los distintos países de América Latina, algunos más centrados en el espacio público y otros más integrales, algunos más y otros menos teñidos por los enfoques neoliberales de propiciar la incorporación de los asentamientos precarios al mercado urbano. También se puede considerar como un nuevo paradigma el de las nuevas políticas de subsidio a la oferta que surgieron con la llegada al poder de varios gobiernos anti neoliberales en América Latina durante la primera década del presente siglo, que condujeron a incrementos importantes de los presupuestos nacionales para reimpulsar políticas de construcción masiva de viviendas sociales para hogares pobres, con sentido desarrollista y popular, para apalancar la reactivación económica, crear fuentes de empleo y garantizar derechos sociales. 

Estas políticas reactivaron la industria de la construcción vinculada con los Estados, pero también dieron participación a las organizaciones sociales de base, que se involucraron en la producción del hábitat como vía de inclusión social. Estas políticas contribuyeron a que entre 2004 y 2014 se redujera la pobreza en América Latina del 45,5% al 27,8% y la pobreza extrema se redujera a la mitad entre 2003 y 2013, pasando del 24% al 11,5% (CAF, 2022), y así como entre 1990 y 2000, en el marco de las políticas neoliberales, la población urbana viviendo en asentamientos precarios había aumentado de 106 a 115 millones de habitantes en América Latina y el Caribe, entre 2000 y 2010 disminuyó a 111 millones (ONU-HABITAT, 2012), aunque, en Argentina, estas políticas neodesarrollistas trajeron nuevos problemas por la falta de regulación del mercado del suelo y del mercado inmobiliario, a la vez que empoderaron a las organizaciones sociales y a la producción social del hábitat, del cual se derivó en Argentina el Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, motivo de este trabajo. 

A partir del 2015 en adelante, volvieron a incidir en América Latina las políticas de ajustes neoliberales, con el consabido retroceso en los avances logrados en la primera década del presente siglo, a lo que debe sumarse los efectos devastadores que tuvo la pandemia de la COVID 19 en los sectores populares de América Latina. 

A la luz de esta breve revisión, esta ponencia se propone analizar y discutir algunos aspectos conceptuales de la formulación e implementación del Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, para destacar aciertos y detectar aspectos críticos que esta política debería atender a efectos de evitar repetir la reproducción de la precariedad urbana. 

Este posicionamiento puede englobarse bajo el concepto de Hábitat Digno (BARRETO, 2010). Este concepto promueve una integración socioespacial desde una perspectiva de derechos a la vivienda, la ciudad y humanos en general, que tal como Lefebvre y Harvey señalaron, desde una visión crítica, las transformaciones espaciales son a la vez sociales (transformaciones socioespaciales) y según sus enfoques pueden servir o no para disminuir las diferencias de poder entre grupos desiguales y contribuir a que los excluidos tengan capacidad para transformar la ciudad. Como señala Ruiz-Tagle, para ello “es clave el rol y los efectos simbólicos que tiene la acción de instituciones sobre barrios socialmente diversos para promover la igualdad” (RUIZ-TAGLE, 2016: 52). 

El Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana 

La política de Integración Socio Urbana en implementación en Argentina representa un avance significativo en las políticas de hábitat social en el país, en la medida que cuenta con una ley, que dispone de un financiamiento estable y un organismo de implementación y gestión específico, con un fuerte involucramiento y participación de organizaciones sociales territoriales y del hábitat social, que mucho han tenido que ver en el derrotero que ha seguido la construcción del problema y las respuestas institucionales a las que se ha llegado. 

Esta respuesta alcanzó su máxima expresión en la aprobación y en la implementación del Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, el cual, tuvo su origen en el Decreto 358 de 2017, impulsado por organizaciones civiles y sociales del hábitat, y luego quedó plasmado en primera instancia por la Ley 27.453 de 2018, modificada por la Ley 27.694 de 2022. 

El Decreto 358 de 2017 había dado creación al Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) en el ámbito de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) y tuvo el fin de habilitar a este organismo a crear un registro de los bienes inmuebles de propiedad fiscal y de particulares donde se asientan barrios populares, con el objeto principal de gestionar la transferencia de los mismos para implementar medidas de regularización dominial, mediante la transferencia a las familias ocupantes en el marco legal que oportunamente se defina, en acuerdo con los que ostenten la propiedad de dichos inmuebles, ya sean organismos de las diferentes jurisdicciones del país o particulares. 

Este registro había sido laboriosamente construido a lo largo de varios años por distintas organizaciones civiles y sociales del hábitat, con fuerte vinculación con los territorios y asentamientos populares de todo el país, con el objetivo de dar visibilidad a una problemática que era difícil de dimensionar a través de los Censos Nacionales de Población, Hogar y Vivienda, tal como lo venían haciendo notar los estudios académicos. Si bien aquel Decreto limitó su objetivo principalmente a la regularización dominial, tuvo otras medidas complementarias que contribuyeron al mejoramiento más integral de las condiciones de vida de los habitantes de los barrios populares, tales como: 

a) Atribuir a la AABE la responsabilidad de emitir un Certificado de Vivienda Familiar, para ser entregado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) a los Responsables de Vivienda incluidos en el RENABAP de acreditar el domicilio para solicitar la conexión de servicios de agua corriente, energía eléctrica, gas y cloacas, solicitar la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT) y/o la Clave Única de Identificación Laboral (CUIL), realizar peticiones ante los organismos públicos, solicitar prestaciones de salud, previsionales y educativas. 

b) Habilitar a dicho organismo a proponer modificaciones a la legislación aplicable, con el objeto de mejorar, solucionar y/o implementar de manera eficaz la integración urbana de los barrios populares. 

c) Crear una Mesa Nacional de Coordinación para Barrios Populares en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, integrada por representantes de los organismos nacionales competentes en la materia, con amplias competencias para proponer medidas de integración urbana de los barrios populares. 

Otro aspecto importante del Decreto es que dejó definido para dicho registro a los barrios populares, aquellos que se encuentren integrados con un mínimo de ocho familias agrupadas o contiguas, en donde más de la mitad de la población no cuente con título de propiedad del suelo ni con acceso regular a al menos dos de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal). En aquel entonces (2017) el Registro alcanzó a incluir a 4.228 barrios populares. El Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, plasmado por la Ley 27.694 de 2022 define a la integración socio urbana, a los efectos de la ley, al conjunto de acciones en los barrios populares orientadas a: 

– la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, 

– el acceso a los servicios, 

– el tratamiento de los espacios libres y públicos, 

– la eliminación de barreras urbanas, 

– la mejora en la accesibilidad y conectividad, 

– el saneamiento y mitigación ambiental, 

– el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, 

– el redimensionamiento parcelario, 

– la adquisición de tierras para la producción de nuevo suelo urbano (esto se incorporó la modificación de la Ley de 2022), 

– la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. 

Aclarando que tales acciones deben ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad. Como puede verse, los aspectos espaciales y constructivos de la vivienda no forman parte de las acciones del Régimen. 

La Ley también fija medidas tales como: 

– declara de interés público y sujeta a expropiación los bienes inmuebles en los que se asientan los Barrios Populares relevados en el RENABAP. 

– suspende por el plazo de diez (10) años desde la fecha de entrada en vigor de la ley, los desalojos de los bienes inmuebles incluidos en el RENABAP (este plazo se amplió en la modificación de la ley de 2022, antes era de cuatro años). 

– habilita a la AABE a actuar como sujeto expropiante a efectos de implementar estas acciones y al Ministerio de Desarrollo Social la responsabilidad de la implementación de estas. 

– ordena al Ministerio de Desarrollo Social crear el Programa de Integración Socio Urbana para determinar, en conjunto con las jurisdicciones locales, el plan de desarrollo integral necesario para cumplir los objetivos de la ley e implementar Proyectos de Integración Socio Urbana en forma conjunta con las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante convenios específicos, sujetos a la viabilidad técnica, ambiental y económica y a criterios de planificación urbanística y el marco legal propio de cada jurisdicción. 

– fija criterios para que la transferencia de los inmuebles a los beneficiarios no implique costos desmedidos sobre sus ingresos, limita los usos que pueden asignar a las viviendas y las futuras transferencias, así como establece prioridades a que miembros del hogar se deben realizar la mismas. Los cuales evitan posibilidades de que el suelo ingrese al mercado luego de la regularización. 

– autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la creación de un fideicomiso para financiar las acciones de la presente ley. Este mantendrá la propiedad fiduciaria de la totalidad de los inmuebles identificados en el RENABAP con el objeto de afectarlos al régimen que establece la ley. Este fideicomiso puede integrarse de aportes del Tesoro nacional, fondos provistos por organismos internacionales u organizaciones no gubernamentales, ingresos por legados y donaciones, ingresos por la regularización dominial de las viviendas, aportes de las jurisdicciones involucradas, operaciones de crédito público y bienes inmuebles que se le transfieran.

– el 25% de la obra pública en barrios populares debe ser adjudicada a cooperativas u otros grupos asociativos de la economía popular integradas, preferentemente, por los habitantes de los Barrios Populares. 

La implementación del Régimen 

Tanto el Decreto 358 de 2017, que dio creación al RENABAP, como la primera versión del Régimen, plasmado por la Ley 27.453 de 2018, fueron aprobados durante la gestión del gobierno del presidente Macri y su implementación quedó a cargo del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de la Nación, para cuyo efecto dio creación a la Secretaría de Integración Socio Urbana; sin embargo, durante el corto periodo hasta la finalización de la gestión de esa presidencia, la Secretaría contó con escaso financiamiento y realizó muy pocas acciones. Luego, al inicio del gobierno del presidente Fernández, la Secretaría quedó a cargo del flamante Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, creado para jerarquizar y dar integridad a la atención de la problemática habitacional y territorial (la funcionaria designada a cargo de la Secretaría fue y es una militante barrial y religiosa, perteneciente a una organización social con fuertes vínculos territoriales con los barrios populares, de amplia participación en la creación del RENABAP y de este Régimen). 

Sin embargo, divergencias de enfoques en el nuevo gobierno llevaron a cambios en este Ministerio y la Secretaría fue asignada nuevamente al Ministerio de Desarrollo Social, tal como especifica la Ley 27.694 vigente. En esta nueva etapa, la Secretaría pasó a contar con un volumen importante de recursos para financiar sus acciones, especialmente a través de un Fondo que permitió la creación de un aporte especial a las grandes fortunas, realizada durante la emergencia de la COVID 19, más otro impuesto a la compra de monedas extranjeras (impuesto PAÍS) que aportaría recursos a esta política. Así mismo, contaría con otros financiamientos nacionales e internacionales adicionales. Superada las cuestiones organizativas iniciales y las dificultades de la pandemia, la Secretaría de Integración Socio Urbana contaba con las líneas de acción que se detallan en la Tabla 1. 

Tabla 1. Líneas de acción de la Secretaría de Integración Socio Urbana Fuente: Secretaría de Integración Socio Urbana, 2023. 

Estas líneas de acción contaban con tres fuentes de financiamiento: 

– Fondo para la Integración Socio Urbana (FISU): creado por el Decreto Nº 819/2019 conforme lo definido en la Ley para el financiamiento de proyectos de integración socio urbana para los Barrios Populares que se encuentren inscriptos en el RENABAP y para la creación de lotes con servicios. Es el recurso más importante con el que contó la Secretaría, proveniente del aporte extraordinario por única vez a las grandes fortunas y el impuesto PAIS a la compra de monedas extranjeras vigente por cinco años. Representó el 87% de las ejecuciones de 2021 y 2022 (Secretaría de Integración Socio Urbana, 2023). 

– Líneas de Financiamiento Internacional: financiamiento del BID para el Programa de Integración Socio Urbana (PISU). Representó el 2% de las ejecuciones de 2021 y 2022 (Secretaría de Integración Socio Urbana, 2023). 

– Argentina Unida por los Barrios Populares: financiamiento de proyectos de Integración Socio Urbana para barrios inscritos en el RENABAP y para la ejecución de Proyectos de Obras Tempranas. Deberán adjudicarse, en un 25% como mínimo, a las cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular integradas, preferentemente, por habitantes de los barrios. Representó el 11% de las ejecuciones de 2021 y 2022 (Secretaría de Integración Socio Urbana, 2023). 

Las obras que con mayor rapidez y menor complejidad pudieron implementarse fueron las de los Proyectos de Obras Tempranas, a través de los cuales se ejecutan las conexiones a los servicios básicos y se realizan obras de equipamientos comunitarios, conectividad y accesibilidad a los barrios populares, por iniciativa de las organizaciones sociales, gobiernos provinciales y municipales. 

En cambio, la implementación de los Proyectos Ejecutivos Generales, que obedecen a intervenciones más integrales (urbanas, sociales, ambientales y de regularización de tenencia), que deben gestionar los gobiernos provinciales y municipales, presentaron mayores dificultades, por resistencias de algunos organismos y por la falta de capacidad de gestión de muchos gobiernos locales. Para sortear estas dificultades la Secretaría impulsó el Programa Preinversión en Barrios Populares para el desarrollo humano integral, financiado por el Ministerio del Interior, para fortalecer las Unidades Técnicas de Integración Urbana de las provincias. 

También presentan muchas dificultades las regularizaciones dominiales. Para sortear esto, la Secretaría optó por realizar estos procesos en paralelo a las demás acciones. Además de la capacidad de compra de tierra, la Secretaría brindó asesoramiento legal a los procesos de regularización y logró la extensión de los plazos de desalojos de cuatro a diez años en la Ley 27.694 vigente. A julio de 2022 la Secretaría tenía finalizados o en implementación 537 proyectos en 633 barrios, que alcanzaban a 469.296 personas aproximadamente (Informe 2022). Esto representa algo más del 10% de los barrios registrados en mayo de 2022. 

En esta nueva versión de la Ley también se incluyó la compra de tierra para nuevos loteos. Con este objeto se implementa el Programa Lote.ar, destinado a la creación de nuevo suelo urbano para la generación de lotes con servicios destinados a los sectores populares, que apunta tanto a realojamientos que se requieren en las intervenciones, como a la prevención de nuevas ocupaciones de tierra. Este programa financia obras a provincias, municipios y organizaciones sociales para la generación de lotes en tierras de su propiedad; la adquisición de tierras a través del FISU o por transferencia estatal para la generación de lotes y la financiación a organizaciones sociales para la compra de tierras y ejecución de obras para la generación de lotes. A julio de 2022 la Secretaría financió la creación de 7.319 lotes con 29.276 personas alcanzadas (Informe Secretaría de Integración Socio Urbana 2022). 

Otras medidas complementarias de la Secretaría fueron la actualización del RENABAP, publicada en la resolución ministerial 483 de mayo de 2022 que amplió el Registro a 5.687 barrios populares con un total aproximado de un millón de viviendas, con 1,1 millón de hogares, que afecta a un total de entre 4 y 4,3 millones de personas, incluyéndose en este nuevo relevamiento a barrios de localidades de hasta 2.000 habitantes como mínimo (anteriormente había abarcado a barrios de localidades con hasta 10.000 habitantes como mínimo). 

Mapa 1. Cantidad de barrios populares relevados por provincia. Fuente: Informe Secretaría de Integración Socio Urbana, 2022. 

Complementariamente, la Secretaría realizó relevamientos de los hogares con distintas finalidades y para la actualización cartográfica de la información. También se realizaron relevamientos de hogares indígenas y de zonas de agricultura familiar en todo el país. 

En lo social y productivo la Secretaría llevó adelante distintas acciones de promoción del acceso a la salud, a la educación, a la cultura, al deporte, así como también a la seguridad alimentaria en los barrios populares; trabajó en el fortalecimiento institucional y socio comunitario de entidades de la sociedad civil a partir del financiamiento de capacitaciones para referentes barriales con el objetivo de brindar herramientas y saberes que fortalecieran los procesos de integración socio urbana y el armado de mesas de trabajo territorial. 

También financió obras para fortalecer las comunidades y capacidades de trabajo de las instituciones barriales, realiza talleres barriales para capacitar en materia de integración socio urbana y acceso a derechos, capacitaciones a cooperativas y entidades de la sociedad civil, capacitaciones a referentes sociales, llevó adelante un programa de memoria colectiva en barrios populares, promovió el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, y fortaleció los comercios de los barrios populares, entre otras acciones. 

Algunas consideraciones sobre el Régimen 

Si bien aún es prematuro realizar una evaluación del Régimen de Regularización Dominial para la Integración Sociourbana –hecho que trasciende ampliamente a este trabajo y que debiera incluir, cuanto menos, una revisión de casos de actuaciones en los barrios populares que incluya la perspectiva de los actores participantes–, es posible discutir algunos aspectos conceptuales de la formulación e implementación a la luz de lo analizado hasta aquí, para detectar aciertos y aspectos críticos que esta política debería atender a efectos de evitar repetir este círculo de reproducción de la precariedad urbana, atendiendo al contexto político general. 

En primer lugar, es clave la dimensión habitacional en los procesos de integración sociourbana. La experiencia dejada por los llamados Proyectos Urbanos Integrales implementados en Medellín y otros programas similares, centrados principalmente en el espacio público –en los que el mejoramiento de viviendas ocupó un segundo plano en el mejoramiento urbano, tendiente a dejar estas en manos de sus moradores o prevista su provisión mediante el esquema de subsidio a la demanda, a través de créditos blandos de financiamiento público-privado–, ha demostrado que no cumplieron su finalidad de integración sociourbana sino que, a través de las transformaciones espaciales de los barrios populares, indujeron a procesos de valorización inmobiliaria y recambios poblacionales en muchas de las intervenciones (LOPERA PÉREZ; AVENDAÑO GONZÁLEZ, 2017). 

Situación algo parecida ocurrió con el Programa de Urbanización de Favelas, en Sao Paulo. Si bien incluían el componente habitacional en su formulación inicial mediante aportes de programas federales como el de Aceleración al Crecimiento o Mi Casa Mi Vida, que destinaron gran cantidad de recursos entre 2003 y 2014 en todo Brasil, las intervenciones habitacionales fueron insuficientes y, como señalan dos autoras que analizaron los proyectos de las favelas Vila Nova Jaguaré y Sapé, el saldo residual en la demanda por vivienda fue significativo. Las remociones fueron notoriamente mayores que las provisiones habitacionales internas y externas y en ambos casos las familias se han quedado durante años en la modalidad de subsidio para alquiler a la espera de sus viviendas (ZUQUIM; DOMINGUES DAS NEVES BRANDÃO, 2018), con el agravante que las intervenciones desencadenaron valorizaciones inmobiliarias, con notorio aumento del precio de las viviendas y el encarecimiento de los servicios, generándose nuevos procesos de precariedad urbana sobre las intervenciones realizadas. En síntesis, como ellas mismas señalan “las acciones públicas insertaron la favela en el mercado urbano, pero sin vincular a sus habitantes con la protección social; es decir, fue una inclusión relativa de los derechos sociales, que recrea la precariedad urbana, creándose al mismo tiempo una nueva precariedad en la favela urbanizada y la movilidad entre favelas (los que no consiguen pagar los costos de la urbanización buscan favelas más distantes, aún no urbanizadas)” (ZUQUIM; DOMINGUES DAS NEVES BRANDÃO, 2018: 119). 

Algunas conclusiones similares se extrajeron en un viejo estudio propio realizado sobre el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) de Argentina, financiado por el BID, a partir del estudio de casos implementados en el Gran Resistencia (ROMAGNOLI, BARRETO, 2006). Por ende, este es un aspecto central que el Régimen de Regularización Dominial para la Integración Sociourbana deberá atender con especial cuidado. En su formulación inicial, no incluía el componente vivienda entre sus soluciones y si bien recientemente han pasado a contemplar la construcción de viviendas para realojos de remociones, o viviendas a través de otros programas como el Casa Propia – Construir Futuro, del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, así como refacciones, mejoras y/o ampliaciones de sus viviendas a través de un componente denominado “Mi Pieza”, mediante asistencia económica para mujeres mayores de 18 años que residen en barrios populares, si no contempla una acción decidida de asistencia habitacional universal, que garantice el derecho a la vivienda, y deja librado los mejoramientos urbanos al mercado inmobiliario, es probable que la integración resulte sólo espacial y no social y que la movilidad entre asentamientos y la precariedad reaparezca en los propios barrios intervenidos o en nuevas ocupaciones. 

En este mismo sentido, es clave que sus intervenciones no se reduzcan básicamente a la regularización dominial y a la provisión de infraestructuras para los servicios básicos, sino que la componente denominada Programa de Integración Socio Urbana (PISU) –que contempla proyectos integrales que vinculan los barrios populares a la planificación urbana, al desarrollo socio comunitario con foco en salud, género y políticas de cuidados, consumo problemático y desarrollo socioeducativo y cultural, así como el fortalecimiento de unidades productivas, la construcción de equipamientos comunitarios, redes de movilidad, espacios verdes y recreativos y obras de saneamiento y mitigación ambiental– se lleve delante de manera integral y desde una perspectiva institucional de derechos que garantice universalidad de las soluciones, la pobreza no será contrarrestada. 

Finalmente, es clave que la política habitacional y macro general no estén teñidas de enfoques neoliberales, tendientes a mercantilizar los servicios de urbanización y la vivienda (PÍREZ, 2014) porque eso implicará la penetración de la valorización inmobiliaria en los asentamientos intervenidos y la apropiación de las inversiones públicas por parte del mercado inmobiliario, ya que con ello ocurrirán los efectos ya mencionados en los casos citados. 

Conclusiones 

El Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, en implementación en Argentina, es un avance significativo en las políticas de hábitat social en el país, ya que profundiza la implementación de lo que se denominó la nueva generación de políticas de hábitat social, que promueven incorporar los asentamientos precarios física y socialmente a la ciudad, desde una política federal aprobada por Ley que abarca a todos los asentamientos populares urbanos del territorio nacional, hasta ahora incluidos en el Registro actualizado y que contó con un financiamiento estructurado e incorporó la participación de organizaciones sociales del hábitat. 

El objetivo de esta ponencia fue analizar y discutir desde la perspectiva del Hábitat Digno, algunos aspectos conceptuales de su formulación e implementación a la luz de otras experiencias similares llevadas adelante en América Latina, para detectar aciertos y aspectos críticos que debería atender a efectos de evitar repetir el círculo de reproducción de nuevas precariedades urbanas. 

Si bien se destaca como favorable la formulación general de la política, se considera que deberá prestar atención a la dimensión habitacional en los procesos de integración sociourbana y que el mejoramiento de viviendas no ocupe un segundo plano en el mejoramiento urbano o sean insuficientes respecto a las remociones. En su formulación inicial, el Régimen no incluía el componente vivienda, luego lo hizo a través de otros programas; hay que lograr que sean suficientes. 

Las transformaciones espaciales de los barrios populares inducen a procesos de valorización inmobiliaria y recambios poblacionales, dado que desencadenan valorizaciones inmobiliarias, con aumento del precio de las viviendas y el encarecimiento de servicios. Si no se contempla una acción decidida de asistencia habitacional universal, que garantice el derecho a la vivienda, y se dejan librados los mejoramientos urbanos al mercado inmobiliario, es probable que la integración resulte sólo espacial y no social y que la movilidad entre barrios populares y la precariedad reaparezca en los propios barrios intervenidos o en nuevas ocupaciones. 

Para que la integración sociourbana ocurra se requiere de políticas basadas en enfoques de derechos a la vivienda, a la ciudad y humanos en general, que garanticen protecciones amplias para desmercantilizar los servicios de la urbanización, la vivienda y sociales en general como única vía de lograr el Hábitat Digno. 

MAB y EA

Imagen de portada: Intervención del Plan Angelelli en el barrio Susana Quintela (del libro III Encuentro Nacional de la Red de Asentamientos Populares).

Miguel Ángel Barreto y Evelyn Abildgaard son investigadores del Instituto de Investigación para el Desarrollo del Territorio y el Hábitat Humano (IIDTHH UNNE CONICET) 

III Encuentro Nacional de la Red de Asentamientos Populares. Emergentes y debates en torno al hábitat popular, compilación de Vanina Jaqueline Julieth Bonardi, Corina María Cattáneo, y Debora Leticia Decima. Fotografías de Franco Olea. Ilustrado por Luisina Soria Arancibia. 1a ed., San Miguel de Tucumán: Instituto de Investigaciones Territoriales y Tecnológicas para la Producción del Hábitat -INTEPH, CONICET-UNT, 2024.

Sobre la Ley 27.453 hemos publicado las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti, Esperanzas y cuentas pendientes de la integración socio-urbana de los barrios populares, de Santiago Chudnovsky, y La experiencia de las políticas de integración socio urbana en Argentina, por Fernanda García Monticelli.

. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.

Sobre el financiamiento del programa, ver Subsidiar energía o urbanizar barrios populares. ¿Es posible este debate en Argentina?, por Marcelo Corti, y ¿Cómo financiar a escala la integración socio urbana de barrios populares? Hacia una solución sistémica para una verdadera política de Estado, por Sebastián Welisiejko, 

Una experiencia concreta: Que el mundo que queremos llegue antes. Nuevo Alberdi: historia, aprendizajes y desafíos de la urbanización más grande de Argentina, por Alejandro Gelfuso y Caren Tepp.

Referencias bibliográficas 

BARRETO, M. Á., (2018ª). Revisitando paradigmas a la luz de la nueva agenda urbana desde el derecho a la vivienda y la ciudad. Ponencia en el 3° Congreso Internacional Vivienda y Ciudad: Debate en torno a la Nueva Agenda Urbana, Córdoba, Argentina, Junio 2018. 

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