Ante la ausencia de oferta de suelo urbano generada desde el Estado en la Provincia del Chaco, el Programa “Todo Terreno” (PTT) fue creado y desarrollado desde el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda del Chaco (IPDUV) mediante Res. Nº 083/ 07/ 2020, como una iniciativa que propone una estrategia focalizada para el desarrollo y acceso a Lotes con Servicios en diferentes ciudades de la provincia (IPDUV, 2020).
Pretende la producción y oferta de suelo urbano servido como primer producto de una política sistémica e integral de desarrollo de soluciones habitacionales en todo su conjunto. El presente artículo reseña su marco de referencia, fundamentos, objetivos, primeros resultados y desafíos a futuro.
El análisis del déficit de vivienda debe ser el punto de partida de cualquier política habitacional, más allá de las contradicciones que despierta su medición. La Provincia del Chaco no solo es una de las provincias argentinas con mayor déficit habitacional, sino que este no se encuentra distribuido de forma homogénea en el territorio provincial y presenta desequilibrios relacionados con la dinámica poblacional. La distribución territorial de las soluciones habitacionales puede contrarrestar o agravar este desequilibrio y afectar el crecimiento o decrecimiento de las poblaciones urbanas y rurales.
Considerando la implementación del Programa “Todo Terreno” en el IPDUV como alternativa y/o complemento a la construcción de viviendas (con las que se pretende atacar el porcentaje de déficit cuantitativo de viviendas), resulta necesario analizar la correlación existente entre ambas variables: las características que presenta la distribución del déficit habitacional en la provincia del Chaco –particularmente el déficit cuantitativo– y la dinámica de crecimiento / decrecimiento de las poblaciones urbanas y rurales. Se entiende que este factor influirá a corto plazo en la demanda de nuevas soluciones habitacionales, con el objetivo de contribuir racionalmente a la disminución del déficit habitacional, con una distribución de soluciones habitacionales acorde al impacto actual de la dinámica poblacional en cada localidad de la provincia.
Pretende la producción y oferta de suelo urbano servido como primer producto de una política sistémica e integral de desarrollo de soluciones habitacionales en todo su conjunto.
Respecto del crecimiento de la población, a nivel provincial hubo una importante disminución en la variación relativa entre los dos periodos censales analizados. Entre 1991-2001 fue del 17,24% y entre 2001-2010 fue del 7,20%, lo que lleva a suponer que la población provincial ha profundizado su fase de transición hacia un crecimiento más moderado y de mayor envejecimiento, más acorde con el perfil demográfico del país y de las provincias de mayor desarrollo relativo (Barreto & Ebel, 2013).
La provincia del Chaco -al igual que todas las provincias del norte- tiene menos porcentaje de población urbana que el resto del país. Sin embargo, atravesó en estos dos últimos períodos censales un acelerado ritmo de urbanización y de concentración en localidades menores de 2.000 habitantes (rural agrupada). Mientras la población total provincial experimentó una variación relativa positiva de 25,68% entre 1991-2010, la población urbana varió positivamente un 51,35%, la rural agrupada un 95,58% y la rural dispersa tuvo una variación negativa de -44,70%, lo que evidencia un fuerte decrecimiento a favor del proceso de urbanización provincial (migración rural-urbana).
Respecto del déficit habitacional de la provincia del Chaco, no solo es uno de los más altos del país sino que presenta una distribución heterogénea en el territorio y existen importantes diferencias entre los departamentos de la provincia y entre las localidades urbanas y áreas rurales. La distribución de soluciones habitacionales en las distintas localidades urbanas y áreas rurales juega un rol importante en las decisiones de radicación o desplazamiento de las poblaciones, en la medida que puede contribuir o no a generar oportunidades para radicarse o migrar. De acuerdo al método de estimación utilizado, los resultados provinciales obtenidos al año 2010, sobre un total de 270.133 viviendas ocupadas y un total de 288.422 hogares, presentan un 52,80% de hogares en viviendas deficitarias, de las cuales sólo el 22% corresponde a la necesidad de una vivienda nueva, por estar categorizado como déficit cuantitativo (Barreto & Ebel, 2015).
En este sentido, y a partir de la relación entre ambos conjuntos de datos, se concluye que no debe relacionarse directamente déficit habitacional y vivienda nueva, ya que por este método debe aún diferenciarse quienes requieren mejoramiento de vivienda (y qué tipo de mejoramiento es necesario en cada caso) y quienes requieren vivienda nueva (Barreto & Ebel, 2015).
Otra de las conclusiones derivadas del análisis, y en relación al programa en cuestión, es que a nivel urbano la prioridad de localización se concentra en los departamentos del centro y suroeste provincial, porque la mayoría de las localidades son urbanas (más de 2.000 habitantes), casi todas presentan un ritmo de crecimiento mayor a la media provincial y tienen déficit habitacional alto o medio (Imagen 1).
Imagen 1. Síntesis relación entre déficit habitacional y crecimiento de la población, según áreas urbanas, rurales agrupadas y rurales dispersas.
Fuente: Barreto y Ebel (2015)
Fundamentos generales
Ante la ausencia de oferta de suelo urbano generada desde el Estado en la Provincia del Chaco, el Programa “Todo Terreno” (PTT) fue creado y desarrollado desde el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda del Chaco (IPDUV) mediante Res. Nº 083/ 07/ 2020, como una iniciativa que propone una estrategia focalizada para el desarrollo y acceso a Lotes con Servicios en diferentes ciudades de la provincia. Pretende la producción y oferta de suelo urbano servido como primer producto de una política sistémica e integral de desarrollo de soluciones habitacionales en todo su conjunto.
El PTT apunta al Desarrollo y Acceso a Lotes con Servicios en diferentes ciudades de la provincia del Chaco, teniendo en cuenta que el déficit habitacional se ha incrementado a nivel mundial y resulta un problema sistemático y crónico que tiene como inconveniente estructural el acceso a la propiedad del suelo servido con condiciones óptimas para el desarrollo de un hábitat digno.
En este sentido es importante señalar que el soporte y la materia prima inicial de toda construcción es el suelo, siendo el acceso a éste una de las cuestiones críticas para el acceso a la vivienda.
El derecho a la vivienda es un derecho humano básico expresado en la Constitución y está en íntima vinculación con el derecho a la ciudad, ya que la vivienda es la unidad mínima y fundamental en torno a la cual se constituyen, de modo eficiente, el resto de las actividades sobre las cuales se desarrollan las ciudades.
Desarrollar suelo servido desde el Estado permite abordar el tema del acceso a la vivienda digna desde las limitaciones iniciales, hacerse cargo de una parte fundamental de la problemática y, a su vez, introducir el criterio del acceso a la vivienda como un proceso que requiere labor y compromiso de las partes que lo llevan adelante para hacerlo sostenible a largo plazo, fortalecer las cadenas de valor asociadas e introducir a las personas y sus actividades al mercado formal de operaciones.
En la actualidad, las respuestas del Estado provincial están direccionadas a la oferta de soluciones habitacionales de manera directa a través de la construcción de la vivienda completa o su mejoramiento o, de manera indirecta, mediante créditos para la construcción o ampliación de la unidad habitacional; pero de ningún modo regula el mercado del suelo urbano mediante la producción y oferta propios, siendo el suelo servido un elemento central para el acceso formal a la vivienda.
En este sentido, la introducción de políticas habitacionales alternativas a las tradicionales establecería una referencia de oferta y un límite al incremento desmedido de la especulación inmobiliaria. El Estado cumpliría un rol de desarrollador urbano, estableciendo un modelo de esfuerzo compartido entre el gobierno, empresas, instituciones y beneficiarios en las distintas etapas del proceso, integrando a la ciudadanía en el proceso de construcción y promoviendo el esfuerzo compartido de todos los actores sociales (públicos y privados) en el abordaje de la problemática habitacional. Esta política específica se convierte en un activo para el dictado de políticas de carácter redistributivo para la población.
El PTT tiene por objetivo ofrecer diferentes líneas de producción de suelo urbano como alternativas de solución al acceso formal al suelo y progresivamente a la vivienda. Estas cuatro líneas permiten al IPDUV obtener, desarrollar y ofertar parcelas urbanizadas a precios inferiores a los del mercado inmobiliario:
- Línea 1: LOTES PROPIOS IPDUV con servicios hasta 500 m2. Consiste en la oferta de parcelas individuales dispersas pertenecientes al IPDUV, que poseen infraestructura y servicios completos y adecuados por estar localizados dentro de la trama urbana de la ciudad o localidad a la que corresponden.
- Línea 2: LOTES PROPIOS IPDUV a desarrollar hasta 40.000 m2. Considera la producción y oferta de suelo urbano perteneciente al IPDUV, que tienen buena localización dentro de la trama urbana de la ciudad o localidad a la que corresponden, pero que requieren de inversión en operaciones de desarrollo y valorización mediante subdivisión, dotación de infraestructuras básicas y extensión de servicios. Considera la elaboración de proyectos urbanos en los cuales se podrán definir parcelas individuales para venta, áreas reservadas para el desarrollo de soluciones habitacionales del Estado y espacios públicos o áreas comunes.
- Línea 3: GESTIÓN ASOCIADA CON ENTIDADES INTERMEDIAS. Lotes a desarrollar, mayores a 10.000 m2.
Línea 3a: gestión asociada con tenedores de tierras Estatales.
Línea 3b: gestión asociada con entidades intermedias propietarias de suelo.
Esta línea define la convocatoria a tenedores de tierras estatales y/o suelo perteneciente a entidades intermedias para ampliar la oferta de desarrollos urbanísticos en modalidad de asociación público-público o público-privada. Permitirá generar Convenios Urbanísticos con el estado nacional, provincial, municipal y/o instituciones u organizaciones de la sociedad civil conformadas formalmente que defienden intereses comunes a sus asociados. El convenio definirá con precisión los aspectos a acordar en cada caso particular, asegurando justa distribución de cargas y beneficios.
El IPDUV se ocupará de ejecutar las obras de infraestructura, y una vez concluidas el tenedor de suelo y el IPDUV podrán recibir como contraprestación una cierta cantidad de lotes urbanizados en función al valor del área aportada por cada parte a la operatoria. Como alternativa, se podrá convenir un esquema comercial sobre el total de los lotes urbanizados.
El Estado cumpliría un rol de desarrollador urbano, estableciendo un modelo de esfuerzo compartido entre el gobierno, empresas, instituciones y beneficiarios en las distintas etapas del proceso, integrando a la ciudadanía
- Línea 4: GESTIÓN ASOCIADA CON PRIVADOS. Lotes a desarrollar, mayores a 10.000 m2. Esta línea define la convocatoria a tenedores de suelo privado para asociarse en un esquema de gestión y articulación público-privado a fin de concretar desarrollos urbanísticos mixtos. Permitirá generar Convenios Urbanísticos en donde el propietario del suelo aporte una mayor área y el Estado los fondos para su urbanización.
El IPDUV se ocupará de ejecutar las obras de infraestructura y, una vez concluidas, el tenedor de suelo y el IPDUV podrán recibir como contraprestación una cierta cantidad de lotes urbanizados en función al valor del área aportada por cada parte a la operatoria. Como alternativa, se podrá convenir un esquema comercial sobre el total de los lotes urbanizados.
Desarrollo de 37 lotes con servicio con la Asociación Civil “Resistencia por el Hábitat” en la ciudad de Fontana, dentro de la Línea 3b: gestión asociada con entidades intermedias propietarias de suelo.
Primeros resultados
Transcurridos 3 años de la puesta en marcha del PTT en el ámbito del IPDUV, se han alcanzado algunos resultados relacionados directamente a la implementación del programa, y otros resultados indirectos, que se prevé tendrán efecto a mediano y largo plazo:
-Directos
Búsqueda, clasificación y creación de una base de datos (BBDD) georreferenciada de suelo disponible del IPDUV.
128 lotes con servicio generados en gestión asociada con entidades intermedias (línea 3b).
45 ofertas de inmuebles privados, mediante convocatoria web (línea 4). Fueron preseleccionados 7 de ellos, y posteriormente se procedió a la compra de un inmueble, a partir del cual se obtuvieron 192 lotes servidos.
5 presentaciones a programas nacionales de financiamiento de Lotes con Servicio.
1 lote de la línea 1 utilizado para la ejecución de viviendas en densidad media.
-Indirectos
Creación de BBDD y visualizador de obras del IPDUV. Se obtienen parcelas remanentes, que conforman la línea 1 del Programa. Es una herramienta de trabajo compartida que reúne información de todas las áreas intervinientes en cada obra, mediante el cual se comparte y unifica la información generada en el IPDUV.
Diseño y puesta en funcionamiento de un sistema de evaluación rápida de inmuebles, aplicable tanto a PTT como a los demás programas que ejecuta el IPDUV.
Las experiencias que pudieron concretarse vinculadas a la gestión asociada con entidades intermedias no sólo resolvieron una demanda concreta de suelo urbano servido y viviendas, si no también fortalecieron las capacidades de articulación público/privada del IPDUV
Desafíos a futuro
El programa contiene estrategias de financiamiento y recupero de fondos que lo hacen autosustentable a fin de integrar nuevo suelo para dar continuidad al ciclo de desarrollo (Ebel y Fernández, 2023). Sin embargo, muchos de los inmuebles propios detectados fueron utilizados para la construcción de viviendas llave en mano, y si bien es uno de los objetivos del programa, esta modalidad no corresponde al fin principal para el cual fue diseñado.
Hasta el momento no se han concretado avances en las líneas 2 y 3a del programa.
El programa no ha contado hasta el momento con difusión publicitaria, salvo durante el plazo de convocatoria web.
Familias pertenecientes a la Asociación Civil “Resistencia por el Hábitat” beneficiarias del desarrollo de 37 lotes con servicios en la ciudad de Fontana del programa Todo Terreno del IPDUV.
Reflexiones
Cabe destacar que el PTT es un instrumento técnico elaborado en el marco de una institución provincial autárquica que posee una gerencia particular -la Gerencia de Desarrollo Urbano- que se dedica exclusivamente a trabajar cuestiones vinculadas al suelo urbano y regularización dominial, pero que no se encuentra fortalecida con presupuesto específico para ello. Si bien hace muchos años realiza estudios en la materia, no había encontrado lugar para articular financiamientos de esta índole hasta la creación del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación (MDTyH), que a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial y la Dirección Nacional de Política de Suelo y Regularización Dominial consolidaron el espacio y facilitaron esta posibilidad.
Teniendo en cuenta ambas consideraciones, el PTT fue diseñado y ejecutado con las limitaciones que este contexto plantea: unos instrumentos legales y ejecutivos del IPDUV que no están adaptados para facilitar éste tipo de operatorias y una cultura político administrativa resistente a la innovación y los cambios en la lógica de la asignación presupuestaria y de prioridades, ya que como se comentó anteriormente, prima únicamente la respuesta tradicional a las demandas y necesidades habitaciones con soluciones de construcción de vivienda llave en mano. Asimismo, a nivel provincial no existen instrumentos como leyes de ordenamiento territorial integrales, que son parte de los requerimientos y solicitudes de organismos de financiamiento como el MDTyH o los bancos.
Por último, ponderar que las experiencias que pudieron concretarse vinculadas a la gestión asociada con entidades intermedias no sólo resolvieron una demanda concreta de suelo urbano servido y viviendas, si no también fortalecieron las capacidades de articulación público/privada del IPDUV, generando antecedentes y un modelo de gestión que luego fue trasladado a otros programas y operatorias específicas de construcción de viviendas como el Programa de Desarrollo Urbanístico “Mi Hogar I; II y III”. Quedó demostrado que el trabajo con entidades intermedias y empresas es posible, más allá de los marcos normativos existentes, en la medida que existan áreas técnicas que puedan diseñar programas, adaptar las lógicas administrativas y los procesos y fundamentalmente voluntad política y comprensión de que la cartera de soluciones habitacionales debe ser focalizada y diversificada.
GE y MLF
Gabriela Ebel es Arquitecta, Especialista en Tecnologías de la Información Geográfica (UNNE). Docente de la Cátedra Planificación y Ordenamiento Territorial (FAU-UNNE), categoría V del Sistema de Categorización de Docentes Investigadores Universitarios (SiDIUN). Es Maestranda de la carrera de Planificación Urbana y Regional (UBA). Actualmente es Gerente de Desarrollo Urbano del Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda (IPDUV).
María Laura Fernández es Arquitecta. Asesora en desarrollo de políticas públicas y proyectos urbanos en el Ministerio de Obras Públicas de la Nación. Fue Subsecretaria de Arquitectura e Ingeniería en el Municipio de Resistencia (2015 – 2019) y Coordinadora de Obras en el ProCreAr MDTyH de Nación. Es docente de Trabajo Final de Carrera TV”C” (FAU – UNNE) y Docente en Planificación Urbana Ex Garay (FADU – UBA). Es Maestranda de la carrera de Planificación Urbana y Regional (UBA).
Sede del proyecto: Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda del Chaco (IPDUV Chaco) – FAU (UNNE) – FADU (UBA).
Ver el video del programa Todo Terreno presentado al 4° Congreso de SAPLAT.
Referencias bibliográficas
Barreto, M. A., & Ebel, G. A. (2013). Crecimiento, distribución y composición de la población urbana y rural en el Chaco entre 1991 y 2010. ADNea, 77-86.
Barreto, M. A., & Ebel, G. A. (2015). Criterios de distribución de soluciones habitacionales según la dinámica del sistema urbano de la Provincia del Chaco. Comunicaciones científicas y tecnológicas anuales. FAU UNNE (págs. 245-252). Resistencia: FAU – UNNE.
Ebel, G. A., & Fernández, M. L. (2023). Programa de desarrollo y acceso a lotes con servicios “Todo Terreno”. Formulación e implementación en el IPDUV-Chaco. 4to Congreso Nacional – Sociedad Argentina de Planificación Territorial (SAPLAT). General Pico.
IPDUV, Chaco (2020). Resolución reglamentaria N°083/07-2020. Creación del Programa Todo Terreno. Resistencia, Chaco, Argentina.
