Avances y desafíos en la implementación de la Ley 14.449 en municipios del centro sur bonaerense

N. de la R.: El texto de esta nota reproduce el prólogo de la autora a El hábitat como derecho. Avances y desafíos en la implementación de la Ley 14.449 en municipios del centro sur bonaerense, de María Laura Canestraro (compiladora), de próxima aparición en café de las ciudades. El libro fue financiado por la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (PICT 4267/2018).

Celebro la aparición del libro El hábitat como derecho, compilado por María Laura Canestraro y escrito por el equipo constituido por Soledad Arenaza; María Laura Canestraro; Laura Zulaica; Micaela Comesaña, Sofía González, Melina Jakubowicz; Juan José Pintos Radice y Tatiana Francischini. En especial, valoro la vocación de académicas y académicos que con sus investigaciones contribuyen a conocer el territorio donde están insertos y alumbrar sobre aspectos poco conocidos de la realidad sociourbana de ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires. Esa lectura territorial, social y urbana se realiza en clave de comprender los alcances de la aplicación (o afinidades de las políticas públicas desarrolladas por los municipios) de la Ley 14.449, denominada de Acceso Justo al Hábitat (LAJH). Los problemas que la norma aborda, entre otros, refieren a procesos de planificación urbana, la desigualdad socioespacial, el acceso al suelo urbano y a la vivienda, al mismo tiempo que propone como lineamiento la gestión democrática de las ciudades, con la indispensable participación de los habitantes. De este modo, cada uno de los capítulos de este libro, con sus particularidades temáticas y énfasis disciplinares, colabora al diálogo del campo académico con los gestores públicos y otros actores sociourbanos. Pero no sólo se refiere a caracterizaciones y análisis de políticas, sino que se adentra en las prácticas concretas y decisiones que en conjunto van modificando las ciudades. Así, muestran con claridad que los instrumentos de gestión urbana no son neutros, pero que, a su vez, también cobran sentido y contenido cuando se definen y redefinen en la acción, articulándolos con otras prácticas. Y esto se relaciona con los perfiles productivos de las ciudades, los modos de ocupación del espacio y sus bordes, las capacidades institucionales y la acumulación de saberes técnicos de los municipios. A su vez, las identidades políticas de los gobiernos locales constituyen contextos que le dan contorno y trayectoria a la aplicación de las políticas urbanas. El trabajo es agudo en expresar la relevancia de detectar los impactos más amplios de la citada norma o las orientaciones de las acciones en cuanto a lo que se propone la ley y cómo eso se plasma en políticas de gestión del suelo o vivienda que no se enmarcan explícitamente a la norma y en los que emergen conflictos urbanos, urbano-ambientales y territoriales.

La Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat (LAJH) de la Provincia de Buenos Aires fue sancionada en el año 2012 y reglamentada en el 2013. Resulta muy relevante el proceso de deliberación, demanda, articulación y lucha de un conjunto de actores territoriales que llevó a que fuera aprobada. Las universidades fueron actores centrales en ese proceso. Esto conllevó años y puede ser enmarcado en lo que se denomina activismo legislativo, que no es muy extendido en la Argentina, pero que dio como fruto leyes emblemáticas en cuestiones del hábitat.

Entendemos por activismo legislativo a las acciones colectivas de organizaciones sociales que tienen como objetivo obtener una ley o unas leyes que contemplen la resolución de sus demandas. Esto puede incluir el pedido de normas que incorporen las necesidades planteadas y que son elaboradas en el seno de los órganos legislativos o la propuesta de leyes para su tratamiento en las cámaras como iniciativas ya elaboradas (Cravino, 2021). La estrategia de acción colectiva (Tilly, 2000) para lograr ese fin puede ser variada: desde manifestaciones en el espacio público, foros, movilizaciones callejeras, negociaciones con agencias gubernamentales (en este caso especialmente con las legislativas), dispositivos de difusión audiovisual o encuentros con otros actores sociales, discusiones en los barrios, entre otros. Estos repertorios son utilizados de acuerdo a la estructura de oportunidades políticas (Tarrow, 1994), los momentos en la trayectoria de lucha y los actores que priman en las iniciativas. Todo este repertorio se utilizó para el caso de la LAJH.

En relación al hábitat existen importantes antecedentes del activismo legislativo. Un caso relevante se dio en la ciudad de Buenos Aires, luego de que adquiera autonomía. En el año 1998 la Federación de Villas, una escisión del movimiento villero porteño, presentó un proyecto de ley de urbanización de las villas —asentamientos informales— (Cravino, 2006). En el debate parlamentario local se sumó un movimiento villero más antiguo, pero menos activo (Movimiento de Villas y Barrio Carenciados). Esto derivó en la sanción de la Ley 148, que establecía un plazo de cinco años para la tarea de urbanización y un sistema participativo de los representantes de los vecinos en la discusión de lineamientos, prioridades y seguimiento de la ejecución. En la práctica la comisión participativa tuvo unas pocas reuniones y fue desactivado por el que fuera el primer Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires (Fernando De la Rúa) (Cravino, 2006), no obstante, fue una bandera fundamental de futuros reclamos de diferentes villas e instrumento en instancias de activismo judicial para su cumplimiento. También, dentro de la ciudad de Buenos Aires, existe una segunda experiencia de iniciativa popular para una nueva normativa sobre el hábitat popular: la Ley 341, aprobada en el año 2000, en plena crisis socioeconómica. La misma se propuso instrumentar políticas de acceso a vivienda para familias de escasos recursos en situación crítica habitacional. Estas estaban asumidas como individuales o incorporadas en procesos de organización colectiva. Esta ley se implementó, generando experiencias de construcción de viviendas cooperativas de alta calidad constructiva y con espacios comunitarios. Su implementación, particularmente después del año 2007, tuvo numerosos obstáculos y provocó una ardua lucha para lograr cada uno de los desembolsos de dinero para los avances de las obras e iniciar nuevas viviendas. De todas formas, nunca se dejó de construir y organizar grupos (Zapata, 2013). Podemos pensar el contexto de estructura de oportunidades políticas (Tarrow, 1994) en el clima del momento previo al estallido del 2001, donde emergieron múltiples frentes de organizaciones sociales vinculados al hábitat (algunas en el marco de la Central de Trabajadores excluidos —CTA—) (Calvo, 2006) de desocupados, que ejercían prácticas asamblearias y las asambleas barriales (Rossi, 2005), y donde habían llegado a la Argentina iniciativas inspiradas en el presupuesto participativo de Porto Alegre, Santo André y otras ciudades brasileñas.

En un contexto muy diferente, a nivel nacional se propuso en el 2018, por iniciativa de organizaciones de trabajadores excluidos, una ley que abordaba la situación de la precariedad dominial de miles de asentamientos autoproducidos (denominados internacionalmente como informales y barrios populares en la norma). La ley fue sancionada como 27.453 y que lleva por título Régimen de regularización dominial para la integración urbana (Elorza et al., 2019; Cravino, 2021). No respondió a debates internos públicos y previos de las organizaciones sociales, sino a una propuesta en el marco de negociaciones con un gobierno de orientación neoliberal. La ley fue redactada por funcionarios del gobierno nacional y la movilización surgió en el marco del debate parlamentario, donde sufrió algunas modificaciones —aunque no sustanciales—. Las organizaciones asumieron, posteriormente, la difusión de los alcances para que los habitantes la conozcan y se la apropien como instrumento de lucha ante desalojos o políticas de exclusión de los gobiernos locales o provinciales. La ley se enfoca en la cuestión de la tenencia de los predios ocupados y declara de utilidad pública y sujeta a expropiación la totalidad de los bienes inmuebles correspondientes a los barrios relevados por el Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana (RENABAP). Tiene como lineamiento la integración sociourbana de este tipo de asentamientos. La ley tuvo modificaciones en el año 2022, facilitando los instrumentos de la regularización dominial, extensión del período de prohibición de desalojos y la incorporación de nuevos barrios al registro.

Pero la que interesa en el libro, es una norma de la Provincia de Buenos Aires, surgida por iniciativa de actores sociales a fines de la década de 2010, y que, como mencionamos, fue sancionada en el año 2012: la Ley 14.449, de Acceso Justo al Hábitat. Tiene como principios: el derecho a la ciudad y a la vivienda, la función social de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios. Como puede observarse, esos lineamientos tuvieron como inspiración el Estatuto de las Ciudades de Brasil. Un objetivo nodal es la promoción del derecho a la vivienda y a un hábitat digno y sustentable. Modifica el Decreto Ley 8912/1977 de ordenamiento urbano de dicha provincia —aún vigente— e incorpora cuestiones no contempladas en dicha norma, tales como la situación de los asentamientos informales. 

No obstante, el período que se abre después de su sanción es inmensamente rico en los diferentes modos de aplicación en los diversos municipios de la provincia, los tópicos que se priorizan en los ámbitos locales, en cómo se articula con las demandas históricas en relación al hábitat de múltiples actores sociales o cómo los grupos e instituciones (incluyendo las estatales) movilizan la ley en los reclamos, discursos o prácticas. También, de qué modo los instrumentos propuestos son apropiados por los agentes gubernamentales para encuadrar iniciativas propias o modificar el modo en que son conceptualizadas e intervenidas diferentes problemáticas existentes en los distritos. En fin, obliga necesariamente a comprender las estructuras urbano-territoriales de cada una de las ciudades y las transformaciones que implicaron su aplicación o los elementos que la obturan. El libro que aquí se prologa se toma el trabajo minucioso de estudiar la micropolítica local urbana y la productividad legislativa en diferentes localidades del centro sur de la Provincia de Buenos Aires y la presencia de conflictos urbano-territoriales. En particular, se pone el foco en los instrumentos de regulación del mercado del suelo (tema que es uno de los más relevantes para entender las ciudades y, en este caso, las de tamaño medio en diferentes escalas), el acceso a la vivienda, el registro e intervenciones en barrios populares y la conformación de consejos consultivos locales —contempladas en la ley—. Los instrumentos urbanos en el marco de la planificación urbana y políticas de hábitat no suelen ser analizados desde las ciencias sociales posicionadas en los estudios urbanos, y las y los autores de este libro se sumergen en ese desafío, saliendo con nuevos tópicos y dejando planteadas sugerentes preguntas para seguir indagando.

Esto significa que en el análisis de los procesos territoriales pasemos en limpio que las leyes tienen en ocasiones enfoques estratificados de los distintos modos de hábitat de las diferentes clases sociales, pero también existe una situación diferencial en cuanto al cumplimiento de las normas. Nos encontramos con un Estado de múltiples caras, y donde no siempre lo que se establece a nivel provincial se traduce en un correlato inmediato a nivel local. Las tensiones se dan tanto a nivel del Estado, entre los tres poderes que lo componen (ejecutivo, legislativo y judicial) o en distintos niveles (local y provincial), así como en la puja de intereses entre diferentes actores colectivos e individuales y las gestiones municipales. Los conflictos urbanos, urbano-ambientales y territoriales son parte intrínseca de las dinámicas de los ámbitos locales. Encontramos en este texto aportes a esta discusión, reponiendo las diferentes escalas dentro de cada una de las localidades y su particularidades políticas, económicas, sociales y regionales. Los análisis interpelan a cómo se procesan los derechos consagrados en leyes, qué peso tienen en la agenda gubernamental y qué hacen los actores sociales con ellos.

Un aspecto a destacar del trabajo es que no se colocan en el lugar normativo de observar qué se cumple y que no en relación a la LAJH para desde una “esfera de cristal” señalar los errores y las fallas, sino, en cambio, se adentran en las capacidades institucionales de cada municipio —intermedio—, recuperando las trayectorias de las políticas urbanas previas, porque ninguna gestión se da en el vacío. Reponen las relaciones entre la planificación y la gestión local con los entramados de actores que constituyen en torno a los conflictos urbano-territoriales, así como las tensiones y articulaciones con otros actores estatales. Ilumina, paralelamente, sobre la diversidad de situaciones y prácticas estatales de las ciudades, aun cuando estén localizadas en la misma región. Eso conforma y alienta la consolidación de un campo de investigación y debate político pendiente y necesario.

El enfoque metodológico seleccionado por las y los autores pone de relieve miradas comparativas (no en un sentido estricto) entre lo sucedido en las siete ciudades seleccionadas (además de estudios previos de alcance mayor) e interpela la necesidad de robustecer enfoques que contrasten distritos del interior de la Provincia de Buenos Aires con lo que sucede con el conjunto de municipios del Conurbano Bonaerense (que en su regionalización más tradicional, está constituido por 24 distritos aglomerados). De esa forma, descentrar el foco y acumular conocimiento sobre municipios, en la mayoría de ellos predominantemente rurales con cabeceras urbanas, permitirá a futuro entender mejor el derecho a la ciudad (o al hábitat) (Canestraro y Jakubowicz, 2021) en contextos urbanos de ciudades medias y en grandes aglomerados, así también si los problemas son los mismos o diferentes y cómo se expresan en los entramados sociales particulares. Esto incluye el lugar que ocupan los barrios populares en las ciudades intermedias de diferente rango estudiadas. ¿Cómo se articulan normas de acceso justo al hábitat y las políticas urbanas tensionadas por intereses de actores económicos territoriales de peso? Algunas cuñas analíticas para resolver esta pregunta y procesos técnico-políticos dialécticos en los aglomerados urbanos bonaerenses pueden leerse en el presente texto.

El libro recorre diferentes tópicos asociados a la LAJH, en especial en los primeros capítulos en torno al derecho al hábitat digno, que es conceptualizado como vivienda adecuada, superando las miradas viviendistas e incorporando las externalidades urbanas. También implica proponer un amplio abanico de opciones y soluciones a partir de un diagnóstico de la multimensionalidad de los problemas del hábitat y lo que significa el rol de los municipios en el mercado del suelo y el uso de instrumentos jurídicos.

La descripción e indagación de cada de los municipios seleccionados, con tamaños, perfiles económicos y problemáticas diversas, se apoya en un cúmulo de datos estadísticos y cualitativos que son procesados e indagados. Su análisis permite una doble lectura: como casos individuales y como un conjunto múltiple de casos que facilita una comparación relacional y abren interrogantes sobre las particularidades de las ciudades en torno a diferentes variables. El trabajo hace visible y deja en la agenda de investigación y política cuestiones tales como las políticas de vivienda y hábitat municipales (diferenciadas o en articulación con las provinciales y nacionales), que son incipientes en la mayoría de los casos. Los distritos abordados muestran ejemplos innovadores, la emergencia de mercados ilegales de suelo urbano y dinámicas de mercantilización de la naturaleza para emprendimientos inmobiliarios de alta renta (Pintos y Astelarra, 2023), así como los necesarios vínculos con la gestión urbana para habilitarlos —no siempre de modo transparente—, las tensiones entre los usos urbanos y rurales contiguos o zonificaciones industriales y, también, entre el acceso al suelo y a la vivienda y los usos del espacio con fines turísticos. Todo eso hace repensar qué está sucediendo en relación a la planificación urbana y los modelos de ciudad que se dirimen, incluyendo qué modos de entender el derecho a la ciudad (Canestraro y Jakubowicz, 2021) se ponen en juego en las prácticas de gestión y desarrollo urbano. 

El desafío presente es lograr patrones de urbanización que muten el modelo de ciudades argentinas (y bonaerenses en particular), caracterizadas por dispersas, distantes y desconectadas a compactas, cercanas y conectadas (Cravino y Segura, 2020), contemplando las particularidades locales y regionales y la preservación del medio ambiente. La ausencia de regulación sólo conlleva procesos excluyentes para acceder al suelo urbano y la vivienda por parte de los sectores populares y clases medias, la apropiación de los desarrolladores inmobiliarios de las mejores localizaciones y un aumento de los costos de vivir en la ciudad. Eso acarrea, por tanto, mayores conflictividades sociourbanas y disputas por la mercantilización de la naturaleza (Pintos y Astelarra, 2023). Los cambios estructurales son tan profundos con la llegada de los procesos de financiarización de las ciudades y actores con grandes capitales en el mercado inmobiliario que Raquel Rolnik (2017) eligió el nombre de guerra de lugares para su estudio de estos procesos a escala mundial.

Invito a leer, difundir y debatir este texto académico que se abre a numerosos lectores interesados en la investigación dentro del campo de los estudios urbanos, pero también a múltiples actores en torno al hábitat, tales como gestores públicos, organizaciones sociales, asociaciones profesionales, partidos políticos, ONG, etc. En ese sentido, en un contexto donde se pone en cuestión la labor y el valor del campo científico argentino, puede ser palpable el aporte del equipo que elaboró este libro para alimentar los debates urgentes de la agenda urbana bonaerense (y argentina) y volver a discutir cómo entendemos el derecho a la ciudad y su forma de garantizarlo. 

MCC

La autora es Doctora en Antropología (UBA) e investigadora del CONICET con sede en el ICSE-UNTDF.

El hábitat como derecho. Avances y desafíos en la implementación de la Ley 14.449 en municipios del centro sur bonaerense, de María Laura Canestraro (compiladora), Soledad Arenaza; María Laura Canestraro; Laura Zulaica; Micaela Comesaña, Sofía González, Melina Jakubowicz; Juan José Pintos Radice y Tatiana Francischini. café de las ciudades, Buenos Aires, 2024.

El libro fue financiado por la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (PICT 4267/2018).

Referencias

Canestraro, M. L. y Jakubowicz, M. (2021). El derecho a la ciudad en Latinoamérica: agendas en tensión. Proyección. Estudios Geográficos y de Ordenamiento Territorial, 15(29), 51–77. 

Calvo, D. (2006). Exclusión y política. Estudio sociológico sobre la experiencia de la Federación de la Tierra, la Vivienda y el Hábitat. Buenos Aires: Miño y Dávila.

Cravino, M. C. (2006) Las villas de la ciudad. Mercado e informalidad urbana. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.

Cravino, M. C. (2021) Activismo legislativo en contexto neoliberal: la sanción de la ley de regularización de asentamientos populares en Argentina en el año 2018” (2021). En: Diogo R. Coutinho, Flávio Prol y Iagê Z. Miola (org.) Propiedades em transformaçao 2 expandindo a agenda de pesquisa. pp. 81-101. San Pablo: Blucher. 

Cravino, M. C. y Segura, R. (2020). “Planificación urbana para ciudades resilientes. Hábitat y vivienda”. Foro Universitario del Futuro. Programa Argentina Futura de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación y el Consejo Interuniversitario Nacional (CII) y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 

Elorza, A. L., Rodríguez Alvarado, M. y Monayar, V. (2019). ¿Concesión estatal o conquista social? El Registro Nacional de Barrios Populares como política social frente a la cuestión habitacional en la ciudad de Córdoba, Argentina. Cuaderno urbano, 26(26), 49-68.  

Pintos, P. y Astelarra, S. (2023) Naturaleza neoliberales. Conflictos en torno al extractivismo urbano-inmobiliario. Buenos Aires. Editorial El colectivo.

Rolnik, R. (2017) Guerra de lugares. La colonización de la tierra y la vivienda en la era de las finanzas. Santiago de Chile: LOM.

Rossi, F. M. (2005) Las asambleas vecinales y populares en la Argentina: las particularidades organizativas de la acción colectiva contenciosa. Sociológica, 20(57), 113-145. 

Tarrow, S. (1994) El poder en movimiento. Madrid: Editorial Alianza.

Tilly, C. (2000) Acción Colectiva. Apuntes de investigación del CECYP, 4(6).

Zapata, C. (2013) El Programa de Autogestión para la Vivienda: el ciclo de vida de una política habitacional habilitante a la participación social y del derecho al hábitat y a la ciudad. Documento 36. Buenos Aires, Instituto Gino Germani.