Por José Ariel Núñez
N. de la R.: Debido a su extensión, esta nota se publica en dos ediciones de café de las ciudades.
Continua en el número 23.
” Hay desde luego, también una medida para el tamaño de una ciudad como para todo lo demás, seres vivientes, plantas, cosas; tampoco ninguno de éstos puede realizar su esencia si es excesivamente grande o demasiado pequeño, sino que se volverá o completamente fuera de serie o muy inferior… Semejante es también una ciudad, con demasiado pocos habitantes, que no se basta a sí misma como lo debe hacer una ciudad, y una de demasiados, que se basta en cuanto a las necesidades de la vida, pero como todo un pueblo y no como ciudad, pues es casi imposible regirla constitucionalmente.
¿Pues quién habrá de conducir masa tan poderosa, y quizá podrá anunciarle algo, si no tiene la voz de Estentor”. Aristóteles, Política, VII, 4
El hecho
La ciudad de Rosario, según un artículo publicado por el diario La Nación del día 10 de marzo del corriente, ha convocado para el mes de Junio a una consulta popular para decidir sobre la conveniencia de que se disponga su autonomía municipal. Entonces, los electores decidirán si aceptan o rechazan la iniciativa de su Intendente, Miguel Lifschitz, y que al parecer cuenta con amplio consenso de la dirigencia política, empresarial y social. Basa su pretensión especialmente en su contribución generosa al PBI de la Provincia de Santa Fe, que se ve presuntamente utilizado o consumido por otras regiones de menor poder económico de la misma, y en el contenido del Artículo 123 de la Constitución de la Nación.
Se habría hecho un cálculo que importa muchos millones de pesos que se desvían desde Rosario hacia otros centros poblados, inclusive la mismísima ciudad capital de Santa Fe, que rodeada de una aureola de historia colonial y patria desde 1573, y cuna de las Convenciones Constituyentes, resulta beneficiada con esa distribución equívoca que según los promotores del cambio evita que los recursos queden donde verdaderamente han sido producidos.
Dice el artículo entre otras cosas: “Razones, dicen los rosarinos, sobran. Como apuntó Lifschitz, con el actual sistema ´Rosario ve reducidos sus ingresos económicos porque su recaudación tributaria pasa a formar parte de una masa provincial que luego se coparticipa entre las 33 ciudades y las 323 localidades que componen la geografía santafecina`. Ese sistema hace que Rosario reciba un porcentaje muy inferior al que aporta. Aunque el intendente de Rosario lo disimule, la iniciativa oficial abunda en contenidos que hasta pueden haber comenzado a marcar el ritmo de las grandes definiciones geopolíticas del futuro. (…) Pero, además, el mayor movimiento económico, cuyos resultados fiscales después ensanchan la base de los recursos por repartir entre las zonas más pobres, se desarrolla en Rosario y en la zona del Gran Rosario, que, por ejemplo, exporta el 70% del total del país en granos de soja y/o aceites. La decisión de convocar a la consulta popular se sustenta en los topes de distribución de la coparticipación provincial, que datan de 1993 y que representan 15 millones de pesos (N . de la R.: algo más de cinco millones de dólares) al año que el municipio rosarino deja de percibir. Lo propio ocurre con la falta de decisión provincial de actualizar la valuación de los vehículos para la patente única (cargo coparticipable), ´que hace perder a Rosario otros 15 millones de pesos`, añadió Lifschitz. (…) Si el proyecto de la autonomía prospera, Rosario podrá dictarse su propia carta orgánica, su Constitución, un sistema tributario propio y hasta su sistema electoral (en la provincia rige actualmente la controvertida ley de lemas).
La autonomía: ¿es financiación?
Cuando nos hablan de autonomía se nos impone necesaria y naturalmente una suerte de sensación de adhesión inmediata. Si bien el término ha sido desgastado por los políticos, ello no ha significado que haya perdido esa aureola romántica y libertaria, preñada de promesas de futuros goces.
Sin embargo la autonomía no ha funcionado tal como la hemos idealizado: Las provincias argentinas son autónomas, y sólo perciben alrededor del 30% del PBI nacional, mientras la Nación ostenta el 70 % del mismo. Viven luchando por precarias y fugaces mejoras en una Ley de Coparticipación que sistemáticamente les sigue siendo postergada. Hasta el año 1930 la distribución del PBI, era exactamente inversa: 70% para las Provincias y 30% para la Nación. ¿Pero que perciben los más de 1600 municipios de la República Argentina? El 8% del PBI nacional.
En Córdoba, los municipios son autónomos, pero no cuentan con los recursos suficientes para autofinanciarse… Ya Juan Bautista Alberdi decía en sus Bases: “Crear un poder y no darle los medios es crear un nombre, no un poder”. No. Autonomía no es autofinanciación. El tema pasa por la redefinición de los roles constitucionales entre la Provincia y los Municipios. De allí se generará, naturalmente, la necesidad y la forma de los tributos que deban asignársele a los municipios.
Quizá es el momento de coincidir con el tratadista santafesino Horacio D. Rosatti, quien dice: “La pregunta acerca de si los municipios tienen potestad tributaria (en especial impositiva) originaria o si tal capacidad le es delegada por la Provincia, en la estricta medida en que ésta lo determine, ha seguido -aproximadamente- las mismas vicisitudes de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica (autonomía vs. autarquía) de los entes territoriales locales, disputa centenaria (…). El sentido común desaconseja resolver la disputa en torno a la potestad tributaria -originaria o derivada- de los municipios (una disputa que se ha vuelto más académica que real) apelando a razones tan lejanas. Hay que resolver estos dilemas partiendo de la realidad, y la realidad dice que el municipio presta servicios, que algunos de ellos -los divisibles- pueden ser absorbidos por tasas, y otros -los indivisibles- deben ser solventados por medio de impuestos o quedar a cargo de la Provincia”.
En el XIV Encuentro de Profesionales de Ciencias Económicas del Ambito Municipal, realizado en 1999 en la ciudad de La Plata, se expresaron conceptos similares a los anteriormente citados. Desde el Intendente hasta el último de los expositores se coincidió en que el cambio hacia un municipio ágil y eficiente no es una necesidad: es algo inevitable. Es que como consecuencia del asombroso aumento de la población urbana (en la Argentina alcanza al 90%), los gastos municipales han ido aumentando en la medida que se le adicionaban nuevos servicios.
Pero esos servicios no son divisibles, es decir aquellos donde puede relativamente medirse el grado de beneficio directo o indirecto que cada ciudadano –y por ende contribuyente- recibe con motivo de las prestaciones municipales o de las obras que el Municipio realiza.
Hoy las municipalidades prestan servicios de salud, educación, asistencia social, cultura, deportes, turismo, etc. Todos ellos pertenecen a la categoría de indivisibles.
Para cubrir estos gastos, los municipios requieren ingresos, que provienen de distintas fuentes y que perciben en razón de su particular régimen financiero, que aunque puede diferir entre provincias o entre municipios entre sí, se caracteriza por estar compuesto de tasas. Esto es, una contribución por servicios divisibles.
Por eso, la estructura financiera municipal no está preparada para las exigencias actuales, ya que no cuenta con tributos que sean capaces de financiar los servicios indivisibles. De allí la pretensión –como seguramente lo en es el caso de Rosario- de cobrar impuestos, hoy en manos de la Provincia.
En países más desarrollados, se ha atribuido a las municipalidades la facultad de imponer impuestos a la propiedad inmueble y al parque automotor. Igualmente, algunos impuestos al comercio y la industria que les permitan contar con una base financiera suficiente y permanente para afrontar sus gastos (véase Curitiba, Brasil). Es hora de que se contemple un “nuevo mapa socio-económico” nacional y se replantee el rol institucional de Provincias y Municipios. El municipio de ejido urbano y la regionalización serán las cuestiones a privilegiar en las discusiones.
Esas entre otras son las grandes discusiones que deberemos afrontar y resolver. El tema de la redistribución de la renta nacional no es una mera cuestión de números propia de la técnica de los contadores, es una cuestión vital para la nación, y propia de la grandeza de pensamiento de los políticos. El desarrollo de una nación es una actitud, antes que un plan y una metodología regida por la ciencia y la técnica de gobernar.
No puede haber municipalidades gigantescas. Esa es la cuestión del gobierno y la financiación de las ciudades. Su división en partes para permitir la existencia de instituciones gobernables. Un ejemplo de difícil gobernabilidad y eficiencia es el PAMI, el mayor ente de asistencia social para la salud, dependiente del gobierno nacional argentino. ¿Qué podría ocurrir si se descentralizara a través de las provincias argentinas o de cada municipio?. Seguramente cada parte sería más eficiente que el ente actual. Qué decir de la suma de todas ellas…
El sistema de municipios metropolitanos presidiendo regiones pobladas por otros municipios satélites y menores, ha dado resultados positivos en el mundo desarrollado. Es que las instituciones administrativas gigantescas resultan incontrolables. Dice al respecto Anatol Murad en su Introducción a la obra de Leopoldo Kohr El Superdesarrollo – Peligros del Gigantismo:. “Hay dimensión social óptima, pasada la cual una sociedad sólo puede seguir creciendo al precio de ver multiplicadas y agrandas sus dificultades. Una vez que esta sociedad ha superado la dimensión óptima, ha alcanzado la dimensión crítica. El crecimiento social por encima de la dimensión crítica no conduce a un mayor bienestar, sino a una elefantiasis social”. Luego, el autor expresa: “… sólo la reducción del tamaño social puede restablecer un estado de cosas firme y controlable (…). Una sociedad de unos doscientos mil hombres representa el concepto acabado del tamaño óptimo social. (…)las sociedades que crezcan por encima de esta cifra no podrán ya contribuir en nada esencial a la felicidad humana”.
Por eso deberá tenderse a la fragmentación institucional de los grandes conglomerados poblacionales, como los del Conurbano Bonaerense, Gran La Plata, Gran Rosario, etc.
Pretender en cambio asignarles categorías político administrativas iguales o intermedias a las de las provincias, puede resultar negativo. En especial porque no se ataca el problema en sí, que es el del gigantismo político administrativo, con toda su impersonalidad representativa y la escasa posibilidad de fiscalización. Antes al contrario, algunas instituciones crecerían aún más y mayores serían las distorsiones entre la demanda de servicios y la oferta correspondiente.
Por otro lado, el fenómeno resultaría a la vez injusto, ya que estaría dando crédito a una teoría económica basada sobre el presupuesto de que las comunidades económicamente fuertes pueden escindirse y abandonar a las demás instituciones pertenecientes a las estructuras originarias, las que quedarían condenadas a su desgraciada suerte de privaciones e ineficiencias. Sería algo así como no considerar a aquellos miembros de la familia que no están en condiciones de aportar ingresos y en cambio reservar la buena calidad de vida solo para aquellos que son pudientes. Es decir, los que pueden costear sus propias necesidades. Sería aplicar la más repugnante de las discriminaciones y de la que como tal, poco se habla: la económica.
Análisis conforme a la doctrina financiera: Solidaridad Fiscal y Asistencia Fiscal
La moderna tendencia de las finanzas públicas, sean éstas nacionales, provinciales o municipales, se basa en la consideración de los hechos de gestión para determinar la titularidad institucional del recurso con que afrontarlos o costearlos. Es decir que, partiendo de una idea pragmática, se ciñe en determinar no sólo a quien corresponde según jurisdicción y competencia constitucional y legal, la prestación del servicio público, o servicio social, o la construcción de la obra pública ( Nación, Provincia, Municipio ), sino que intenta determinar cual de estas instituciones realmente lo está haciendo, sobre esa base resuelve el derecho de recaudar.
Conforme a ello, si la Municipalidad de Rosario presta servicios o realiza obras cuyos costos no pueden ser atribuidos a cargo de determinado vecino, por resultar los servicios u obras de interés general de la población, estará de hecho autorizada a cobrar impuestos antes que tasas, o a reclamar que tales menesteres sean realizados por la Provincia. Porque los servicios indivisibles, que por su naturaleza o cuantía de costo no pueden ser financiados por una o varias personas, obligan a que toda la sociedad deba aportar costearlos. Es lo que se conoce como principio de la generalidad del impuesto: es común a todos. En cambio, los servicios divisibles, generalmente los llamados “servicios públicos urbanos”, cuentan con una unidad de medida que permite establecer el grado de beneficio o utilización de los mismos por parte de los usuarios. De allí que sobre ellos, los municipios cobren tasas.
Veamos sino algunas definiciones de tasa:
“Denominase tasa a la suma de dinero que paga el usuario o beneficiario por la prestación de un determinado servicio público”. (Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1951).
“Es el recurso derivado consistente en la suma de dinero que se cobra por el sujeto activo de la obligación tributaria a las personas que se benefician particularmente por la prestación de un servicio público divisible, coactivo o libre, por el reconocimiento de una ventaja diferencial basada en la concesión de un beneficio o por el uso del dominio público a través de un medio especial”. (De Juano, Curso de Finanzas y Derecho Tributario, Editorial Molachino, Rosario, 1969).
Por eso es que nos preguntamos con que tasas y a cuales beneficiarios habrían de cobrarse los servicios y beneficios derivados de este tipo de actividades municipales: atención de la minoridad desamparada, atención de ancianos desamparados, atención de la salud en hospital público, comidas y meriendas en comedores escolares, provisión de chapas, mantas, y medicamentos, subsidios para prótesis, anteojos, etc., subsidios para compra de libros y útiles escolares. ¿Si estos últimos servicios y beneficios se siguen usualmente prestando, con qué recursos se los viene financiando? ¿Acaso con lo que Bidart Campos denomina “la prestación patrimonial, generalmente en dinero debida al Estado sin contraprestacion especial, con el fin de satisfacer necesidades colectivas”? O sea: el impuesto. Ese instituto del derecho tributario que impone a todos el pagar lo que otros no están en condiciones de hacerlo.
Metodos de organización fiscal impositiva
La teoría de las Finanzas Públicas, que en realidad siempre deberá responder a la idea de asignar los recursos públicos conforme a un criterio político dado, señala métodos para la organización fiscal impositiva. Entre los más importantes tenemos:
a) De concurrencia de fuentes: No existen transferencias de recursos entre jurisdicciones ya que cada una de ellas establece su propio régimen legal e independientemente de las demás.
b) De Separación de fuentes: Por disposición constitucional, cada nivel de gobierno, dispone de un número determinado de tributos, en forma exclusiva. Asimismo, se establecen los principios y formas en que se dirimirán las situaciones no expresamente determinadas por esa legislación. Por ejemplo, la constitución de una Comisión Bicameral donde estén representadas las tres jurisdicciones del gobierno general (Nación, Provincias y Municipios).
c) De participación: Consiste en centralizar la recaudación de los principales tributos en la Nación y luego, sobre la base de parámetros discrecionales que la ley federal establece se reparten a las Provincias. Igualmente es válido para la relación entre las Provincias y sus Municipalidades, y entre éstas y la Nación, a través de lo que transfiere ésta última a las Provincias.
d) De asignaciones: Consiste también en centralizar la recaudación de los principales tributos en la Nación o las Provincias, y luego determinar cupos asignables para cada Provincia o Municipalidad, respectivamente. Las asignaciones pueden ser para destinos generales o predeterminados ( recursos afectados para atender determinados gastos). Ningún método de organización fiscal ostenta un grado de pureza absoluto. Todos mantienen parte de cada uno de los métodos mencionados.
Objetivos de la organización fiscal impositiva
Pueden mencionarse los siguientes:
a) Financiamiento de las funciones propias de cada jurisdicción del Gobierno (Nación-Provincias-Municipios).
b) Optimizar el costo de la recaudación fiscal.
c) Equidad en la distribución de la renta pública total.
d) Establecer grados relativos de autonomía fiscal en las distintas jurisdicciones del Gobierno (Nación-Provincias-Municipios) y responsabilidades.
e) Redistribución del ingreso en aras de una política de solidaridad fiscal (sobreasignaciones a las jurisdicciones menos ricas sobre la base de contribuciones a costa de las más ricas).
f) Redistribución del ingreso en aras de una política de asistencia fiscal (asignaciones de destino determinado -recursos afectados- en beneficio de las jurisdicciones menos ricas, sobre la base de subsidios de financiación).
g) Políticas económicas de desarrollo global o sectorial sobre la base de la redistribución o asignación del ingreso fiscal.
Evaluación de los métodos de organización fiscal
Como toda evaluación, habrá de contener elementos objetivos y subjetivos. Entre éstos últimos los de mayor gravitación son los relativos al posicionamiento político. Precisamente, toda organización fiscal habrá de ser el reflejo de la política imperante del gobierno de turno. Salvado ello, los métodos de organización fiscal habrán de evaluarse sobre la base de distintas variables:
- Políticas: Interesará fundamentalmente el concepto de independencia o dependencia financiera que la Constitución y la legislación sustancial y reglamentaria hagan del método de organización fiscal. Forman parte de las cuestiones previas de definición ejercidas por los grupos de las economías regionales que pretenden protección del gobierno central, o de los grupos económicos de intermediación (distribución, concentración, importación o exportación de productos ) que tienen generalmente asiento en los grandes centros ciudadanos desde donde se importa o exporta el producto nacional. También incidirán los organismos internacionales (F.M.I, Banco Mundial, Uniones Comerciales, etc.), que pretenderán obtener métodos fiscales que favorezcan sus propios intereses. Inclusive, aunque en menor medida, la influencia del pensamiento académico generado en universidades e influido naturalmente por ideologías políticas determinadas. Otras variables son las correspondientes a los distintos planes políticos del gobierno, y que son necesaria consecuencia de las anteriormente nombradas.
- Económicas: Son también consecuencia de las políticas generales de gobierno. Por ejemplo, una centralización de la actividad fiscal en el Gobierno Federal a fin de instrumentar un plan de naturaleza macroeconómica, que comprenda a todo el país. También las políticas de los países desarrollados habrán de imponer condicionamientos al modelo de organización fiscal de un país no desarrollado. Así se propende por ejemplo la eliminación de tributos que recaigan sobre la base de las ventas, o sobre el capital productivo, o la inversión financiera, etc. Inclusive los grupos económicos nativos también tendrán influencia notoria en estas definiciones. No sólo en las economías nacionales y provinciales hay influencias de este tipo. También las economías locales reconocen la gravitación de grupos productores, exportadores, etc., en el proceso de definición de la organización fiscal municipal.
- Sociales: La evaluación de un método de organización fiscal también se hará sobre la base de la equidad social, a fin de un mejor reparto del peso de la carga impositiva sobre la población. Así, los adicionales o sobretasas sobre edificios, automóviles, fondos de inversión, etc. resultan un lugar común en este aspecto. Inclusive otros tributos que no inciden ya sobre la clase más pudiente, sino sobre la actividad lúdica de los ciudadanos comunes ( loterías, sorteos, juegos, etc.) y cuyo producido es destinado a fines sociales específicos.
- Administrativas: Son las cuestiones que hacen a la ejecutoriedad de los métodos recaudatorios. Las definiciones atinentes a la supresión de la proliferación de tributos, a la simplificación de los procedimientos, formularios, y formas administrativas necesarias para la instrumentación de las etapas de la fijación, determinación, liquidación y pago de los tributos. Aspectos tales como la centralización o descentralización tributaria, la adopción de bases imponibles de fácil determinación, la simplificación de la información requerida para la identificación de los contribuyentes, para la distribución y obtención de los formularios, etc. Estas definiciones no sólo hacen a la eficacia del sistema tributario, sino que también evidencian su costo, muchas veces irrazonable: por ejemplo, proliferación de tributos cuyo costo de organización, ejecución y fiscalización exceden sus propios producidos. Muchas veces han fracasado intentos recaudatorios legítimos y justos por fallas administrativas gruesas, no previstas de antemano: inconsistencia de padrones impositivos, falta de identificación de contribuyentes, indeterminación de domicilios ciertos, falta de información sobre la transferencias de dominio de bienes muebles o inmuebles, etc.
- Jurídicas y legales: Son las que más negativamente han incidido y aún hoy inciden, en la eficacia y eficiencia de la recaudación en la Argentina. Desgraciadamente, conceptos tales como la constitucionalidad o no de un gravamen por razones de preservación de los derechos individuales, las autonomías provinciales o municipales, la presunta ilegalidad de procedimientos de exacción, etc., han desbarrancado más de un proyecto impositivo o deteriorado la recaudación de otros. Son muy conocidas las controversias relativas a la falta de atribuciones de los organismos recaudadores para inspeccionar, clausurar locales, determinar multas e intereses, disponer embargos, etc. que han ido a parar a la justicia ordinaria y hasta llegado a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Instituciones tales como el federalismo, la autonomía provincial o municipal, etc. en lugar de coadyuvar a los mejores propósitos de la obtención y distribución de las rentas, se han constituido en los principales escollos para los organismos de recaudación.
JAN
Esta nota continúa en el número 23 de café de las ciduades.
El autor es Contador Público, ex docente universitario, investigador de la administración financiera municipal. Ver sus notas Stadtluft macht frei (“el aire de la ciudad libera”) – Reforma del estado: la ciudad y el municipio y La Plata: ciudad sin alas, rieles, ni hoteles, en los números 14 y 17, respectivamente, de café de las ciudades.
Sobre Rosario, ver la página Web de su Municipalidad.
