El Derecho Urbanístico en la Argentina
Dentro del sistema legal de la República Argentina, el Derecho Urbanístico (DU) está configurado como una rama del Derecho Administrativo, a diferencia de otros países que, como Brasil, lo han constituido autónomamente. Esta dependencia determina que las problemáticas relacionadas con la organización del territorio, la regulación de los procesos de urbanización y las tensiones entre el derecho de propiedad de los individuos y la función social de la propiedad como derecho colectivo aun no hayan sido materializadas en un cuerpo jurídico específico para regular el crecimiento de las ciudades y promover un desarrollo territorial equitativo. Al respecto de esto, Juan Carlos Cassagne explica en Principios de la legislación urbanística que aunque el DU constituya una parte del Derecho Administrativo “el estudio, enfoque y solución de la problemática jurídica no puede desprenderse de su vinculación con otras disciplinas como la sociología, economía, salud pública, arquitectura, etc.” (Cassagne, 1986). La multidimensionalidad de las problemáticas urbanísticas obliga, crecientemente, a ampliar los principios específicos del DU en la Argentina desde estas miradas que, viniendo desde otros campos del conocimiento, reclaman ser incorporadas dentro del sistema legal urbano, específicamente en las últimas décadas en que el crecimiento de la urbanización y la expansión de los grandes núcleos urbanos bajo un patrón de informalidad han colocado en agenda política la necesidad de reformas urbanas profundas.
Al ser el DU parte del Derecho Administrativo, muchos de los principios que le dan cuerpo son principios propios de esta rama de la jurisprudencia, mientras que otros son principios generales del derecho, como el de igualdad, que permiten regular los procesos urbanos y los derechos ciudadanos.
Adriana Taller y Analía Antik desarrollan en El Derecho Urbanístico como instrumento de inclusión social los principios del Derecho Administrativo que son aplicables al DU. En primer lugar, el principio de legalidad, que es el que obliga a toda la actividad administrativa a estar sustentada en normas jurídicas y que establece que la Constitución Nacional constituye la máxima jerarquía; luego, el principio de razonabilidad, que dispone que los derechos de los particulares no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, lo cual define para él área del DU que las restricciones del derecho de propiedad no sean excesivas respecto a las obligaciones para con el bien común; el principio de igualdad, que determina que la normativa urbanística sea uniforme y que las restricciones al dominio se apliquen de la misma manera para todos los propietarios de tierra urbana; el principio de ejecutoriedad, que permite que la Administración Pública aplique por sus propios medios sanciones cuando las regulaciones urbanísticas son incumplidas; el principio de no indemnizabilidad, basado en que las restricciones al dominio que impone la legislación urbanística no implican una carga, sacrificio o perjuicio especial que merezca ser indemnizado (a excepción de que se ocasione un daño a la propiedad) sino que son las condiciones legales del ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad; finalmente, el principio de publicidad, que prescribe que es necesario publicar cualquier norma jurídica para que adquiera eficacia y obligatoriedad y, consecuentemente, pueda exigírseles su cumplimiento a los ciudadanos.
Estos principios propios del Derecho Administrativo, además, se complementan con aquellos específicos del derecho urbano, dentro de los cuales encontramos: el principio de remisión e integración, que determina la sujeción de sus normativas a aquellas de orden superior, provinciales o nacionales, fijando el límite de las competencias municipales; el principio de delimitación de competencia, que otorga atribuciones específicas a los municipios, como por ejemplo la formulación de códigos de urbanismo y edificación; el principio de compatibilidad, que implica la inserción adecuada, coordinada e integrada de los planes urbanísticos dentro de una jurisdicción territorial de manera de tener una visión regional; el principio de perdurabilidad, que garantice la continuidad de la normativa de forma tal que permita no sólo a las autoridades sino a los propietarios de suelo inmobiliario planificar el destino de sus terrenos; el principio de edificabilidad, que establece que el destino de los inmuebles urbanos es para edificar (Taller y Antik, 2010).
Uno de los objetivos centrales del DU es la formulación de planes que delimiten los derechos de propiedad de los individuos y los articulen con el interés social y la promoción del bienestar común; a estos fines, los distintos niveles administrativos –nacional, provincial, municipal– son ordenados según funciones y responsabilidades en las acciones territoriales, organizando las diversas escalas de gestión dentro del sistema territorial en un marco jurídico-legal articulado. Respecto a las facultades de los respectivos niveles administrativos en el ejercicio del DU, Adriana Taller expone en El derecho urbano debe afianzar el ejercicio del derecho a la ciudad la existencia de tres tipos: por un lado, aquellas concurrentes de la Nación y de las Provincias en relación a la cláusula de progreso (como, por ejemplo, el poblamiento del territorio); por el otro, aquellas referentes a la protección ambiental, respecto a las cuales las provincias establecen normas y objetivos de acuerdo a los presupuestos mínimos determinados por el Congreso Nacional; finalmente están aquellas exclusivas de las provincias, como la determinación del régimen del uso del suelo, códigos de edificación, el ejercicio del poder de policía (Taller, 2011). En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (administrativamente presenta un régimen análogo al de una provincia) esta articulación normativa es reconocible en la formulación de la Ley 2930 de 2008 que constituye el Plan Urbano Ambiental, que en su primer artículo se declara como “ley marco a la que deberá ajustarse la normativa urbanística y las obras públicas”, mientras que las disposiciones del Código de la Edificación, del Código de Habilitaciones y Verificaciones y de cualquier otro Código Urbano están subordinadas al Código de Planeamiento Urbano. A pesar de que en Argentina el DU está formulado como normativa específica en el nivel provincial, los códigos urbanísticos como el PUA de la Ciudad de Buenos Aires se encuentran sujetos a las disposiciones legales de mayor jerarquía, constituidas por las leyes nacionales en el nivel superior, y por la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales en la cúspide.
La cuestión de las competencias en un país federal, como el caso de Argentina, es central en tanto el planeamiento implica necesariamente concertar todas estas facultades para garantizar el desarrollo del territorio como una totalidad a partir de las dinámicas propias de cada provincia; es evidente que la regulación de la planificación urbana y la edificación cuya potestad tiene cada provincia deben estar en armonía con un proyecto de escala nacional que promueva un crecimiento equilibrado y atento a las necesidades de toda la población que compone el ámbito nacional.
La formulación de un marco jurídico-administrativo para abordar el desarrollo del territorio desde una perspectiva que garantice un despliegue socioeconómico igualitario, con herramientas de gestión democráticas y promoviendo el bien común, a partir de entender el fenómeno de urbanización como un proceso social donde los costos y beneficios deben ser asumidos equitativamente, atendiendo a las condiciones de los grupos más vulnerables, es la esencia del Derecho Urbanístico. Para realizar su finalidad, el DU opera sobre una serie de elementos que son sus objetos de regulación: por un lado, el ordenamiento territorial, de manera tal de garantizar la ocupación racional del territorio, determinando qué usos del suelo están permitidos, promoviendo el desarrollo socioeconómico regional equilibrado, distribuyendo equitativamente las cargas y beneficios de la urbanización; el uso del suelo, determinando la tipologías aceptadas para cada área; la ciudad como proyecto con dimensiones más allá de lo jurídico (políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales); las relaciones entre el propietario inmobiliario y la autoridad administrativa (que pueden ser reglamentarias, o sea, emanadas de la legislación, o contractuales, surgidas de convenios urbanísticos (Taller, 2011).
El derecho a la propiedad en Argentina
La República Argentina consagra desde su origen el derecho a la propiedad privada en el artículo 17 de la Constitución Nacional; a diferencia de otros países donde la legislación incorpora principios colectivos como la función social de la propiedad, el derecho argentino define constitucionalmente que todos sus habitantes tienen derecho a usar y disponer de su propiedad y que ésta es inviolable, sin explicitar si hay obligaciones hacia el bienestar común que emanen del ejercicio de tal derecho. Sólo brevemente y casi un siglo después de la sanción de la primera constitución de 1853, la Reforma Constitucional de 1949 introdujo una serie de derechos sociales donde se incluía el fin social de la propiedad privada, pero en 1957 el gobierno militar de General Aramburu convalidó la derogación –que ya había sido proclamada un año antes– de esas reformas.
En el sistema legislativo argentino actual hay una serie de pactos internacionales que han sido ratificados por el país y tienen rango constitucional; es decir, su aplicación y cumplimiento están en el mismo orden jerárquico que la Constitución Nacional. Entre ellos, hay algunos que abordan derechos colectivos que, al poner límites al ejercicio individual de la propiedad privada, suponen ciertas contradicciones con los principios consagrados en la Constitución Nacional Argentina y reglamentados en sus Códigos. La Declaración Universal sobre los Derechos Humanos (1948) no habla de función social de la propiedad pero incorpora en su artículo 29 la noción de deberes respecto a la comunidad, así como la sujeción de los individuos al bienestar general en una sociedad democrática. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) consagra el derecho a un nivel de vida adecuado y a la mejora continua de las condiciones de existencia. Por otro lado, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969) reconoce el derecho de toda persona a usar y gozar de sus bienes pero establece que la ley puede subordinar el derecho a la propiedad privada al interés social. Es decir, esta serie de tratados internacionales promueven una concepción más social del derecho, donde el ejercicio individual supone como contraparte obligaciones para el bienestar de la sociedad como un todo, pero sin impugnar los principios liberales sostenidos en la legislación argentina.
En tanto el derecho de propiedad se constituye constitucionalmente y se goza conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, es en el Código Civil Argentino donde se establecen las condiciones de dominio (artículos 2506 a 2570), o sea, el derecho real según el cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y acción de una persona. Aquí se establece, primeramente, que el dominio es perpetuo y subsiste independientemente del ejercicio que se pueda hacer de él; es decir, quien es propietario no deja de serlo nunca aunque no ejerza actos de propiedad o, incluso, aunque alguien los ejerza contra ella. Al respecto establece que nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública, lo cual implica proceder previamente con la desposesión y una justa indemnización (que incluye no sólo el valor real de la cosa sino los perjuicios ocasionados por la privación de su propiedad) al propietario afectado. Este mismo código instituye que la propiedad del suelo se extiende al espacio aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares. Por ende, el propietario es dueño exclusivo del espacio aéreo y puede extender en él sus construcciones “aunque quiten al vecino la luz, las vistas u otras ventajas”; si el vecino construyese alguna cosa que avance sobre este espacio aéreo, el propietario puede exigir su demolición. La propiedad del terreno también incluye las construcciones existentes en su interior, a menos que se demuestre lo contrario. Sin embargo, el que alguien se declare propietario de las obras sobre o bajo un terreno no presupone la propiedad del mismo. En el caso de que las construcciones fueran hechas de buena fe con materiales propios en terreno ajeno, el dueño del terreno tiene el derecho de apropiárselas, indemnizando quien las edificó, pero si fuera hecho de mala fe puede pedir la demolición y la reposición de las cosas a su estado primitivo, a costa del edificante.
Una mención fundamental para contextualizar los conflictos de acceso al suelo urbano es que, respecto a la formas de configurar el dominio, el Código Civil determina que las cosas inmuebles no son susceptibles de apropiación; en la medida en que el derecho de propiedad es perpetuo, aun cuando no se lo ejerza, la única forma de traspasar el dominio es mediante un proceso administrativo donde se expresa la voluntad del propietario de ceder sus derechos a otro.
Entre las múltiples formas de crecimiento no planificado de las ciudades latinoamericanas, las ocupaciones de terrenos en Argentina ganan visibilidad mediática y dividen a la opinión pública entre quienes sostienen la ilegalidad de establecerse en una propiedad ajena y aquellos que reconocen la legitimidad de tales acciones en función de garantizar, de hecho, el derecho a la vivienda que los Estados no cumplen. Más allá de las consideraciones subjetivas, en el caso de Argentina la ocupación de tierras constituye un delito contra el dominio; está regulada no sólo civilmente sino que existe legislación penal que respalda los derechos de los propietarios y fija penas de seis meses a tres años de prisión por el delito de usurpación, que es la figura utilizada para penalizar las tomas de terrenos.
Las tensiones sociales que emergen ante la conformación de asentamientos informales, ponen de manifiesto que el marco jurídico del país no sólo se ha constituido como la normativa para regular las cuestiones de dominio y resolver los conflictos de ello emanados, sino que ha configurado (y continúa haciéndolo) patrones socioculturales que legitiman ese mismo orden legal y reproducen las condiciones urbanas que dan origen a la informalidad desde una lógica jurídica liberal, donde los derechos individuales son antepuestos a las obligaciones sociales que esos mismos derechos engendran.
La informalidad es un fenómeno complejo y multidimensional, cuya dinámica intrínseca obliga a repensar constantemente no sólo las causas que la provocan o las características que la definen sino las normativas que determinan sus numerosas ilegalidades, tanto para perfeccionar las herramientas jurídicas de acuerdo a un modelo que garantice mayor justicia social como para reformular aquellas que, inevitablemente, reproducen las condiciones de la informalidad. Es preciso comprender en qué medida la ley promueve el crecimiento informal de la ciudad. Al respecto, es fundamental analizar las distancias entre el modelo de ciudad que se desprende de la legislación argentina, la ciudad legal, y la materialización cotidiana, la ciudad real, que se consolida conflictivamente en un territorio disputado por múltiples intereses y apropiado según distintas lógicas. En este sentido es de cabal importancia estudiar las tensiones entre el derecho a la propiedad garantizado constitucionalmente y formas de apropiación de la ciudad que lo interpelan y reivindican formas colectivas del derecho, como la que surgen de la función social de la ciudad y de la propiedad.
Un caso entre tantos: las tomas en Almirante Brown
A comienzos de 2013 se sucedieron una serie de ocupaciones de terrenos en algunas localidades del municipio de Almirante Brown, en la provincia de Buenos Aires, llevadas adelante por varias familias que reclamaban el acceso a vivienda. En una de las tomas, en la localidad de Claypole, las familias declararon a algunos medios que el terreno que ocupaban era un campo abandonado, degradado ambientalmente y donde se sucedían episodios de robos y violaciones y que su intención era limpiarlo y cuidarlo para construir allí sus casas. Explicaron, también, que la toma se dio como consecuencia de la necesidad de la gente de conseguir un lugar para vivir en un contexto donde el costo de vida aumenta mientras los salarios permanecen bajos, y no es posible sostener el pago de un alquiler ni acceder a un crédito para la compra de un terreno. Las tomas se sostuvieron durante varios días hasta que, de acuerdo a la posición de la administración local de “no permitir ningún asentamiento ilegal en el distrito”, fueron desalojadas, varias de ellas violentamente. Los vecinos relataron que el desalojo se dio sin que la policía ni los funcionarios involucrados exhibiesen ningún tipo de orden judicial (noticias publicadas por AnRed, consultadas el 10/10/13).
Almirante Brown es, con más de 550.000 habitantes, una de las localidades más pobladas del conurbano bonaerense, área del país donde se asienta la mayoría de habitantes, con altas tasas de urbanización y pobreza. Esta zona se caracteriza también por tener un índice importante de inmigrantes –tanto de otras provincias como de países vecinos– lo cual lo transforma en un distrito en constante crecimiento poblacional; el flujo inmigratorio continuo de esta zona del país es principalmente de trabajadores asalariados que son absorbidos por el mercado de la construcción y el servicio doméstico como mano de obra barata. La precariedad social de esta población es una de las variables que determina que el crecimiento informal en el conurbano bonaerense sea la forma más corriente de urbanización. Esta situación implica condiciones urbano-habitacionales deficientes (falta o precariedad de infraestructura y servicios de saneamiento, de equipamientos urbanos, de vivienda, baja accesibilidad) tanto como problemas sociales asociados a la pobreza y a precarización laboral. Una población empobrecida, sin un Estado que garantice el derecho a la vivienda –que es distinto al derecho de propiedad– y sin posibilidades de acceso al crédito –formal o informal– sólo puede resolver su situación habitacional por la vía informal que, por darse por fuera de la planificación estatal, incluye diversos tipos de ilegalidades, entre las cuales la carencia de títulos de propiedad de la tierra es la más frecuente en términos jurídicos.
De acuerdo con Adriana Taller “estas inequidades urbanas, lejos de disminuir en general han aumentado, no por falta de planeamiento urbano sino por la implementación de políticas que no contemplan la subordinación al interés público, a la función social de propiedad, al derecho a la cuidad sin exclusión y a la gestión democrática del ordenamiento de la ciudad”. La autora explica cómo, ante la falta de un posicionamiento público del DU, muchos de los conflictos urbanos se han resuelto desde la perspectiva del derecho privado, por ejemplo aquellos relacionados al derecho de propiedad; en otros caso, ha sido la perspectiva económica la que ha definido el desarrollo de las ciudades según las fuerzas del mercado “quedando rezagado su rol de regulador legal de la dinámica de la ciudad y de los fenómenos metropolitanos” (Taller, 2011).
Conflictos a partir de las contradicciones legislativas. Tensiones entre la ciudad legal y la ciudad real.
Las tomas de tierras ponen de manifiesto, cada vez más, las contradicciones entre el sistema jurídico argentino, que regula y penaliza las acciones de los ciudadanos de acuerdo a un cuerpo legal de origen liberal, y las acciones de los sujetos que se enmarcan en problemáticas que no han sido incorporadas a dicho sistema y que sin embrago construyen la ciudad, muchas veces de forma socialmente legítima aunque jurídicamente ilegal.
El sistema legal que organiza una nación tiene implicancias en múltiples dimensiones. En el caso de Argentina, la primacía del derecho a la propiedad que se ha construido históricamente define, en primer lugar, que las acciones que atentan contra su ejercicio individual son ilegales aún cuando pueda probarse que los actos que las motivan tienen también un respaldo legal que, como en el caso de muchas de las tomas de tierras, están consagrados en tratados internacionales. Las contradicciones que emanan de la igualdad jerárquica de la Constitución Nacional Argentina con dichos tratados quedan resuelta en la práctica a favor del derecho a la propiedad, anteponiendo las condiciones de su ejercicio individual a las obligaciones sociales que el mismo derecho implica. En segundo lugar, esta jurisprudencia no sólo ha definido históricamente los conflictos de acceso al suelo urbano sino que ha configurado un patrón cultural donde en la propiedad se cristaliza el sistema de relaciones sociales capitalistas. Tanto la propiedad de la tierra como la de la vivienda representan un ideario social asociado a la noción de progreso personal, donde la casa se constituye no sólo como capitalización en un supuesto mundo inestable sino que en ella se plasma la idea de ser dueño como símbolo de ascensión social.
Esta lógica perpetua una percepción perversa de las posibilidades sociales donde quien ocupa un terreno es juzgado –jurídica pero también socialmente– como alguien que lo hace porque elige una forma fácil de acceder a una vivienda, que no implica trabajo ni esfuerzo y que, por sobre todas las cosas, es deshonesta para con el resto de la sociedad que sólo puede comprar un inmueble luego de muchos esfuerzos.
Pareciera que ante estos procesos siempre subyace una especie de sentido común fruto de una construcción cultural histórica donde el derecho a la propiedad es la base del progreso social en una sociedad donde el individualismo, o sea, la preocupación por el propio bienestar, se ha consolidado como matriz frente a un Estado –más real o más imaginario– que desatiende los derechos de sus ciudadanos. La lógica capitalista que sostiene el ideario del progreso según el esfuerzo personal desconoce las desigualdades estructurales que se reproducen en el seno de la sociedad urbana y que garantizan el statu quo: los que tienen, tienen el poder de reproducir esas condiciones que los benefician, mientras que los desposeídos deben sobrevivir al margen del sistema, en una informalidad que se despliega no sólo en los aspectos jurídicos que constituyen, por ejemplo, la ilegalidad del dominio de la tierra, sino también en los aspectos socioeconómicos –exclusión y precarización laboral– y urbano-ambientales –degradación del medio ambiente, riesgos para la salud, infraestructura precaria, construcciones fuera del código.
Entonces, por un lado, el poder político condena la toma de tierras apoyado en un sistema jurídico que la criminaliza en tanto usurpación de propiedad; apoyado por la opinión pública hegemónica –esa masa informe de ciudadanos y medios de comunicación– que convalida el modelo actual. Por el otro, una –también– masa informe que desde organizaciones civiles, universidades, organizaciones no gubernamentales, colectivos políticos y vecinos, legitima las tomas como una acción con sentido dentro de la lógica de la exclusión, respaldados por teorizaciones ligadas al derecho a la ciudad.
Mientras los códigos configuran una ciudad legal donde el derecho de propiedad garantiza una serie de beneficios individuales sin exigir como contraparte el cumplimiento de obligaciones en pos del bienestar común, la ciudad real crece bajo pulsiones conflictivas, resolviendo las necesidades urgentes desde una lógica que aunque ilegal tiene la legitimidad social de reivindicar derechos de hecho, lo que hasta un cierto punto podría ser la gran deuda de un sistema jurídico-político que no reconoce la desigualdad que intrínsecamente engendran nuestras leyes.
Contradicciones estructurales: el caso del la Ley de Acceso Justo al Hábitat y la Ley 8912
En Argentina no existen normativas urbanísticas específicas en el nivel jurídico nacional; es competencia de provincias y municipios generar el marco legal que regula el uso de suelo urbano y las cuestiones relacionadas a la edificación en las ciudades. Sin embargo, el derecho de propiedad –una de las temáticas que afecta fundamentalmente al campo de la planificación urbana en relación al suelo urbano– y las definiciones de dominio son tratados a escala nacional por el Código Civil, lo cual influye en las determinaciones específicas que cada localidad hace en sus Códigos Urbanísticos. Es decir, hay una relación estrecha entre la formulación del Derecho Urbanístico, de carácter público, y los principios del Derecho Privado, que en el caso del sistema legal engendra una primera contradicción fundamental entre los derechos individuales consagrados constitucionalmente y las obligaciones hacia el bienestar de la sociedad en su conjunto que esos mismos derechos deberían contemplar. En el ejercicio del DU como marco normativo que regula el ordenamiento territorial y los procesos de urbanización, esta contradicción se materializa en los recurrentes conflictos de acceso al suelo urbano, donde el sistema legal que deifica la propiedad privada, promoviendo una lógica de urbanización elitista donde el crecimiento informal de las ciudades le es inherente, es el mismo sistema que criminaliza la informalidad. Como en tantos otros países, uno de los obstáculos centrales en la Argentina para promover un marco jurídico coherente e inclusivo es resolver las contradicciones estructurales entre una legislación liberal histórica –y en muchos casos, podría decirse que obsoleta– y los principios contemporáneos basados en el derecho a la ciudad.
El 7 de octubre de 2013, casi un año después de su sanción, fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires la ley 14.449, Ley de Acceso Justo al Hábitat. La formulación de dicha ley ha sido un hito en el devenir legislativo argentino al incorporar estos principios en una normativa de alcance provincial; sin embargo, su implementación en el contexto de plena vigencia del Decreto-Ley 8.912/77, la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que regula el ordenamiento del suelo de la provincia, desde que fue gestionada durante la última dictadura militar, pone de manifiesto una serie de interrogantes respecto a estas contradicciones descriptas y cómo será su efectiva resolución en los casos concreto de conflicto por acceso al suelo. Esta ley introdujo una serie de normativas que promovieron políticas de exclusión y que están en la base de muchos de los problemas de segregación socioespacial actuales; es la ley que hasta el día de hoy sigue permitiendo la proliferación de urbanizaciones cerradas en un vacío jurídico sobre cuestiones tan centrales como, por ejemplo, la seguridad urbana; es la ley que sigue permitiendo que grandes capitales inmobiliarios se apropien de plusvalías urbanas mediante el desarrollo de estos negocios.
Más allá de estas cuestiones, este proyecto tiene un doble valor: por un lado, incorpora para la legislación de una de las provincias con mayor urbanización e informalidad principios legislativos basados en el derecho a la ciudad –tales como la función social de la propiedad– y desarrolla herramientas de gestión para la recuperación de plusvalías y la participación popular. Por el otro, porque su misma gestación supuso un proceso de participación plural, donde se involucraron una multiplicidad de actores sociales, desde organizaciones de base hasta académicos, legisladores, técnicos, cuyo vector común era el compromiso con el desarrollo de un marco legislativo más cercano a la ciudad real, que permitiese abordar problemáticas de hábitat desde una perspectiva inclusiva, desde un marco legal que habilite la implementación de políticas públicas tendientes a revertir las desigualdades territoriales. En dicha ley se definen y reivindican nociones como función social de la ciudad, gestión participativa, integración de villas, entre otras, y se crean numerosas autoridades institucionales que de alguna manera redefinen el mapa actoral de la gestión. El proceso de generación de la Ley de Justo Acceso al Hábitat puso de manifiesto la necesidad de articular la lógica mercantilista –que domina la producción de ciudad– con formas socialmente justas de regular el acceso al suelo urbano.
La convivencia de la ley 14.449 con un orden legal contrario en muchos de sus intereses es inevitablemente contradictoria en el nivel provincial: la Ley De Justo Acceso al Hábitat será tan “legal” a la hora de definir políticas de suelo como lo es la 8.912. Retomando las contradicciones planteadas al principio entre el derecho a la propiedad consagrado en la Constitución Nacional y la función social de la propiedad postulada desde los derechos humanos, cabe preguntarse cómo se resolverán en la práctica los conflictos jurídicos emergentes del acceso al suelo y cómo serán gestionadas las políticas públicas que regulan el ordenamiento territorial. Las modificaciones a la ley 8.912 introducidas en la 14.449 para evitar especulaciones inmobiliarias son notables, aunque cabe la misma duda sobre cómo acabarán por resolverse los conflictos –inevitables– que surgirán con un sistema legal que antepone el derecho de propiedad a cualquier derecho colectivo. Sin embargo, es un gran mérito haber colocado reivindicaciones básicas de las luchas sociales por ciudades más justas dentro del obsoleto aparato normativo argentino.
Principales obstáculos en la implementación del DU
En otro nivel, emergen también obstáculos para la implementación del DU. Dentro de un país federal como Argentina es de importancia estructural desarrollarlo a escala nacional de manera tal de generar un marco normativo de desarrollo territorial que organice las autonomías provinciales. En los últimos años el poder ejecutivo nacional ha desarrollado a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios el Plan Estratégico Territorial, que a través del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) procura articular las políticas territoriales para los distintos niveles jurisdiccionales, garantizar la continuidad de las políticas de planificación y ordenamiento territorial, colaborar en el fortalecimiento institucional de las áreas de planificación de las distintas jurisdicciones y promover la legislación nacional, provincial y municipal en materia de ordenamiento territorial. En el año 2009 se conformó la Comisión de Legislación con la finalidad de un proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, que actúe como una Ley Marco, complementando la legislación provincial o local preexistente y constituyéndose como una referencia para futuras leyes. El Anteproyecto de Ley está actualmente en discusión en un foro de debate.
Por otro lado, un problema central a resolver para dirimir los conflictos entre los ciudadanos y Estados, emergente de la políticas de acceso al suelo, es garantizar la democratización de la información pública (valga la contradicción) y materializar canales de comunicación efectivos para que la ciudadanía controle los actos del poder político. Cassagne reivindica la necesidad de dar legitimidad procesal para deducir recursos administrativos y promover acciones ante la justicia y permitir la impugnación de los actos del Estado que sean violatorios de las normas y principios contenidos en la legislación urbanística. En la medida en que los códigos urbanísticos sean violados por las mismas instituciones que tienen poder de policía es inevitable que continúen sucediéndose contravenciones a los valores urbanísticos; es preciso, pues, reconocer una aptitud procesal amplia a los ciudadanos que les permita defender los intereses colectivos mediante procesos judiciales “sin tener que demostrar, en cada caso, la existencia de una situación subjetiva cualificada” (Cassagne,1986). El derecho a la información pública y el derecho a la participación que engendra la gestión democrática de la ciudad precisan ser urgentemente regulados para garantizar que el Derecho Urbanístico se consolide como una disciplina de carácter colectivo y genere herramientas efectivas de transformación territorial igualitaria.
Ideas finales
Resumiendo lo expuesto, el proceso de constitución del Derecho Urbanístico en la Argentina aún tiene que resolver problemas estructurales que permitan consolidar un marco legal amplio, complejo y multidimensional para el abordaje de cuestiones de ordenamiento territorial. Las ciudades nos demandan un diálogo constante entre las transformaciones territoriales, las políticas públicas y los marcos normativos para promover un desarrollo socialmente inclusivo y ambientalmente sostenible, que resuelva los actuales conflictos y siente las bases para el crecimiento igualitario del territorio.
En el marco de las discusiones actuales, la importancia de la Ley de Acceso Justo al Hábitat no radica sólo en la capacidad que en sí misma tenga de cambiar prácticas urbanísticas que sostienen la elitización de la ciudad –capacidad que es cuestionable si se lo analiza desde la perspectiva planteada– sino en que funcione como una declaración de principios que promueva la transformación de otros aparatos legales provinciales y eventualmente del aparato nacional. En un territorio profundamente desigual, donde la esfera política hegemónica responde a los intereses de quienes sostienen esas desigualdades, es urgente pensar cómo efectivizar la implementación de dicha ley de manera tal de promover que, como en el caso de Almirante Brown, la reivindicación del derecho a la tierra urbana y a la vivienda sea una lucha legítima pero también legal, que garantice a la población más vulnerable el cumplimiento de los derechos ciudadanos y, de una vez por todas, deje de criminalizar la pobreza.
En este sentido la noción de ciudad legal/ciudad real es muy pertinente para analizar tensiones entre modelos que se desencuentran pero que también comparten matrices. Ahora bien, en esa distancia que media entre el marco jurídico, entre la ciudad ideal formulada en la legislación urbanística, y la ciudad que efectivamente se despliega en el territorio, hay una dimensión política que juega un rol central en articularlas, en vincularlas, en “traducir” la ley en planeamiento concreto de intervención tanto como llevar las problemáticas socioespaciales a las discusiones legales, retroalimentando el circuito. Respecto a la determinación política y la asimilación cultural de los principios legales, tal como lo plantean Edesio Fernandes y Mercedes Maldonado en El Derecho y la política de suelo en América Latina: Nuevos paradigmas y posibilidades de acción(2009), es de vital importancia estudiar cómo la estructura política de los niveles administrativos involucrados potencia, interfiere, distorsiona, amplía, etc., los marcos normativos y permite, al fin y al cabo, que la ciudad real sea cada vez más igualitaria.
Sin duda el gran escollo a resolver en la mayoría de nuestras sociedades es la incompatibilidad de un derecho urbanístico progresista, amparado en las concepciones del derecho a la ciudad, y sistemas legales gestados desde la burguesía y que, como tales, siguen y seguirán respondiendo a intereses de reproducción capitalistas, deificando el derecho a la propiedad y perpetuando un modelo absolutamente individualista. Esta incompatibilidad es estructural. Entonces, si bien es necesario y urgente implementar nociones básicas del derecho urbanístico como la función social de la propiedad, es inevitable que tales preceptos entren en conflicto con el régimen legal vigente; son contradicciones inherentes a nuestra sociedad y que, aunque permitan mejoras coyunturales, no resolverán los conflictos que esas mismas contradicciones emanan.
GGR
La autora integra surbanistas. Arquitecta y maestranda de la carrera de Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); docente en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la misma institución. Actualmente desarrollando una investigación sobre el desarrollo de programas de urbanización de favelas de Rio de Janeiro y la desigualdad territorial vigente. Becaria e investigadora del programa ELAP en la universidad de Ryerson en Toronto (Canadá).
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 129 | Política de las ciudades (I)
Ciudad Maravillosa, Ciudad Olímpica, Ciudad Negocio | Megaeventos, transformación urbana y capital inmobiliario | Guadalupe Granero Realini
Todas las fotos son de ANRed (Agencia de Noticias Redacción).
Sobre el tema, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 127 | Política de las ciudades
El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal | Un análisis crítico de la legislación argentina (XVI) | Hernán Petrelli
Número 120 | Planes y Política de las ciudades
Ley de acceso justo al hábitat | Fundamentos del proyecto bonaerense | Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.
Y en general el análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina, que comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas, por Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano, por Silvia Augsburger, en el número 97 con El florecer de las normas…, por Marcelo Corti, y ¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, en el número 122 con La Ordenanza de fraccionamiento de tierras de Río Ceballos,por Marcelo Corti, y en el número 125 con La Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
Ver también la nota Hay que tener códigos, de Mario Wainfeld en Página 12 del pasado 1º de diciembre.
Bibliografía
CASSAGNE, Juan Carlos “Principios de la legislación urbanística” “Cuestiones de Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, 1987, págs. 211 a 227
FERNANDES, Edésio y MALDONADO COPELLO, María Mercedes “El Derecho y la política de suelo en América Latina: Nuevos paradigmas y posibilidades de acción” publicado en Land Lines Julio 2009.
TALLER, Adriana “El derecho urbano debe afianzar el ejercicio del derecho a la ciudad”, ponencia presentada en el Sexto Congreso Argentino de Administración Pública (2011) Resistencia, Argentina.
TALLER, Adriana “El Derecho Urbanístico como instrumento de inclusión social” Colección Zeus-Doctrina, Revista Nº 5, Tomo 112, 01/02/2010, págs. 81 y ss.
