…Es el Estado el que debe actuar como el gran reparador de las desigualdades sociales, en un trabajo permanente de inclusión y creando oportunidades a partir del fortalecimiento de la posibilidad de acceso a la educación, la salud y la vivienda, promoviendo el progreso social basado en el esfuerzo y el trabajo de cada uno.
Néstor Carlos Kirchner, 25 de mayo de 2003

La primera razón para afirmar que es importante debatir y sancionar una ley nacional en la materia es que partimos de entender al ordenamiento territorial esencialmente como una función pública, la cual debe constituir un deber indelegable para el Estado. Al ordenamiento territorial lo entendemos como una actividad técnico-política, que permite tomar decisiones en materia de política territorial, ambiental y urbana, para lograr que el proceso de producción social del espacio se desarrolle en un determinado sentido, el cual se encuentra en constante tensión entre los diferentes actores sociales. Es por ello que el Estado, a través de las políticas de ordenamiento territorial, debe ser quien conduzca el desarrollo del territorio, apuntando a reparar las desigualdades sociales y territoriales existentes.
Otra razón para afirmar que es importante debatir y sancionar una ley de ordenamiento territorial es que en ausencia de una ley nacional de este tipo (como sucede en Argentina), el Estado regula lo territorial mediante normas dispersas, que actúan de manera sectorial sobre estas cuestiones. Así, las fuerzas del mercado asumen un rol muy importante en la regulación de la producción, apropiación y distribución del territorio, imponiendo una fuerte limitación al alcance y al carácter de la actuación estatal en sus diferentes niveles, en relación a dichos procesos. Por esta razón, la sanción de una ley de ordenamiento territorial constituye, fundamentalmente, una condición institucional para la recuperación del rol del Estado en el sentido que debe adquirir el desarrollo del territorio.
Esa recuperación del rol del Estado en este campo, con el objetivo de garantizar un desarrollo más equitativo y el acceso progresivo de la población a los bienes colectivos y sociales, requiere no sólo del reacomodamiento de competencias entre el Estado y el mercado, sino también de la reconceptualización jurídica de la libertad contractual y de inversión, cuya piedra angular, en el territorio, es el derecho de propiedad. De acuerdo con la Constitución Nacional, la reglamentación del derecho de propiedad es una competencia exclusiva del Estado Nacional (art. 75 inc. 12). En otras palabras, la importancia de una ley de este tipo se justifica no sólo en normar la función pública que debe guiar el desarrollo del territorio, sino también en regular la función social a la que debe ajustarse la iniciativa privada, para lograr el desarrollo de territorios más equitativos y socialmente justos.

Primordialmente, la importancia de la sanción de una ley de este tipo radica en el reconocimiento de una política de ordenamiento territorial, la cual debiera centrarse en un enfoque de derechos basado en la igualdad sustantiva (no formal) de la “ciudadanía territorial”, en función de la distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo territorial. Conceptualmente, el objeto de la ley debe ser integrador de políticas públicas que hasta el momento han sido reguladas sectorialmente, pero que sin embargo, remiten al acceso de un abanico de derechos fundamentales que son indivisibles e interdependientes al desarrollo territorial. En este sentido, el abordaje de la ley debiera recuperar varias de las discusiones ambientales que se dieron en temas como por ejemplo soja, minería y glaciares, que han puesto en tensión el marco actual de regulación del desarrollo territorial.
En un estado federal como el argentino, la ausencia de una ley nacional de ordenamiento territorial en coexistencia con la regulación actual de los derechos reales y el derecho de dominio en particular, debilita fuertemente el ordenamiento territorial a nivel provincial y municipal, pese a que los nuevos arreglos institucionales de la reforma constitucional de 1994 ampliaron las obligaciones a cargo de las provincias. Además, ya sea normativamente o en los hechos, los municipios deben hacer frente a cada vez mayores demandas. En este contexto, la regulación a nivel provincial, ya de por sí escasa (sólo las provincias de Buenos Aires y Mendoza cuentan con una norma de ordenamiento territorial) y municipal, está limitada a ciertas posibilidades de regulación del ordenamiento del territorio en términos administrativos, ambientales o en ejercicio de su poder de policía en materia de higiene o salubridad públicas. Sin embargo, no tienen posibilidades de asociar deberes al ejercicio del derecho de propiedad privada.
Resulta por ello muy importante contar con una norma nacional que contenga objetivos, principios y directrices que den un marco básico y sirvan de guía para la política de ordenamiento territorial a desarrollar. Pero también resulta fundamental que esta ley contenga una serie de instrumentos, que posibiliten constitucionalmente a las provincias y a los municipios contar con herramientas que permitan asumir un rol proactivo desde la gestión pública en el desarrollo del territorio.
El reconocimiento del estatus jurídico de la política de ordenamiento territorial crea una obligación estatal de disponer de recursos mínimos para llevarla adelante, con el objetivo de garantizar su utilidad y de respetarla y promoverla. Al mismo tiempo, la juridicidad de los principios, objetivos y directrices de política que ella consagre, trazarían los “puntos cardinales” en los que se deberían apoyar no sólo la racionalidad y legitimidad de la inversión pública, sino también el sentido que el desarrollo del territorio debe adquirir.
SA y JID
Soledad Arenaza es Abogada, Investigadora-docente del Instituto del Conurbano (UNGS)
Juan Ignacio Duarte es Urbanista, Becario doctoral CONICET / Instituto del Conurbano (UNGS)
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, y en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández y en el número 96 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas, por Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano, por Silvia Augsburger.
Ver también en este número la nota El florecer de las normas…
Y sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.