Planeamiento y desarrollo territorial en pequeñas ciudades argentinas

1- Introducción

Este artículo intentará indagar –desde la mirada de la gestión urbana– la problemática territorial de las pequeñas ciudades argentinas, reconociendo que esta situación tiene como marco escenarios de incertidumbre y vulnerabilidad de los núcleos urbanos de pequeño tamaño. Esta sensación reconoce diversas causas, algunas de estas localizadas en la escala macro, en donde recursos, atribuciones y competencias se distribuyen con excesivo peso decisional en los niveles supralocales, aunque se declame desde la Constitución el principio de autonomía municipal. A esto debe sumarse la complejidad del mapa social e institucional complejo en la escala local. Se verifica además una patente inadecuación de los dispositivos de planeamiento territorial y por último –y con un peso importante– se verifica la pertenencia de la pequeña ciudad a una microrregión con una alta interacción en términos de intercambios y flujos.

Partimos de algunos hechos que justifican este trabajo. El primero de ellos es que estas ciudades –con una población de entre 5.000 y 50.000 habitantes– han ido aumentando progresivamente su participación en el porcentaje de población total y urbana a lo largo de los tres últimos censos (1991, 2001 y 2010), pasando del 22,03% en 1991 al 24,76% de la Población Urbana Total en el año 2010. Es decir que uno de cada cuatro argentinos habita una pequeña ciudad. La definición de núcleos de este tamaño excede largamente la cuestión de la población, así que nos dedicaremos –en primera instancia– a describir cuáles creemos son las características que definen a una pequeña ciudad.

Una de ellas es la alta dependencia fiscal de la escala local como consecuencia de dos procesos; el primero es la escasa participación de las coparticipaciones municipales en comparación con los niveles provincial y central, que se llevan el mayor porcentaje de los recursos coparticipables. A esto debe sumarse la dificultad de los gobiernos locales para generar recursos propios que compensen el histórico déficit municipal y que permitan el financiamiento de las ciudades.

Otra cuestión de importancia es la patente inadecuación de los dispositivos de planeamiento territorial como consecuencia de la aplicación ineficiente de instrumentos de planeamiento normativo que no contemplan la realidad de las pequeñas ciudades, pero además –y no menos importante– se debe resaltar la excesiva dependencia de niveles supralocales en materia de planeamiento, como consecuencia de una inmadura cultura de planificación territorial de la escala local. En consecuencia, postulamos la necesidad de un urbanismo inclusivo a través de un planeamiento de instrumentos con enfoque estratégico.

No menos importante es la particular conformación de la trama de las redes sociales permeadas por relaciones de parentesco, conocimiento y proximidad. Estas características obligan a redefinir los modos de vinculación entre aparato estatal y actores sociales, habida cuenta de las particularidades que presentan las pequeñas ciudades; postulando así la necesidad de pasar a procesos de participación como dispositivos más que como eventos.

Por último, cabe acotar la pertenencia –y dependencia– de un gran porcentaje de las pequeñas ciudades a una microrregión de pertenencia por dos cuestiones. La primera es la alta incidencia de la matriz ambiental en la estructura territorial por la cercanía del “afuera” con la ciudad; a esto debe sumarse la densidad de relaciones que mantiene cada núcleo urbano con el resto de las ciudades de la microrregión. Este dato debe ser asumido como sustantivo a la hora de implementar políticas de planeamiento territorial.

Vistas estas particularidades, y partiendo del supuesto que cuestiones macro como la coparticipación fiscal y las competencias y atribuciones de los niveles locales son de muy difícil cambio, es que planteamos la necesidad de fortalecer la escala local para mejorar la posición de las pequeñas ciudades en escenarios de incertidumbre, y creemos que un camino posible para este fortalecimiento consiste en la renovación de los enfoques e instrumentos del Planeamiento territorial para pequeñas ciudades, y uno de los caminos posibles consiste en la conformación de un triple anclaje territorial.

Y este anclaje se debe realizar en tres niveles. En el nivel local resulta necesario anclar los dispositivos de planeamiento territorial en la Sociedad; esto implica –como mínimo– alinear los objetivos del planeamiento territorial con los lineamientos estratégicos consensuados entre Estado y Sociedad.

Otro nivel de anclaje es en horizontal y supone un proceso de reingeniería estatal que permita articular los distintos organismos que actúan en el territorio, tanto los correspondientes al gobierno local como a los efectores de niveles supralocales.

El último anclaje se debería concretar a nivel microrregional con otros gobiernos locales pertenecientes a la misma zona, entendido en la forma de acuerdos mínimos sobre la gestión del territorio en común. Los puntos básicos a abordar deberían ser la gestión de equipamientos y servicios comunes a partir de economías de escala, la definición de un mapa de usos en áreas conflictivas y la búsqueda de complementariedad de las actividades de cada localidad; los instrumentos básicos para lograr esto se encuentran en los modos de asociativismo municipal. Creemos que iniciativas de este tipo son capaces de mejorar las gestiones locales al reducir el grado de conflictividad, dotar a las localidades de una mejor posición para la negociación en bloque ante provincias y poder central y ayudar a construir una idea de región de pertenencia que trascienda los límites de la localidad.

2- Características de las pequeñas ciudades

Ya se ha mencionado en este trabajo que el tamaño medido en población es un indicador de importancia pero no es el único al momento de considerar a una ciudad como pequeña. Tanto Lobato Correa (2007) para la ciudad mediana como Llop Torné y Bellet Sanfeliu (2003) para la ciudad intermedia consideran, con algunos matices, que la particularidad de estas ciudades presupone una combinación de tamaño demográfico, función urbana y la organización de su espacio intraurbano. Creemos que esta tríada es una buena puerta de entrada para entender y caracterizar a una pequeña ciudad pero debemos hacer precisiones adicionales.

Por esto es que aventuramos la hipótesis que la población del núcleo –si bien importante– no es la única dimensión que define a una pequeña ciudad. Creemos más bien que es una combinación de factores que van inclusive más allá de la función y de la estructura intraurbana, ya que deben incorporarse cuestiones de orden financiero, institucional y relativas a la trama de relaciones sociales, entre otras más que intentaremos exponer a lo largo de este capítulo.

2.1  Vulnerabilidad fiscal de las pequeñas ciudades: La última década del siglo pasado trajo consigo, para gran parte de la región sudamericana, ideas como facilitación (enabling) y partenariado (partnership) que allanaron el camino a la implementación de políticas de corte neoliberal que postulaban la descentralización de funciones y el achicamiento del Estado.

Encontramos en Catenazzi y Reese (1998) una descripción de cómo impactó en la escala municipal esta descentralización de funciones cuando se refieren a la transferencia de competencias y atribuciones a las administraciones locales, argumentando que ésta es la escala apropiada para la identificación de problemas, la asignación de prioridades y la utilización de recursos para una adecuada gestión territorial.

En Fernández (2011) encontramos una reseña de esta situación, y ya entrando de lleno en la cuestión presupuestaria, cuando la describe diciendo:

“… El traspaso de funciones durante el proceso de descentralización del Estado de la década del ´90, que fuera materializada jurídicamente a través de la Constitución Nacional de 1994, se ejecutó principalmente traspasando funciones de la Nación a las Provincias, quedando los municipios sujetos a la voluntad de los mismos…”

Esta dependencia a la que aludimos se traduce en una clara restricción a la autonomía de los municipios en la República Argentina, y esta dificultad para el desempeño de sus funciones reconoce dos fuentes. La primera tiene que ver con una modificación de sus responsabilidades territoriales; la segunda es que los recursos coparticipables no se modificaron, configurándose una situación de transferencia de funciones sin recursos.

Ahora bien, cómo impactan estos procesos en las pequeñas ciudades es una pregunta que ha tratado de ser respondida por Acosta, G. et al (2015) cuando muestra algunos datos que dan cuenta de la situación de debilidad fiscal de los pequeños municipios. En primer lugar, se refiere a la estructura general de participación de recursos en los tres niveles existentes en la República Argentina: nacional, provincial y municipal, y lo hace a través de la siguiente tabla.

Cuadro 1: Distribución de ingresos y gastos por nivel de gobierno. Años 1993 y 2013

Fuente: Acosta, G. (2015) según datos del Mecon

Y prosigue diciendo que “… El cuadro indica, en el caso de los ingresos, una fuerte concentración en el nivel superior. Esto está en línea con la teoría vinculada a la eficiencia recaudatoria, que supone que la misma aumenta cuando la recaudación se realiza en las jurisdicciones de mayor espacio de intervención. A su vez, la situación actual no difiere, en este plano, de la que se apreciaba hace veinte años, más allá de una considerable merma de la recaudación municipal…”.

Si comparamos esta situación con la distribución por nivel en la Unión Europea en países que cuentan con los tres niveles de gobierno, se observa que el nivel local argentino muestra dos cuestiones, la primera es que los recursos son muy bajos, pero articulado con esto los gastos son un 50% más que los ingresos en 1993 y los duplican y más en 2013, lo que configura una situación de déficit permanente.

Cuadro 2: Distribución gastos por niveles en países de la UE

Fuente: “La financiación local en España – Una perspectiva comparada” Francisco Roldán – Materia Gestión Local de la MPTyGA

Ahora bien, entrando en lo que se refiere a la distribución de los recursos municipales, el estudio prosigue mostrando el porcentaje de recursos supralocales y los de origen local. Esto amerita dos comentarios que se suman a lo ya expresado en referencia a la concentración de la distribución de recursos en los niveles nacional y provincial, y es la alta dependencia de los municipios de las partidas de niveles supralocales. En el contexto general, estas partidas son como mínimo de un 52% y rondan el 60% en la medida que el ítem “otros recursos de capital” seguramente corresponde a transferencias realizadas desde niveles superiores en concepto de programas con destino específico.

Cuadro 3: Origen de los recursos municipales consolidado 23 provincias – Año 2013

Fuente: Acosta, G. (2015) según datos del Mecon

Un dato más que muestra este estudio es referido la capacidad de inversión pública municipal entendida como el porcentaje de gastos de capital sobre el total de gastos para los años 1993 y 2013. En este aspecto, para el año 1993 este porcentaje fue del 16% y descendió al 15% para el año 2013; si bien la diferencia es de solo un punto, se confirma la curva descendente que marcaba el cuadro de relación entre ingresos y gastos.

Ahora bien, y ya entrando en la capacidad de autofinanciamiento expresada en porcentaje de recursos propios sobre gastos corrientes y gastos de personal por tamaño de los municipios para el año 2013, esto nos arroja el siguiente cuadro:

Cuadro 4: % recursos propios sobre  gastos corrientes y de personal  – Año 2013

Fuente: Acosta, G. (2015) según datos del Mecon

Lo que nos muestra a las claras que la dependencia de los recursos supralocales es particularmente alta en lo referente a gastos corrientes en el total de los municipios y esta situación es notoriamente elevada en los pequeños municipios; esto parece confirmar la hipótesis que postuláramos al principio de este punto.

Por todo lo expresado en materia de dependencia fiscal de los pequeños municipios argentinos podemos concluir que:

• El proceso de reforma estatal de la última década del siglo pasado se tradujo en una transferencia de funciones desde las escalas supralocales hacia los municipios sin la correspondiente asignación de recursos.
• Coincidiendo con esto se produce una transformación de las agendas locales, las cuales se complejizan y diversifican, configurándose un escenario que combina mayores responsabilidades con iguales o menores recursos.
• Este conflicto que se plantea en el universo de la gestión local se ve particularmente agudizado en los pequeños municipios que –por diversas cuestiones– son más vulnerables en lo relativo a dependencia fiscal.

 2.2 Sobre la inadecuación de los dispositivos de planeamiento territorial en la escala local: Abordar la problemática de los instrumentos de planeamiento en las pequeñas ciudades de la Argentina supone –para este trabajo– tratar cuestiones tales como: la distribución de competencias entre niveles de gobierno, la discusión en torno a la crisis del planeamiento normativo tradicional y la dependencia de la planificación supralocal para el abordaje de problemáticas locales de gestión territorial. En este sentido,  entendemos a la gestión territorial como la suma de políticas desplegadas en el territorio, y esto excede en mucho a lo meramente normativo.

2.2.1 La distribución de competencias de gestión territorial entre niveles de gobierno: encontramos en Cravacuore e Israel (2007) una caracterización del sistema municipal argentino en lo referente a distribución de competencias entre niveles de gobierno. Los aspectos más relevantes de esta caracterización se enuncian en las siguientes viñetas:

• “… la autonomía municipal supone la potestad dentro del Estado que gozan los gobiernos locales para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio, aunque subordinadamente al cumplimiento de las condiciones previstas en el régimen municipal provincial…”,
•  “… Respecto de la jurisdicción territorial, los gobiernos locales argentinos se dividen en dos tipos: los de ejido colindante y los de ejido urbano. Los primeros, suponen que todo el territorio provincial queda comprendido en jurisdicciones con límites en común, por lo los municipios incluyen áreas urbanas y rurales. En los segundos, los límites municipales coinciden con aquellos de la localidad…”.

Prosiguen Cravacuore e Israel (2007) cuando afirman que “… el inframunicipalismo es un fenómeno caracterizado por el pequeño número de habitantes de los gobiernos locales, algo que ha sido suficientemente analizado para los casos español, francés o italiano. Esto genera un gran número de pequeños gobiernos locales caracterizados por estructuras institucionales inviables que generan una carga indebida para los recursos de la sociedad y que tienen una capacidad limitada para administrar las competencias delegadas y cumplir aún las funciones más básicas para sus ciudadanos…”, y culmina su caracterización sobre la situación de los municipios argentinos diciendo que “…a diferencia de otros países de América Latina, en Argentina la descentralización competencial no se hizo en favor de los municipios sino de las provincias…”.

Ya entrando específicamente en las competencias de Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial, encontramos en Catenazzi y Reese (1998), refiriéndose a las Constituciones Provinciales sancionadas desde 1983 hasta 1994, que las Cartas Magnas recogen “… las nuevas tendencias del constitucionalismo, y algunas de ellas ya habían consagrado la autonomía municipal. En la reivindicación de la autonomía municipal subyace la revalorización del municipio como base de la democracia, y se le confiere un renovado rol protagónico, en particular en su competencia histórica de manejo del suelo local…”, pero contrastando con esta enunciación en las Cartas Magnas Provinciales se manifiesta la escasa atención que se le ha dado a la temática del Ordenamiento Territorial. Sólo dos provincias cuentan con leyes de desarrollo urbano (Buenos Aires y Mendoza); el otro estado subnacional que también cuenta con una norma en ese sentido es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Plan Urbano Ambiental.

En el resto de las provincias argentinas la legislación es fragmentaria, dispersa y desactualizada. Dicen Catenazzi y Reese (1998) que “… en algunas de ellas (las provincias), según las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el  Reglamento Nacional de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del año 1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo…” y prosigue diciendo que “… Como contracara de esta situación, todas las provincias cuentan con moderna legislación ambiental (incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) aun cuando su aplicación parece ser, hasta el momento, dificultosa y fragmentaria…”.

2.2.2 La crisis del planeamiento normativo y la necesidad de un nuevo enfoque del planeamiento territorial para la gestión de las pequeñas ciudades: en varios puntos nos hemos referido a la inadecuación de los instrumentos de planeamiento utilizados en las pequeñas ciudades, y creemos que esta situación reconoce dos causales, la primera de ellas es la crisis del planeamiento normativo tradicional, la otra causal es la falta de especificidad de los instrumentos de planeamiento para las pequeñas ciudades.

En Corti (2015) encontramos una comparativa entre los cuestionamientos que se le hacen al Planeamiento Normativo Tradicional y los nuevos paradigmas emergentes.

Cuadro 4: Paradigmas de Planeamiento, tradicional y emergentes

Fuente: Corti (2015)

Catenazzi y Reese (1998) presentan una crítica al planeamiento territorial desde la aplicabilidad de la práctica en la escala local, y presentan una reseña de los ciclos de planificación implementados en Argentina, en especial a partir del período democrático, cuando lo local comienza a ser revisado en un contexto de crisis del paradigma de la planificación urbana –aquella que caracterizó a los primeros planes reguladores–, centralizada y que hace foco en los aspectos técnicos y soslaya cuestiones tales como la matriz económica, la historia, el mapa de actores locales, entre otros. Cierran esta crítica poniendo en evidencia la tensión que se plantea entre “… Los enfoques de “plan-proceso” en contraposición al “plan-libro”: La articulación entre la planificación y la gestión revisa aquellos planes no implementados (y que “engrosaron las bibliotecas”) y, por lo tanto, pone en discusión un tipo de planificación con un fuerte desapego o débil compromiso por los instrumentos y procedimientos de implementación…”; pero esta crítica al planeamiento normativo que abre las puertas para la planificación estratégica de los años ´90 no avala en modo alguno las dificultades de la misma para dar respuesta concreta a problemáticas territoriales.

2.2.3 Las iniciativas de planeamiento territorial local y regional y su dependencia de niveles supralocales: en línea con lo descripto por Catenazzi y Reese (1998) este perfil de planeamiento normativo con características tecnocráticas fue aplicado en todo el territorio del país reproduciendo el esquema de centralismo porteño presente en otros órdenes de la sociedad.

A esto nos referíamos cuando hablábamos de inadecuación de los instrumentos de planeamiento para pequeñas ciudades, y decimos esto apoyados en las siguientes razones:

• El planeamiento, entendido como disciplina científica, fue implementado con fuerza desde mediados de la década de 1960 y el instrumento privilegiado para este fin fue el Plan Urbano, Director o Regulador con la consiguiente Normativa Urbana, que establecía las reglas de juego para el desarrollo urbano (Basualdo, 2013).
• Estos planes fueron elaborados por oficinas centrales nacionales, posteriormente provinciales, pero en muy pocos casos se han verificado planes y/o normativas elaborados en instancias locales. Esto configuró una suerte de dependencia de la escala municipal en materia de planeamiento, en línea también con la dependencia financiera.
• Esta “asistencia” de niveles supralocales en materia de planeamiento no puede ser caracterizada como constante. Puede decirse que obedeció a impulsos que movilizaron políticas nacionales o provinciales en la medida que el planeamiento municipal, o su carencia, logró instalarse en las agendas gubernamentales.
• El procedimiento habitual era disponer la llegada de un equipo consultor externo, dada la carencia de recursos locales capacitados, para que en un tiempo determinado elabore el Plan, la Normativa o ambas.
• Con frecuencia las pequeñas ciudades recibían un Plan o un Código que era adaptado de instrumentos de ciudades medianas o grandes.

Por lo expuesto queda en evidencia la dependencia de la escala local en materia de elaboración de instrumentos de planeamiento, tendencia que se está revirtiendo tímidamente en los últimos años, verificable en casos aislados y que debe ser modificada para poder fortalecer la capacidad local de pensar y gestionar el territorio desde lo local.

2.3 La particularidad de la trama de relaciones sociales en las Pequeñas Ciudades: Abordar la cuestión de las relaciones sociales en una pequeña ciudad supone poner el foco en una de las características más distintivas del objeto de estudio que estamos tratando de describir. Aventuramos la hipótesis de que son tres los factores que le otorgan su particularidad al campo social de las pequeñas ciudades: cercanía, conocimiento y relaciones de parentesco y amistad/enemistad construidas históricamente. Esto termina configurando un mapa de actores sociales permeado de relaciones de parentesco, cercanía y conocimiento mutuos.

Esto que hemos apuntado no es un dato menor en la medida que la disciplina del planeamiento, sus instrumentos y su operatividad se ha construido a partir de un supuesto original, y este es –ni más ni menos– que el Estado detenta la potestad absoluta de gestión –territorial en este caso– en la medida que sus decisiones operan sobre un campo social pacificado. La realidad es bien distinta, como lo apuntábamos en la Introducción. Utilizando los conceptos de Bourdieu y Wacquant (1995), todos los actores juegan en el campo social munidos de capital para la consecución de sus objetivos; la diferencia en las pequeñas ciudades es que la cercanía, el conocimiento y las relaciones modifican la geometría del campo restándole peso al capital simbólico institucional de los actores y poniendo en valor el conocimiento y la historia compartida.

Acudiremos a dos voces para entender las condiciones en que se desenvuelven las relaciones sociales. En Ascher (2009) encontramos una aguda reflexión sobre la tensión existente entre tendencias globales y posibilidades locales. En el Capítulo 11 –Lo Global y lo Local, del juego de la Diferencia– trata de el tema de la tensión que se plantea entre la globalización y el desarrollo local en referencia a la localidad de Luberton en la región francesa de Apt, afirmando que la resistencia a la globalización pasa por “… la posibilidad de producir, utilizar y proteger las especificidades locales…” (Ascher, 2009, p. 145).

Y si bien se registran avances, enumera algunas dificultades a los que se enfrenta la gestión territorial: “… la presión turística no se reduce amenazando algunos lugares e impidiendo la construcción de viviendas más baratas para las parejas jóvenes de la zona, la vida es relativamente cara, los terrenos y los inmuebles alcanzan precios exorbitantes, pero al mismo tiempo el centro de la ciudad se marchita lenta y progresivamente, y son los inmigrantes quienes han reemplazado a la población debido a lo asequible del valor de las propiedades…”

Capel (2009), por su parte, nos cuenta sobre la relación entre las ventajas que ofrecen las pequeñas ciudades para la vida y la posibilidad de utilizar estas ventajas comparativas para el desarrollo territorial. En primera instancia enumera las ventajas para la vida de estos núcleos urbanos, y enumera: 1) el precio del suelo es más bajo que en las grandes ciudades, 2) la extensión del espacio intraurbano posibilita la cercanía con la naturaleza, redundando en una mejor calidad de vida, 3) está presente el sentido de lugar, 4) la profusión e intensidad de las redes sociales permite disponer de tiempo para cultivar estos lazos.

Estas particularidades de la trama de las redes sociales en pequeñas ciudades no hacen más que reafirmar la necesidad de darles un lugar de preponderancia a la hora de plantear estrategias de desarrollo regional o de Ordenamiento Territorial. Si desde una mirada del planeamiento tradicional la cercanía, comunicación e historicidad de la trama de relaciones sociales puede ser visto como una dificultad a ser salvada, por el contrario, una mirada estratégica y situacional de un planeamiento adecuado debe ver esto como una fortaleza que apuntale procesos de desarrollo local.

2.4. Las Pequeñas Ciudades como parte de una microrregión: esta pertenencia a la que nos referimos se expresa en dos aspectos: la cercanía del periurbano en la vida de la ciudad y el rol de las pequeñas ciudades como parte del sistema urbano cercano.

La primera de ellas está relacionada con la extensión del espacio intraurbano, tal como lo apuntan Capel (2009), Bellet, Llop y Sanfeliu (2007) y Lobato Correa (2007); todos coinciden en que la distancia del centro a los bordes de las pequeñas ciudades configuran una sensación de que el “afuera” está muy cerca. Esta situación se articula con la necesidad de gestionar áreas de riesgo, vulnerabilidad y de preservación ambiental de gran peso en la estructura urbana, a causa de la insuficiente consolidación de la misma, frecuente en las ciudades de este tamaño. En este sentido es fundamental contar con instrumentos que permitan sopesar el alcance de las acciones proyectadas, evaluación que –en la mayoría de los casos– se encuentra fuera del alcance de los pequeños municipios por carencia o insuficiencia de recursos humanos, normativos y económicos; el instrumento que ha pretendido salvar este déficit es el Estudio de Impacto Ambiental con observaciones realizadas por Corti (2015) y Catenazzi y Reese (1998) en la medida que tiene un carácter de evaluación a posteriori y no permite plantear miradas prospectivas sobre el territorio.

La segunda cuestión tiene que ver con la función que cumplen las pequeñas ciudades dentro del sistema territorial cercano. La pertenencia a un Área Metropolitana o a una región con una vocación determinada (cuencas agropecuarias, mineras o con perfil turístico, entre otros tantos) hace que una pequeña ciudad comparta con otras urbes problemáticas y posibilidades comunes. Una idea que parece surgir es que los problemas de nuestra ciudad se encuentran muchas veces fuera de ella, y también las soluciones.

Cuestiones tales como economías de escala, complementariedad, memoria colectiva, cuencas y vocación común parecen explicar este sentimiento ambivalente de relación con los vecinos. Si bien en América Latina no existen impedimentos en este sentido, las iniciativas de asociacionismo son más la excepción que la regla, pero sin embargo configuran un fértil campo de exploración para solucionar problemáticas de pequeñas ciudades.

3- La necesidad de un planeamiento con anclaje territorial

Si consideramos de difícil resolución cuestiones tales como la modificación de los índices de coparticipación o cambios en la descentralización o desconcentración de atribuciones y competencias desde niveles supralocales, debemos pensar de qué manera se puede responder esta condición de incertidumbre de las Pequeñas Ciudades que supone ocupar espacios marginales en la conformación de territorios red.

Creemos que un camino posible consiste en la construcción de un “triple anclaje” territorial, a saber:

3.1 Un anclaje hacia abajo: para anudar un puente en Estado y Sociedad, teniendo como regularidad de las pequeñas ciudades una trama de relaciones signadas por relaciones de cercanía, conocimiento y parentesco, el desafío de los gobiernos locales es cómo construir ese puente.

Evidentemente no se pueden copiar modelos de mecánicas relacionales de territorios más grandes, en donde el contacto entre gobernante y gobernado es ocasional. En espacios más pequeños las oportunidades de conexión son permanentes y la información transita a gran velocidad en una red acotada.

El desafío de construir este puente puede partir de algunas situaciones que consideramos de importancia: la primera regla pareciera ser que ninguna gestión local fraudulenta, si no se sostiene en un perfil caudillista o prácticas de clientelismo político, es capaz de sobrevivir a la información; en el caso de las pequeñas ciudades, la difusión de ésta dada la velocidad de transmisión se multiplica.

En todos los casos, la participación debe ser entendida como dispositivo permanente y no como una suma de eventos aislados.

Una decisión inteligente en aprovechar el poder de las redes sociales, empresariales y comunitarias incorporando a estos grupos a programas y proyectos concretos. Así como es importante aprovechar el potencial de colaboración de los individuos aislados para trabajos comunitarios concretos (Capel, 2009).

3.2 Un anclaje horizontal: entendiendo este anclaje como intraestatal, a fin de articular las políticas públicas y privadas en el territorio; en consecuencia, nos parece importante considerar los siguientes aspectos para poder adecuar el Estado a los actuales desafíos que impone la gestión territorial:

Vistas las críticas sobre la excesiva burocracia de los circuitos administrativos, esto deviene en un alto costo de los trámites en términos de tiempo y recursos. Es imperativo realizar una reingeniería de los circuitos internos a fin de reducir tiempos y costos.

Smolka y Mullahy (2007) ponen de relieve la desarticulación histórica a nivel local en Latinoamérica de las tres cabezas principales que hacen parte de la gestión territorial; estas son Planeamiento, Tributación y Obra Pública. Es habitual que se otorgue norma sin obra ni tributación, o que se ejecuten obras y no se recuperen costos, o que se aumenten tributos sin norma ni obras; en consecuencia, es imperativo articular esfuerzos para mantener la sustentabilidad financiera, el desarrollo territorial y la equidad social.

Otra cuestión de urgencia es la profesionalización y capacitación de la planta burocrático-estatal para ponerla a la altura de los desafíos de la gestión territorial. Plantear estrategias de capacitación continua y de implementación progresiva de la carrera profesional debe ser seriamente considerado.

3.3. Un anclaje hacia arriba: El asociativismo reconoce, para América Latina, dos principales formas: el Consorcio como forma de actuación restringida y la Mancomunidad como institucionalización de una modalidad ampliada de actuación.

El Consorcio es una modalidad interesante para generar economías de escala para proyectos de propósitos específicos: potabilización de agua, tratamiento de efluentes, disposición de Residuos Sólidos Urbanos, entre otros.

La Mancomunidad es la figura que permite la gestión de propósitos ampliados –que exceden el alcance de los Consorcios– para dos o más municipios. Cuestiones tales como el desarrollo económico, la promoción de la cultura y la educación, o inclusive el planeamiento territorial, son pasibles de ser manejados por la Mancomunidad. En este sentido la experiencia de planeamiento a nivel regional de la AMAVI (Brasil) descripta por Meurer y Feijó Vieira (2010), es una excelente experiencia. Además, estas iniciativas de asociativismo permiten negociar la solución de problemáticas comunes en mejores condiciones ante instancias provinciales y nacionales, disminuyendo así la sensación de incertidumbre y vulnerabilidad de las pequeñas ciudades.

Cualquiera de las alternativas de asociación precisa no solo de la decisión política de llevarla a cabo sino de la legitimidad e institucionalidad que le permita instalarse como política de Estado, más allá de las alternancias de las gestiones. Por ende, es recomendable que en cualquier caso la gestión de estas instituciones recaiga en órganos colegiados de composición público privada, con los correspondientes mecanismos de monitoreo y control por parte de la ciudadanía.

A modo de conclusión: este triple anclaje al que nos referimos es una posibilidad de actuar en el reducido espacio de acción institucional que tienen las pequeñas ciudades para poder mejorar sus condiciones de competitividad territorial.

Si de algo estamos convencidos es que, discutiendo al sentido común utilizado en el planeamiento, la labor de planificar pequeñas ciudades no precisa menos planeamiento sino más de esta disciplina.

Y decimos esto porque estamos convencidos que el mismo debe articularse con el resto de las políticas públicas, para poder lograr impactos apreciables en el territorio. Porque debe incorporar a la participación como dispositivo y no como evento, porque debe planificar la ciudad pensando en el ambiente y la región de la que forman parte.

Porque la labor de planeamiento no es “una vez cada tanto y después se administra”. Se planifica todo el tiempo, se mide permanentemente, se ajusta constantemente.

Porque no existe el refugio disciplinar donde huir cuando la realidad nos increpa; politizar la técnica y tecnificar la política parece ser una consigna que seguir para tender un puente entre funcionarios y técnicos.

Necesitamos más y mejor planeamiento, así como necesitamos más y mejor Estado. Esa es tal vez una de las pocas certezas que nos quedan al finalizar este trabajo.

JLB

El autor es Arquitecto, Máster en Planeamiento Territorial y Gestión Ambiental (Universidad de Barcelona), Diplomado en Mercados y Políticas de Suelo (LILP – Universidad Centroamericana – El Salvador), Especialista en Planificación Estratégica Urbana (CIDEU – Barcelona). Profesor EAD, Programa América Latina y Caribe – Lincoln Institute of Land Policy – y consultor en temas de planeamiento y gestión territorial. Cuenta con 24 años de experiencia en Viviendas de Interés Social habiendo desempeñado durante ocho años el cargo de Gerente de Planeamiento y Proyecto en el Instituto de Vivienda de Corrientes (RA).

Entre 2011 y 2015 fue Coordinador de Planes en el Programa de Fortalecimiento Institucional de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública – MINPLAN – con financiamiento de la Corporación Andina de Fomento, habiendo coordinado planes de OT en gran parte del territorio argentino. De 2016 a la actualidad se desempeña como Asesor en Ordenamiento Territorial del Gobierno de San Juan (RA).Coordina la RAPPEC (Red Académica de Planeamiento para Pequeñas Ciudades) para ALC ([email protected])

De su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 88 I Planes de las ciudades (I)
Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes I Nuevas reglas, otros desafíos. Un análisis crítico de la legislación argentina (VII) I Por José Luís Basualdo

Número 52 | Política de las ciudades (I) 
Vivienda social y suelo urbano en la Argentina de hoy | Conflictos y posibilidades | José Luis Basualdo

Sobre ciudades intermedias, ver también en café de las ciudades:

Número 72 I Planes de las ciudades (I)
Planeamiento urbano de ciudades intermedias en la Argentina I Apuntes del encuentro en Goya, Corrientes I Por Marcelo Corti

Número 116 I Política y Planes de las ciudades
Agenda metropolitana Santa Fe – Paraná I La vocación integradora de dos ciudades intermedias I Por Marcelo Corti

Número (2)156 I Territorios
Una propuesta de reformulación de la infraestructura del sudoeste de la Provincia de Buenos Aires I La recuperación de una red integrada y policéntrica I por Luis Elio Caporossi y Eduardo Marraffini

Sobre las leyes de ordenamiento territorial vigentes en distintas jurisdicciones subnacionales argentinas, ver también en café de las ciudades:

             Número 82 | Planes de las ciudades
La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza I Un análisis crítico de la legislación argentina (I) I Por Marcelo Corti

Número 85 I Planes de las ciudades
El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires I Un análisis crítico de la legislación argentina (IV) I Por Marcelo Corti

Número 89 I Planes de las ciudades (II)
Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912” I Un análisis crítico de la legislación argentina (VIII) I Por Marcelo Corti

Número 66 | Planes y Política de las Ciudades (I)
Aprobar y mejorar el PUA | Presentación en la Audiencia Pública del Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Marcelo Corti

Número 84 | Planes de las ciudades (I) 
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Un análisis crítico de la legislación argentina (III) | Marcelo Corti

Número 84 | Planes de las Ciudades (II) 
La ley protege la inequidad en la Ciudad | Sobre el Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Martín Hourest

Bibliografía

ACOSTA, G. et al. (2015) En Acotto, A. y Machioli, M (coordinadores) La estructura de la recaudación municipal en la Argentina: alcances, limitaciones y desafíos – 1a ed. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2015.

ASCHER, F. (2009) Diario de un Hipermoderno, Alianza Editorial, Madrid

BELLET, Mª C. – LLOP, J Mª (2003), Ciudades intermedias. Perfiles y Pautas, Lleida, Ayuntamiento de Lleida, Pagés Milenio

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