El Banco Mundial estima que 7 de cada 10 personas en el mundo vivirán en ciudades para el año 2050. Esta situación se combina, en el caso de los países de América Latina, con una creciente desigualdad y consecuente ampliación de los barrios populares o informales. Frente a estos fenómenos de progresiva envergadura y sostenido avance, se abren numerosos interrogantes y desafíos; ante esto: ¿qué pueden hacer los Estados para promover un desarrollo urbano justo?
En Argentina, el derecho a una vivienda digna está plasmado y formalizado en la Constitución Nacional en su artículo 14 bis, que norma sobre la obligación del Estado de otorgar beneficios de seguridad social. Sin embargo, se encuentra una creciente dificultad para el acceso al suelo urbano y la vivienda, lo que ha redundado en un avance de la segregación socio-espacial, que se ha ido configurando con mayor profundidad y nitidez.
Se identifica una falta de continuidad en las políticas públicas urbanas, lo que ha determinado la imposibilidad de los Estados para hacer primar una mirada común que ordene el crecimiento y concilie la ocupación y uso del suelo.
Scatolini, Duarte y Baer (2021) sostienen en Planificar la ciudad en tiempos de desigualdad: avances y desafíos de la planificación territorial en la post pandemia, que los Estados tienen la obligación de resolver la desigualdad que se manifiesta, en términos territoriales, en un acceso diferenciado a bienes y servicios públicos –como espacios verdes, transporte público, equipamiento urbano, infraestructura de servicios, entre otros. Sostienen que esto es relevante, en tanto determina una inequidad y desigual distribución de oportunidades.
Por lo tanto, partiendo de la base que uno de los aspectos fundamentales que hacen a la calidad de vida de las personas es su posibilidad de acceder a la vivienda, el ordenamiento territorial puede constituirse como una herramienta para ello. El reducir la desigualdad mediante la asignación de espacios determinados en el territorio para incrementar la oferta para el acceso a una vivienda digna en una localización adecuada. El tener en consideración esto abre paso a la posibilidad de alcanzar un desarrollo urbano eficiente, en el que se tengan en cuenta y prioricen y concilien cuestiones sociales, ambientales y económicas.
En el libro citado, los autores presentan las políticas públicas que se han empleado en Argentina para ordenar el territorio y de qué manera éstas han acompañado la temática del acceso a la vivienda en Argentina. Destacan que, en la historia reciente de este país, se identifica una falta de continuidad en las políticas públicas urbanas, lo que ha determinado la imposibilidad de los Estados para hacer primar una mirada común que ordene el crecimiento y concilie la ocupación y uso del suelo.
Si se analizan las políticas territoriales aplicadas en el país, se identifican distintos períodos que responden a orientaciones ideológicas diversas. Los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández entre el 2003 y el 2015 se caracterizaron por un incremento en la participación del presupuesto nacional destinado al desarrollo territorial, hábitat y vivienda, principalmente mediante el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la vivienda única familiar (PROCREAR), que se financió mediante un fondo fiduciario que no sólo promovió mejoras en el hábitat sino que también impulsó la obra pública y con ello, el empleo registrado.
En 2008 se instaló el Plan Estratégico Territorial (PET) como un elemento fundamental para alcanzar el ordenamiento territorial nacional, diseñado y puesto en marcha no sólo en virtud de establecer unas pautas mínimas sino también en pos de cumplir la función de actuar como metodología para la revisión continua.
En Planificar la Ciudad se resaltan cuatro elementos de intervención distintivos de esta gestión gubernamental. El primero es el Programa Nacional de Producción de Suelo, que promueve la generación de lotes con servicios
En simultáneo con el PET, se creó el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN), que asumió el compromiso de implementar la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, y fue orientado a garantizar la articulación interjurisdiccional, dar continuidad a las políticas de planificación, fortalecer institucionalmente a las autoridades provinciales y locales y promover cambios regulatorios en los distintos niveles de gobierno, facilitando la participación de la sociedad en este proceso.
Luego, durante la gestión de Mauricio Macri, que abarca desde 2015 hasta 2019, se llevaron a cabo determinadas políticas, entre las cuales la estrategia principal implicó modificar la estructura del sistema de aportes de los créditos hipotecarios, que pasaron a un modelo de Unidad de Valor Adquisitivo (UVA) para financiar la compra, construcción, terminación o ampliación de viviendas.
Finalmente, durante el gobierno de Alberto Fernández se registraron altos y persistentes niveles de informalidad, incrementos en el precio del suelo y dificultades para la generación de vivienda facilitada por el Estado bien localizada. Sin embargo, a la vez, el Estado recobró la iniciativa en materia de ordenamiento urbano mediante la creación del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, que marcó un hito en tanto puso en marcha el Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial (PPyOT).
En esta gestión también se emprendió un trabajo mediante el Plan Nacional de Suelo Urbano (PNSU) y se definieron cuatro líneas de trabajo que permitieron la elaboración y sanción de normativas –provinciales y municipales– para la planificación y gestión del suelo. Estos lineamientos fueron el desarrollo de legislación adecuada, la capacitación y asistencia técnica en la Planificación y el Ordenamiento, el Registro Territorial de Suelo Apto (para programas habitacionales y proyectos urbanos) y el concurso “Experiencias y Propuestas Innovadores de Planificación, Desarrollo Territorial y Políticas del Suelo para la Reconstrucción Argentina”.
En Planificar la Ciudad se resaltan cuatro elementos de intervención distintivos de esta gestión gubernamental. El primero es el Programa Nacional de Producción de Suelo, que promueve la generación de lotes con servicios y los instrumentos legales para la creación de Bancos de Tierras y la participación en la valorización inmobiliaria, entre otros. Con este Programa se brindó asistencia a varias provincias, a las que luego se sumaron otras que también alcanzaron resultados concretos y positivos gracias a la implementación de programas propios con financiamiento para este fin.
El segundo, también en el marco del PNSU, se llevó adelante el Programa de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo para mejorar las capacidades de los funcionarios provinciales y acompañarlos en la gestión de políticas urbanas bajo los criterios propuestos desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat.
En tercer lugar, la Mesa Intersectorial de Política de Suelo se orientó a atenuar la fragmentación de las políticas urbanas, conformadas por instituciones vinculadas a esta temática, guiando su accionar a partir de los criterios de pertinencia, representatividad y trayectoria.
Finalmente, se crearon el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo como ámbitos destinados a la generación de datos sobre la situación del acceso y del mercado del suelo en todo el país. Se contempla en su marco una instancia de seguimiento de determinados indicadores, que entre otras cosas permiten mitigar o evitar las prácticas especulativas.
Los impactos sobre la organización territorial encuentran su raíz en los problemas que trae aparejados librar las decisiones del ordenamiento urbano a la lógica del real estate, sin intervención estatal.
A partir de este breve recorrido se observa entonces un abordaje de carácter integral, desde la creación de un organismo que administre todos los temas y programas vinculados para el desarrollo urbano, priorizando políticas que se orientan a promover el acceso a la vivienda.
Los autores argumentan finalmente que este incremento en la desigualdad se ha profundizado en el período posterior a la pandemia, teniendo efectos especialmente nocivos y evidentes en la organización territorial del país e impactando negativamente en las condiciones de vida de la población y las dinámicas sociales imperantes. Así, dan cuenta de una brecha mayor entre quiénes más y menos tienen, que condujo, por ende, a una mayor inequidad. Además, sostienen que los impactos sobre la organización territorial encuentran su raíz en los problemas que trae aparejados librar las decisiones del ordenamiento urbano a la lógica del real estate, sin intervención estatal. En este sentido señalan que, cuando es el mercado el que se ocupa del ordenamiento urbano, el Estado renuncia a imponer una visión basada en el concepto de “vivienda como bien social” y el de “ciudad como artefacto público”.
Por lo tanto, el desarrollar a futuro metodologías prácticas a largo plazo para la implementación del ordenamiento territorial, que puedan promover la integración socio-urbana del país a partir de la consecución de un modelo sustentable, es primordial para alcanzar la justicia social y producir como resultado un desarrollo territorial más equilibrado.
SF y NA
Ana Fehrmann es Arquitecta (UBA). Magíster en Economía Urbana (UTDT).
Especialista en desarrollo y planificación urbana integral. Con amplia experiencia en la función pública y privada en planificación, coordinación y ejecución de proyectos urbanos y arquitectónicos a nivel local y regional.
Nadia Arno es Lic. en Ciencias Políticas (UTDT). Magister en Ciencias Políticas (UTDT). Especialista en metodologías de investigación y políticas de desarrollo. Experiencia profesional relevante en administración pública, con particular énfasis en temas sociales y agenda de género e inclusión.
Referencias bibliográficas
Granadero, G., Barreda, P. y Bercovich, F. (2019). La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos provinciales de vivienda. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.
Marco, V. (2021). El derecho a la vivienda adecuada: ¿cómo estamos en Argentina? Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2008). 1816-2016 Argentina del Bicentenario. Plan Estratégico Territorial. Avance 2008.
Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (2018). Argentina Urbana: Plan Estratégico Territorial. Avance 2018. 1era. Edición. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública.
Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020). Resolución 2020-19-APN-MDTYH. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020). Plan Nacional de Suelo Urbano. Manual de Ejecución Programa Nacional de Producción de Suelo Urbano.
Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2022). Plan Nacional de Suelo Urbano. Reglamento Programa Nacional de Producción de Suelo.
Scatolini, L., Duarte, J. y Gimenez Hutton, T. (2019). Hábitat, un desafío de todos. Universidad Nacional de La Plata.
Scatolini, L., Duarte, J. y Baer, L. (2022). Planificar la ciudad en tiempos de desigualdad: avances y desafíos de la planificación territorial en la post pandemia. Café de las Ciudades. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
