La confección del Plan Urbano Ambiental (PUA) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es un mandato de la Constitución local sancionada en 1996, luego de la obtención de la Autonomía política de la Ciudad. El último Plan con que había contado la Ciudad fue el Plan Director de 1958-61, del que todavía sobrevive (aunque modificado en numerosas oportunidades) su instrumento normativo, el Código de Planeamiento Urbano de 1977.
Sendos proyectos de PUA enviados a la Legislatura en 2000 y 2004 perdieron estado parlamentario ante la reticencia de los legisladores a considerar proyectos cuestionados desde algunas organizaciones vecinales y ambientales por la presunta omisión de los mecanismos legales previstos para garantizar la participación ciudadana en su confección. Finalmente, el proyecto de PUA enviado en 2007, durante el Gobierno de Jorge Telerman, fue sancionado por la Legislatura en el año 2008 y promulgado como Ley Nº 2930, ya durante la gestión de Mauricio Macri. Varios artículos publicados en café de las ciudades dan cuenta de este proceso, por lo cual remitimos a ellos para los interesados en su revisión.
Carácter, objetivos y componentes del Plan
El artículo 1° del PUA, que reproduce el mandato del artículo 29 de la Constitución local, establece que el Plan Urbano Ambiental constituye la ley marco a la que deberá ajustarse la normativa urbanística y las obras públicas en la Ciudad. A partir de este enunciado, la normativa existente puede entrar en conflicto con esta ley marco, e incluso fundamentar reclamos ciudadanos (por ejemplo, sobre el carácter de la zonificación de un distrito o sobre la validez de una licitación).
Al establecer su objetivo en el artículo 3º, lo define como “constituirse en el soporte del proceso de planeamiento y gestión de la Ciudad, como política de Estado, a partir de la materialización de consensos sociales sobre los rasgos más significativos de la ciudad deseada y la transformación de la ciudad real, tal que dé respuesta acabada al derecho a la Ciudad para todos sus habitantes”. De esta forma, la Ley reconoce en forma explícita el Derecho a la Ciudad, aunque no lo define en sus alcances y contenidos. De este modo, dicha definición solo puede esbozarse a partir de la asimilación con otros derechos contemplados en la Constitución (como los derechos a un medio ambiente sano y a la vivienda) y la legislación que a ella responde.
El artículo 4º postula que la Ciudad de Buenos Aires desarrolle a pleno los rasgos de ciudad integrada, policéntrica, plural, saludable y diversa. Estos postulados constituyen entonces los parámetros elementales para analizar cualquier normativa urbana u obra pública.
El Título Primero de la ley desarrolla propuestas territoriales a nivel metropolitano (Capítulo I, art. 5º) y específicas para la Ciudad (Capítulo II, art. 6º al 11º) sobre estructura y centralidades, transporte y movilidad, hábitat y vivienda, espacios públicos, producción y empleo y patrimonio urbano.
El Título Segundo aborda en su Capítulo I (art. 12º a 13º) las propuestas instrumentales requeridas para la puesta en marcha de las acciones del Plan. Los Instrumentos que se consideran necesarios pueden ser agrupados en cuatro grandes conjuntos “que en la gestión y desarrollo concretos del PUA no actuarán en forma aislada, sino que se implementarán según diversas combinaciones particulares”: instrumentos de planificación, de gestión, de participación y de monitoreo y control.
Los Instrumentos de Planificación (Capítulo II) incluyen algunos de nueva creación, como el Estudio Diagnóstico (art. 14º), el Plan de Comuna (art. 15º) y el Plan Temático (art. 19º), y otros ya existentes en el Código de Planeamiento Urbano: el Plan de Sector (art. 16º), el Plan de Detalle (art. 17º) las Areas de Desarrollo Prioritario (art. 18º). La Evaluación de Impacto (art. 20º) será la instancia final obligada de cualquiera de los planes que se detallan en los artículos 15º a 19º y su comparación con los escenarios futuros desarrollados en el Estudio Diagnóstico “será el fundamento de la decisión que se adopte con respecto a los Planes propuestos”.
Los Instrumentos de Gestión (Capítulo III, art. 21º) tienen como objetivo general “concretar eficazmente las intervenciones determinadas por el PUA, aplicar los instrumentos legales vigentes, fomentar y regular la participación de los distintos actores involucrados en la gestión urbanística y promover actuaciones interjurisdiccionales”. Incluyen Programas de actuación y un Informe Anual de Metas.
Los Instrumentos de Promoción (art. 22º) previstos son el Fondo Estímulo para la Recuperación de Edificios Catalogados (FEREC), la Capacidad Constructiva Transferible y los Convenios Urbanísticos establecidos por el Código de Planeamiento Urbano y el Banco de Tierras e Inmuebles establecido por la Ley Nº 71.
Los Instrumentos Económicos (art. 23º) tienen como objetivo general “propender al desarrollo equitativo de la ciudad” y “deben establecer criterios tributarios que graven el aumento de valor que sufra la propiedad inmueble con motivo de la realización de obras públicas, cambios de la normativa, meras intervenciones públicas administrativas o por el mero hecho de cambio de valor aunque la causa sea privada, mediante el impuesto de plusvalía”. Se especifican la Contribución por mejoras y Tributos y Tasas con “como el de captación de plusvalías urbanas generadas por obras públicas y/o cambios normativos en la regulación de usos y permisos de construcción”.
El Artículo 24º propone que los Instrumentos Normativos existentes sean reformulados mediante la confección de un Código Urbanístico que reemplazará al Código de Planeamiento Urbano y de un Código Ambiental, y la adecuación del Código de Edificación y del Código de Habilitaciones y Verificaciones.
En el Capítulo IV, artículo 25º, se presentan los Instrumentos de Participación: la Comisión Asesora y el Foro Participativo Permanente del Consejo del Plan Urbano Ambiental y la Audiencia pública; también se estipula que se deberán “establecer y ejecutar programas específicos y consistentes de difusión pública y masiva del PUA”.
En el Capítulo V, artículo 26º, se establecen los Instrumentos de monitoreo con el objetivo de “retroalimentar la acción a través de la medición y evaluación de los resultados alcanzados en el contexto urbano y metropolitano”: se incluyen el Monitoreo General, Monitoreos Particulares y Monitoreo de Instrumentos.
En el Título Tercero y último se estipulan los mecanismos de implementación del Plan. Así, el artículo 27º encomienda al Poder Ejecutivo que “desarrolle las gestiones necesarias a efectos de suscribir los acuerdos y convenios interjurisdiccionales que resulten necesarios para el cumplimiento de las estrategias y acciones de nivel metropolitano establecidas en este Plan Urbano Ambiental” y el artículo 28º le encomienda el ajuste de la normativa urbanística y ambiental y las obras públicas ala Ley, con la intervención que compete al CoPUA.
Al respecto, el artículo 29º ordena al CoPUA desarrollar el Modelo Territorial “que referencie gráficamentelas principales estrategias establecidas” en el PUA, un Programa de Actuación sobre la temática Transporte y Movilidad, un Programa de Revitalización de la Zona Sur y el desarrollo o perfeccionamiento de los instrumentos propuestos en el Plan, con prioridad al Código Urbanístico. A tal fin, el artículo 30º encomienda dotar al CoPUA de los recursos necesarios. Finalmente, el artículo 31º encomienda a la Auditoría General la programación y ejecución de auditorías de gestión acerca del desarrollo y aplicación de las Propuestas e Instrumentos del Plan.
Un Anexo incluye el Diagnóstico que da base al Plan, con la finalidad de analizar expeditivamente los aspectos más significativos de la Ciudad de Buenos Aires en relación con su región metropolitana, a efectos de formular los lineamientos estratégicos y las acciones requeridas para el logro de sus objetivos.
Mandatos y parámetros establecidos por el PUA
Además de constituir el parámetro elemental para analizar cualquier normativa urbana u obra pública, el PUA establece los siguientes mandatos implícitos o explícitos, de acuerdo al análisis realizado:
Art. 5º:
- Confeccionar y aplicar mapas de riesgo hídrico.
- Diseño de un plan de riesgos y contingencias hídricas.
- Diseño e implementación de un programa de comunicación y educación hídrica.
De acuerdo al actual Organigrama y a la Ley de Ministerios de la Ciudad (Ley N° 2506), es responsable de esta tarea la Dirección General de Red Pluvial (Ministerio de Ambiente y Espacio Público), además del Consejo del Plan Urbano Ambiental (CoPUA, organismo integrado por representantes del Ejecutivo y de la Legislatura, creado por la Ley 71 para la formulación y actualización del PUA).
Art. 6º:
- Profundizar las definiciones de centralidad y de subcentro. En especial para su incorporación a las nuevas normativas e instrumentos propuestos (Código Urbanístico, Planes de Comuna, etc.)
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA.
Art. 14º:
- Reglamentar el Estudio Diagnóstico.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA.
Art. 15º:
A tal efecto. resulta conveniente su reglamentación.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA (en conjunto con las propias Comunas).
Art. 19º:
- Reglamentar el Plan Temático.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA.
Art. 21º:
- Realizar un Informe Anual de Metas
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA.
Art. 22º:
- Obliga a reglamentar el FEREC.
- Reitera el Mandato de la Ley 71 para la creación del Banco de Tierras e Inmuebles.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA, Subsecretaría de Planeamiento y Ministerio de Hacienda
Art. 23º:
- Establece el impuesto de plusvalía, sin aclarar si es parte o alternativo de la Contribución por mejoras o parte de los “tributos y tasas”.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA, Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Hacienda y Administración General de Ingresos Públicos.
Art. 24º:
- Propone (y no obliga) el reemplazo de los Códigos existentes. Sin embargo, se establece taxativamente que el Código Urbanístico reemplazará al Código de Planeamiento Urbano. Esto constituye una contradicción: si la Administración no quiere hacerlo, puede ampararse en que se trata de una mera propuesta y no de un mandato. El artículo 28 establece un mandato más claro al respecto.
- Lo mismo sucede con el Código Ambiental, el Código de Edificación y el Código de Habilitaciones y Verificaciones.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA, Subsecretaría de Planeamiento, Agencia de Protección Ambiental.
Art. 25º:
- Difusión pública y masiva del PUA.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA, organismos de comunicación y difusión del GCBA.
Art. 26º:
- Establecimiento de un sistema de monitoreo.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA y organismos de monitoreo del GCBA.
Art. 29º:
- Desarrollo del Modelo Territorial,
- Programa de Actuación en Transito y Transporte
- Programa de Revitalización de la Zona Sur,
- Modificación y desarrollo de instrumentos, en particular el Código Urbanístico.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: CoPUA, con criterio participativo y coordinación con otros organismos, cuya forma habrá que determinar.
Art. 30º:
- Dotar al Consejo del Plan Urbano Ambiental de los recursos institucionales,humanos, técnicos, operativos y económicos que resulten necesarios
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: Ministerio de Desarrollo Urbano, Ministerio de Hacienda, Legislatura
Art. 31º:
- Programación y ejecución de auditorías de gestión acerca del desarrollo y aplicación de las Propuestas e Instrumentos del Plan Urbano Ambiental.
Responsable de acuerdo al actual Organigrama y Ley de Ministerios: Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires
Para las propuestas específicas en materia de gestión metropolitana, estructura y centralidades, transporte y movilidad, hábitat y vivienda, espacios públicos, producción y empleo y patrimonio urbano, queda la duda sobre si prima el mandato de la “acción” o la intención no preceptiva del “lineamiento”.
En la práctica, los artículos 5 a 11 constituyen un ambicioso programa de acción cuya implementación requiere priorizar y jerarquizar algunos de los lineamientos y acciones, que pueden ser categorizados en su grado de generalidad o abstracción. Puede exigirse a los organismos competentes que establezcan programas y cronogramas de cumplimiento de estos lineamientos y acciones, y que eventualmente expresen y fundamenten la necesidad de modificaciones a los mismos.
La necesidad de revisar y actualizar el Plan
De acuerdo a lo analizado en esta nota (pero también, de acuerdo a la experiencia que brinda su escaso tiempo de aplicación), la Ley puede considerarse tanto en sentido positivo como negativo. Por un lado, constituye un necesario (aunque mínimo) marco de racionalidad a las decisiones de la Ciudad en materia de desarrollo urbano, con niveles relativamente bajos de ambigüedad en sus contenidos (obviamente, sería deseable que no existiera ninguna ambigüedad…). Pero a la vez resulta muy débil como instrumento generador de acciones concretas, algo que debería ser el primer objetivo de un plan.
En su momento, expusimos en esta revista la necesidad de “aprobar y mejorar” el Plan Urbano Ambiental: aprobarlo para cerrar una etapa demorada en la planificación y gestión de la Ciudad, mejorarlo (en los términos de la Ley 71, que en su artículo 15º establece “revisiones y actualizaciones sucesivas del Plan Urbano Ambiental, con un plazo no mayor de 5 años a partir de su sanción”, las que “se elaborarán en función de los resultados obtenidos y de las circunstancias producidas en el transcurso de cada período, las mismas forman parte inseparable del sistema de gestión urbanística y ambiental de la Ciudad”). Esto, aun cuando resultaran muy atendibles los argumentos en contrario de algunos de los actores que expresaron su oposición al proyecto finalmente sancionado; de hecho destacamos en su momento la intervención del legislador Martín Hourest en el debate parlamentario.
Aprobado el Plan, vigentes los plazos que establece la Ley 71 y necesitada la Ciudad de perfeccionar este instrumento fundamental de su desarrollo, parece imprescindible a la vez concretar los mandatos de la ley 2930 y proceder a su revisión y actualización.
MC
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti, y en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli. Esta serie continuará en los próximos números de café de las ciudades con el análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, y de los proyectos de normativa nacional.
Ver el texto completo de la Ley 2930 de la Ciudad de Buenos Aires, que establece el Plan Urbano Ambiental.
Sobre el Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, ver la trascripción del discurso del Legislador Martín Hourest en su debate parlamentario y la Terquedad de los vecinos y los medios en este número de café de las ciudades y, entre otras, las siguientes notas:
Número 74 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad del Plan Urbano Ambiental I Mario L. Tercco
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (I)
Aprobar y mejorar el PUA I Presentación en la Audiencia Pública del Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 63 I Planes de las ciudades (II)
Valija de Antonini Wilson 14 – Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires 1 I En el juego mediático, el planeamiento de la Ciudad pierde por goleada I Artemio Abba
Número 60 I Planes de las ciudades (I)
El Plan Urbano Ambiental: momento de decisión I Un marco legal imprescindible para Buenos Aires I Mario Sabugo
Número 46 I Política de las ciudades (I)
Número 21 I Planes
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Origen y situación actual. I Rubén Gazzoli
Y sobre otros temas mencionados en la nota:
Número 46 I Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán Cesar Petrelli
Número 80 | Economía de las ciudades
Sobre la captación de plusvalías urbanísticas | Una herramienta para la construcción de ciudades más justas y sustentables | Grisela García Ortiz
Sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti I
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I “Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I entrevista a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
