Por una vez, al menos, coincido en un ciento por cien con el editor de esta revista. La Terquedad de este mes se limitará, por lo tanto, a reproducir la nota de Marcelo Corti sobre el rol de los medios de comunicación social y de los organismos de control público en el planeamiento y gestión de la Ciudad, publicada originalmente en el número 5 de la revista CONTEXBA, que edita la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ¡Espero que esto no sea excusa para que la administración de café de las ciudades pretenda reducir mis ya escasos honorarios!
MLT
Planeamiento y gestión urbana, participación ciudadana y medios de comunicación en Buenos Aires
En el campo de las políticas urbanísticas de la Ciudad de Buenos Aires, los roles de los medios de comunicación social y de los organismos de control público están condicionados por algunas particularidades específicas de ese sector. En la actualidad, parece estar en curso una transformación estructural de los modos en que estas políticas se planifican, se ejecutan y, sobe todo, se consensúan con la ciudadanía; a esta transformación estructural dedicaremos por lo tanto la primera parte de esta nota.
1. Un fantasma recorre Buenos Aires
Para describir el actual estado de la relación entre planeamiento, gestión y control urbanístico en la Ciudad de Buenos Aires, tres pensadores esenciales de la modernidad pueden aportarnos las frases adecuadas. Así, podríamos decir que “un fantasma recorre Buenos Aires”, parafraseando el inicio del Manifiesto Comunista de Marx y Engels; en este caso, es el fantasma de la participación vecinal o ciudadana (la diferencia no es solo el uso de una palabra u otra, como veremos más adelante). Recurriendo en cambio a Freud, un perceptible “malestar en la cultura” se evidencia en las reacciones sociales acerca de las cuestiones urbanas.
No se trata, como en los años ´90, de un problema de excepciones a la norma y, en particular, al Código de Planeamiento Urbano, reclamos aquellos que constituyeron el sustrato sobre el cual se edificó buena parte del reclamo por la autonomía de la Ciudad y los posteriores mandatos constitucionales, como el de la definición de un Plan Urbano Ambiental, PUA (art. 29), y la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública (art. 30). La mayoría de las más recientes movilizaciones populares en territorio porteño, cuando se refieren a cuestiones específicamente urbanísticas, han tenido como objetivo el cuestionamiento a las normas existentes, en especial la del citado Código, más que la exigencia de su cumplimiento. En otros casos, en cambio, se reclama el cumplimiento de determinados mandatos constitucionales o instrumentos legales, como la Ley de Emergencia Habitacional o (por ahora con menos conflictividad) la Ley de Basura Cero.
La contradicción es solo aparente. En un caso, determinados colectivos barriales, sociales o culturales protestan contra una normativa que estiman inadecuada (como por ejemplo, los vecinos de Caballito Colapsa o la Proto Comuna de Caballito, que protestan contra lo que entienden una excesiva permisividad en las capacidades de construir que establece el Código para sus barrios) o insuficiente (como los miembros de Basta de demoler), que reclaman la extensión de las Areas de Protección Histórica y el Catálogo de Edificios Protegidos). En cambio, los reclamos que tienen como objetivo el cumplimiento de una Ley o de un artículo de la Constitución, se centran en el “deber ser” que el juego político de estos años de autonomía han generado en el cuerpo normativo de la Ciudad.
En estas condiciones, los primeros dos componentes de los tres que mencionamos al principio, el planeamiento y la gestión, quedan caracterizados por una situación complicada:
– Normas operativas existentes que no responden a la expectativa social, en principio por su inadecuación respecto a los estándares de calidad urbana exigidos por la sociedad.
– Normas generales, necesitadas de instrumentos concretos o de reglamentaciones, que respondiendo a la expectativa social no son por si mismas operativas.
Para la Constitución de la Ciudad, el PUA “constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas”. Ahora bien, el Plan solo fue sancionado el año pasado (Ley 2930), y no establece una normativa operativa, para la cual todavía sigue vigente el CPU. Lo que sí establece el PUA es la necesidad de actualizar o incluso remplazar las normativas existentes, y en especial el Código de Planeamiento Urbano, al que ordena remplazar por un Código Urbanístico. Y no se trata de un simple cambio de nombres: el Plan establece las pautas y criterios con que debe ser confeccionado dicho instrumento normativo, que son en muchos casos las opuestas a las que rigen actualmente. Por ejemplo: mientras que el Código actual fue confeccionado con una ideología urbanística que suponía la necesidad de renovar por completo la Ciudad, destruyendo en el camino un tejido urbano perfectible pero de comprobada eficiencia, el PUA establece para el nuevo Código a redactar la necesidad de respetar la morfología urbana existente y las características fundamentales del tejido histórico.
Según se mire, estaríamos entonces en un momento histórico de transición que se resolverá con la actualización de las normativas urbanísticas que, más tarde o más temprano, definirá la Ciudad a través de sus organismos competentes, tanto en el Ejecutivo como en la Legislatura.
Creo que sin embargo la realidad es mucho más compleja. La idea expresada en el párrafo anterior es la de una estrategia consensuada para cuya realización solo se requiere el cumplimiento de una serie de esfuerzos a lo largo del tiempo, en la medida en que las posibilidades económicas, sociales, políticas, culturales, van permitiendo el cumplimiento de unos determinados objetivos sobre los que no existe duda en cuanto a la voluntad generalizada de realizarlos, tanto al interior de la Administración como en los distintos sectores de la sociedad civil. En cambio, el panorama real evidencia otra situación más contradictoria:
- Los colectivos vecinales que reclaman por su calidad de vida pueden en ocasiones tener una visión sesgada y hasta egoísta de la Ciudad (la famosa actitud NIMBY frente a las obras públicas, llamada así por las iniciales de la frase inglesa “Not in my back yard”, no en mi patio trasero).
- Estas visiones pueden ser incluso contradictorias en distintos sectores de la ciudad, y lo que es más grave, entre sí, como cuando distintos sectores plantean resoluciones contrapuestas para una misma zona: por ejemplo, propietarios que desean obtener el mayor valor de cambio posible en su terreno a partir de la maximización de las capacidades constructivas del mismo, contra sus vecinos que desean conservar el valor de uso y la calidad ambiental en términos de asoleamiento, permeabilidad, alturas, etc. O el caso extremo, muy frecuente, de vecinos que pretextando necesidades de espacios verdes o de seguridad se oponen a la localización de viviendas sociales en sus barrios.
- La contraposición de legítimos intereses profesionales o empresariales (arquitectos, constructoras, inmobiliarias) con los no menos legítimos intereses de los habitantes de la Ciudad: difusos, en algunos casos (el derecho a un medio ambiente sano), muy concretos en otros casos, como cuando el propietario o habitante de una casa con jardín protesta por la construcción de un edificio en altura al lado o al fondo de su casa.
En este punto, podrían reconocerse (muy esquemáticamente) dos tendencias en el accionar colectivo de los habitantes de la Ciudad. En un caso, los reclamos son realizados en condición de “vecinos”, una categoría que se ha tildado de “prepolítica” en tanto y en cuanto solo requiere la mera condición, inevitable, de residir físicamente en algún lugar y en algún momento. El vecino no considera otra necesidad que la suya y reclama por un tema que solo lo afecta individualmente; en todo caso puede integrarse a una acción colectiva a partir de la sumatoria de situaciones idénticas sobre un mismo problema compartido.
En otros casos, el reclamo toma un carácter “ciudadano”. El recurrente protesta por una situación que considera negativa para la ciudad aun cuando no lo afecte directamente en términos personales; si eventualmente reclama por sus propios derechos, recurre a la generalización de su caso y en muchos casos su consigna es la defensa del espacio público y sus calidades más que la del dominio privado.
Aceptando lo esquemático de esta diferenciación (nadie es solo vecino ni solo ciudadano y en la mayoría de los conflictos urbanísticos es perceptible la vertiginosa dinámica entre una categoría y otra aun dentro de los mismos actores), podría plantearse un criterio elemental para distinguir ambas categorías: el vecino aceptaría sin escándalo que el problema sobre el cual protesta sea trasladado a otro sector de la Ciudad; el ciudadano, en cambio, aun cuando descubra el problema por la afectación de su propio interés, no está dispuesto a aceptar la “resolución” de su conflicto por el mero cambio de escenario hacia localizaciones menos conflictivas.
2. Conflicto urbano y visibilidad
La particularidad barrial vecinal de los conflictos urbanos tiene además una consecuencia directa en la diferente visibilidad de los conflictos urbanos en función de la afectación directa de intereses particulares o su dilución en intereses más difusos y generalizados, pero carentes de actores sociales directamente afectados y dispuestos a movilizarse con acciones concretas para cuestionar determinadas políticas urbanas. Recientemente, por ejemplo, se ha manifestado una fuerte oposición de algunos vecinos de San Telmo y Monserrat a la realización de obras que, según entendían, afectaban la continuidad del adoquinado histórico de la calle Defensa. En cambio, obras como la ampliación del Aeroparque y los rellenos en el Río de la Plata no suelen tener la misma atención por parte de grupos altamente involucrados, precisamente por la ausencia de controles vecinales directos en función de su ubicación relativamente aislada dentro de la Ciudad.
Suelen realizarse críticas a los sectores más ligados a una acción directa vecinal (los que suelen denominarse “autoconvocados”) por algunas de las características que aquí se han mencionado: actitudes “NIMBY”, limitación a la escala más próxima de actuación vecinal, indiferencia relativa por la situación global de la ciudad, etc. En ocasiones se cuestiona incluso el supuesto interés vecinal de los actores de las protestas, aduciendo la existencia de un interés por forjar una carrera política a partir de la intervención en conflictos vecinales (algo que de todos modos tiene plena legitimidad y no se diferencia demasiado de otros intentos de proyectar una participación ciudadana en una militancia política, o la operación inversa de legitimar y publicitar la actividad partidaria a partir de la intervención en acciones locales).
Una crítica frecuente en tal sentido es la que asocia la participación en reclamos vecinales con el interés por ganar posiciones en la futura conformación de las Comunas porteñas. Más allá de la legitimidad de un posicionamiento obtenido a partir de la intervención en problemas concretos de la jurisdicción comunal (sobre cuya pertinencia decidirán oportunamente los ciudadanos y ciudadanas que deban elegir a los integrantes de las Juntas Comunales) y de la reiterada postergación que la política porteña ha realizado respecto al mandato constitucional de la descentralización, esta hipótesis nos pone frente a una posible derivación de este nuevo posicionamiento vecinal: la de una necesaria interacción entre dos niveles distintos de planeamiento, uno realizado a escala metropolitana (que involucra la estructura del territorio de la Ciudad y su continuidad en la región metropolitana bonaerense) y otro a escala comunal (la Ley 2930, del Plan Urbano Ambiental, propone en ese sentido los Planes de Comuna). Pareciera una buena aplicación del sentido común que cuestiones de planeamiento barrial o vecinal (la autorización para abrir un bar en Palermo o en Barracas, la autorización a un jardín de infantes en Mataderos o Villa Urquiza) fueran definidas en la instancia comunal, en tanto los organismos de Planeamiento Urbano de la Ciudad quedaran liberados para la resolución de las cuestiones estructurales del urbanismo de Buenos Aires.
3. Los medios y sus contradicciones
En este contexto, el rol de los medios de comunicación es particularmente complejo. Hay tres diferenciaciones básicas que pueden realizarse: por especialización o generalidad de los medios, por el alcance y dimensiones, y por la afectación a intereses empresariales directos o conexos del medio involucrado.
En términos del par especialización-generalidad, y dejando de lado las publicaciones especializadas en actividades vinculadas al planeamiento y la gestión urbana (revistas de arquitectura y urbanismo, publicaciones inmobiliarias, etc.), deben diferenciarse las secciones generales de los grandes diarios y revistas respecto a sus secciones especiales dedicadas a estos temas. En general, los medios más masivos poseen suplementos de Arquitectura e incluso de Planeamiento Urbano; secciones inmobiliarias que van más allá del mero servicio de anuncio de compraventa de propiedades, e incluso dentro de este sector secciones o suplementos específicamente destinados a las nuevas urbanizaciones privadas de la periferia de Buenos Aires (countries y barrios cerrados). Existen también secciones dedicadas específicamente a la Ciudad, y columnistas sobre el tema. Veremos las contradicciones que en ocasiones estas secciones pueden tener con la línea editorial de la sección principal u otras secciones del medio.
Cuando las noticias sobre ciudad trascienden el campo de la especialización y llegan a la primera plana o a los noticieros televisivos, nos encontramos en general con conflictos más o menos extendidos, como en el caso de las protestas por la construcción en altura o en las discusiones sobre carrilles exclusivos para el transporte público automotor. En estos casos, la difusión masiva contribuye no solo a comunicar la existencia del conflicto sino también a extenderlo a otros ámbitos geográficos. De hecho, y como en otros campos de la vida social, la posibilidad de aparecer en los medios, especialmente la televisión, es en muchos casos lo que define la decisión de manifestar un conflicto originado en cuestiones urbanísticas y las formas de expresarlo. Se ha hablado al respecto del “efecto TN” (por el canal de noticias que lleva ese nombre) en la difusión nacional del conflicto por “las torres” en Buenos Aires y su traslado a ciudades de mucha menos población y complejidad estructural en varias provincias argentinas.
Respecto a la dimensión y alcance del medio, la pertenencia a corporaciones multimedia de alcance nacional o, por el contrario, el anclaje local y la restringida circulación o importancia económica de un medio pueden ocasionar diferencias en el tratamiento de noticias. No es ajeno a esto el impacto de las modernas tecnologías, y en especial las posibilidades de difusión con escasa inversión que permiten los medios digitales y los blogs. Las tácticas de los medios digitales son ambivalentes respecto a los grandes medios: por un lado los usan como fuente de información y de difusión, por otro lado suelen chocar en el análisis e interpretación de los conflictos.
Finalmente, queda la cuestión de los intereses económicos, sociales y políticos de los medios. Aquí cabría definir tres grandes grupos de intereses:
- Los más o menos explícitos (y aceptables en tanto y en cuanto no queden velados detrás de un dispositivo de “sofisticación” del discurso periodístico), vinculados a los compromisos sectoriales y políticos del medio. Esto involucra a todas las escalas de medios: un blog de defensa del patrimonio urbano tiene este como interés específico, de la misma manera que un multimedia ligado a un sector de la economía tendrá como objetivo el resguardo ideológico de dicho sector.
- Los intereses respecto a la difusión de pautas publicitarias: un diario con un suplemento de “countries” tendrá condicionamientos (que puede o no aceptar) respecto a cuestionar las pautas de dispersión urbana y segregación social que involucran a dichas urbanizaciones, como así también motivos para difundir y sobrevalorar los supuestos males de la ciudad abierta (congestión, inseguridad, contaminación, etc.). Valen las mismas consideraciones respecto a fenómenos tales como la contaminación visual (cuya denuncia afecta los intereses de las empresas de publicidad), la hegemonía del automóvil en la movilidad intraurbana, el acceso masivo a parques o áreas ribereñas en las inmediaciones de las residencias de los propietarios de los medio, etc.
- Los intereses ajenos a la ideología y el financiamiento de los medios de comunicación, pero ligados a la concentración empresarial. Un grupo empresarial que concentre empresas de servicios urbanos, transporte, concesiones aeroportuarias, etc., en concurrencia con grandes medios de comunicación, podrá usar estos para influir sobre la opinión pública y los gobiernos a partir de sus posibilidades.
Es necesario aclarar que en ocasiones estos intereses o ideologías pueden ser contradictorios entre sí: los suplementos de arquitectura de los diarios pueden tener posturas contrapuestas sobre el freno a la edificación en altura, que no coincidan con la de las secciones masivas del diario, apuntada a simpatizar con los actores que promueven ese freno.
En general, los medios no suelen recurrir a los informes de los organismos de control acerca de estos temas, porque el control es mucho más ambiguo. De hecho, si lo que se cuestiona desde los agentes sociales es precisamente la normativa, mal podría un organismo de control cuestionar algo que cumple con la misma. Esto diferencia el uso mediático que pueden tener por ejemplo eventuales denuncias o sospechas de corrupción surgidas a partir del accionar de los organismos.
En otros casos, organismos como la Defensoría del Pueblo realizan investigaciones respecto a, por ejemplo, las posibles consecuencias sobre la salud humana de las antenas de telefonía celular. La contraposición entre la postura de las empresas del rubro (que dicho sea de paso se encuentran entre los principales anunciantes de los medios de comunicación) respecto a la supuesta inocuidad de dichas antenas, y la apelación al principio precautorio por parte de los colectivos vecinales que cuestionan su instalación, resulta uno de los ejemplos más claros respecto a la complejidad del tema.
4. La participación llegó para quedarse
En este artículo he intentado presentar la novedad de un nuevo paradigma de participación ciudadana en el planeamiento y la gestión urbana que se estaría desarrollando actualmente en Buenos Aires. No se trata en absoluto de un fenómeno aislado de nuestra ciudad sino de un proceso que con diversas especificidades caracteriza a una gran cantidad de ciudades a lo largo del mundo. Es el resultado de una serie de factores concurrentes, entre los que muy rápidamente (excedería los alcances de esta nota un análisis más profundo) podrían mencionarse la evolución de los criterios de democratización de las políticas públicas, la preocupación medioambiental, la extensión cuantitativa de la información sobre estas cuestiones, etc.
En relación a los medios de comunicación, este nuevo paradigma se relaciona especialmente con las contradicciones emergentes de una sostenida tendencia a la concentración de los grandes medios y el fenómeno (aparentemente contrapuesto) de la multiplicación de emisores particulares de información y el fácil acceso por parte de colectivos vecinales organizados e incluso individuos a medios de difusión generados a partir de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Tres desafíos esenciales surgen a partir de esta nueva situación:
– Para los gobiernos locales, incorporar en forma positiva esta demanda de información y participación por parte de los colectivos locales y barriales, procurando su progresividad en clave de acción ciudadana, por sobre el mero interés restringido del “vecino”.
-Para los organismos de control, el acceso a un nuevo rol que trascienda la verificación de rutinas y mecanismos establecidos y avance en la determinación de nuevos criterios de participación ciudadana en la determinación de políticas públicas.
– Para los medios de comunicación, la necesidad de profesionalizar el análisis de políticas urbanas y territoriales complejas que no pueden reducirse a la comodidad de un buen titulado o a la acrítica difusión de genéricas inquietudes “vecinales”.
Como en otros campos, la consolidación de medios de comunicación vinculados a su inserción local y su real independencia respecto al poder político y económico constituye una garantía para los actores sociales más necesitados de mejorar su situación en la ciudad.
MC
Esta nota que reproduce Terquedades de octubre de 2009 fue publicada originalmente en el número 5 de CONTEXBA, revista de control externo gubernamental editada por la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sobre el Plan Urbano Ambiental y el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires, ver también el análisis crítico y la intervención parlamentaria de Martín Hourest en este número de café de las ciudades, la Terquedad del Plan Urbano Ambiental y:
Número 47 | Planes de las ciudades
Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires | Apuntes para una normativa urbana (III). | Mario L. Tercco
Y sobre las protestas vecinales, la participación ciudadana y sus influencias sobre la gestión urbana en Buenos Aires y en otras ciudades, ver también la Terquedad de los vecinos, la Terquedad de Norberto Chaves y:
Número 27 | Proyectos de las ciudades
Les Halles, el difícil equilibrio del proyecto urbano | Una opción conservadora en el corazón de París. | Marcelo Corti
