N. de la R. El texto de esta nota resume un trabajo más amplio de la autora.
La Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, recientemente reglamentada en la Provincia de Buenos Aires, constituye un hito un hacia la conquista de Derechos. En sintonía con los 30 años de democracia ininterrumpida en Argentina, se inscribe como un cimiento histórico para avanzar sobre instrumentos jurídico-normativos. La Ley introduce nuevas reglas de juego en las políticas de suelo; es puesta a prueba por el Pro.Cre.Ar e interpela a la planificación urbana ¿Cuáles son los desafíos y el escenario que se vislumbran?
La lucha por la sanción y por la reglamentación
Ante todo, vale subrayar que el objetivo principal de la Ley Nº 14.449 es la promoción del derecho a la vivienda y al hábitat. Entre otros aspectos, procura regular aquellas acciones dirigidas a resolver el déficit urbano habitacional, tanto desde el fomento de proyectos habitacionales, y urbanizaciones sociales, como desde la generación de instrumentos de intervención dirigidos a reducir las prácticas especulativas respecto a la valorización del suelo.
No será tarea sencilla; de hecho, la misma promulgación y reglamentación de la Ley tampoco lo fue. Esta última, por Decreto Nº 1.062, se produjo inmediatamente después de un período de pujas, propias de las campañas legislativas, en las que no faltaron agoreros que no hacían más que distorsionar el contenido y espíritu de la Ley, en defensa de intereses privados. En efecto, había pasado un año desde su aprobación y, a pesar de la emergencia habitacional imperante, no podía aplicarse: ni siquiera había sido publicada en el Boletín Oficial.
Lejos de ello, no cabe duda de que los logros obtenidos se debieron al rol fundamental que ocuparon los distintos actores sociales en todas las instancias de debate. Al respecto, la Arq. Marta Aguilar, Directora Nacional de Planificación Estratégica Territorial de la Nación, sostiene que “la lucha de las organizaciones, el debate parlamentario, así como la sentencia judicial en respuesta a la pretensión de declarar su inconstitucionalidad mediante una medida cautelar, abonan la renovación de la cultura jurídica que nuestro país necesita”. Asegura que “la iniciativa promueve una cultura basada en la noción del suelo como recurso natural, económico y social, escaso y no renovable; que asuma la necesidad de conciliar los derechos individuales con los derechos de incidencia colectiva, y que reconozca la responsabilidad del Estado en intervenir en los procesos de producción del territorio para garantizar su desarrollo armónico”, tal como lo indica la Constitución Nacional en su Art.75, inc.19.
Ana Pastor, Presidenta de la Asociación Civil Madre Tierra e integrante del Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA) cumplió, y aún cumple, un rol fundamental en esta lucha. Entre las acciones previas a la reglamentación de la Ley se encuentra un informe con aportes, realizado de manera conjunta con el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), que no fue considerado de la manera en que se esperaba. “Ante la respuesta de Fabián Stacchiotti, Subsecretario Social de Tierras, Urbanismo y Vivienda del Ministerio de Infraestructura, volvimos a presentar nuestros aportes para la reglamentación, que circulamos hace unos días. Solicitamos que los cuatro principios rectores de la Ley sean obligatorios en casos en los que se generen dudas por un algún vacío legal”. A saber: el Derecho a la ciudad y a la vivienda, la Función Social de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad, y el reparto equitativo de cargas y beneficios. Otro de los pedidos de FOTIVBA fue que se garantice la intangibilidad de los recursos para la política de vivienda, “no sabemos a dónde fueron a parar los recursos obtenidos del impuesto inmobiliario a predios baldíos”, uno de los componentes del Fondo Fiduciario Público que la Provincia cobra desde principios de año de 2013.
La cuestión de fondo es el Suelo Urbano
En el plano concreto está la vida de las personas que padecen las consecuencias del modelo de ciudad imperante, profundamente injusto y fragmentado. En la actualidad, la Provincia de Buenos Aires tiene un déficit habitacional de más de un millón de viviendas (1.085.865) que afecta a cuatro millones de habitantes, es decir, al 25% de los casi 16 millones de habitantes (Instituto de la Vivienda, Censo 2010). Más allá del esfuerzo del Estado Nacional, de las conquistas signadas por la ampliación de derechos, y las políticas de inclusión y justicia social, históricamente la cuestión urbana se ha delegado al mercado, permitiendo que el derecho o no a la ciudad estuviese determinado por el precio del suelo. Éstas son las reglas del juego que se pretenden invertir con la Ley de acceso Justo al Hábitat.
“Esta norma viene a receptar la responsabilidad de la Provincia en cuanto a la planificación del territorio, generando para ello una serie de principios, programas de gestión e instrumentos legales que darán al Poder Ejecutivo y a los municipios las herramientas necesarias para generar mayor igualdad y cohesión social”, asegura el Dr. Luciano Scatolini, Director de la Cátedra de Hábitat Popular Urbano de la Universidad Nacional de La Plata. En consonancia con ello, es preciso desnaturalizar las prácticas que conducen a la concentración de la renta urbana, materializadas a través de acciones especulativas que resultan no sólo en una gran cantidad de inmuebles deshabitados y terrenos baldíos o subutilizados, sino también y fundamentalmente, en un encarecimiento y distribución inequitativa de la ciudad ¿Tiene alguna lógica la expansión urbana que se produce casi rozando la obscenidad, por poner un ejemplo, de Haras del Sur I, II, III y van…? O que frente ante el déficit habitacional que afecta a cerca de medio millón de personas en la Ciudad de Buenos Aires, el 24% de las viviendas particulares se encuentren deshabitadas? Claro que sí: primero, sólo con el pasaje de suelo rural a urbano, el salto de la renta absoluta es exponencial. Segundo, el proceso de crecimiento de urbano, sumado a las prácticas especulativas, genera un clima aparente de escasez de suelo y produce una suba acelerada de los precios. A esto, debemos agregar que en términos económicos el excedente de los altos precios internacionales se vuelca a la inversión inmobiliaria, como reserva de valor.
Sobre este aspecto, el Lic. Walter Bustos, Urbanista y asesor en la Comisión de Tierras y Organización Territorial de Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, explica que la valorización extraordinaria que adquiere el suelo se produce, entre otros factores, a partir de la autorización de grandes desarrollos inmobiliarios. “Un terreno rural puede aumentar varias veces su valor con el sólo trámite administrativo que autorice el emprendimiento. La sociedad, a través de sus representantes (en este caso las municipalidades) resigna un pedazo de ciudad, otorgando un privilegio de uso a un particular (o grupo de particulares) que se beneficia además, con el aumento del valor de la tierra. Esa valorización es un producto colectivo, que nada tiene que ver con el accionar del propietario de la tierra, por lo cual es legítimo que el Estado recupere parte de ella”, asegura.
Hoy se da un paso adelante, la Ley está reglamentada y, a pesar de que no existen impedimentos para su efectiva implementación, como en toda cuestión innovadora no serán pocos los desafíos y aprendizajes que traerá aparejado el proceso de apropiación e internalización de las normas en las estructuras municipales, tal como lo plantean Edesio Fernández y Mercedes Maldonado cuando hacen alusión a la determinación política y la asimilación cultural de los principios legales en El Derecho y la política de suelo en América Latina (2009).
¿Cuáles son las herramientas concretas con las que cuentan los municipios? El Lic. Juan Duarte, Urbanista y funcionario en la Agencia de Administración de Bienes del Estado, explica que es precisamente en términos urbanísticos donde la nueva Ley de hábitat trae consigo una cantidad importante de herramientas para que los municipios intervengan en la regulación del mercado de suelo. “La integración socio-urbana de villas y asentamientos (VyA), el relevamiento y registro de VyA, el fomento del crédito y micro crédito para la mejora del hábitat son elementos destacables”, afirma.
Asimismo, señala que una de las herramientas que merece una particular mención es la obligación de los Municipios de establecer, mediante los Planes y normas urbanísticas, Zonas de Promoción del Hábitat Popular. Efectivamente, ello constituye una innovación destacable, sobre todo, teniendo en cuenta el salto cualitativo que han tenido este tipo de intervenciones en Brasil, con las denominadas ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social) consagradas en el Estatuto de la Ciudad.
“En los Códigos de zonificación municipales no se suele pensar en las necesidades de espacio para los sectores populares, condenándolos así a procurarse un lugar en la ciudad a través del mercado o a depender de las políticas habitacionales del Estado, mientras que, en cambio, aquellos sectores dedicados a los negocios inmobiliarios en la ciudad, en general encuentran en dichos Códigos todas las condiciones que necesitan para poder desarrollar sus negocios”, continua explicando Duarte. En esta línea, asegura que así se da la paradoja de que quienes más necesitan de la regulación estatal, no la suelen encontrar en los códigos de zonificación municipales y que la Sección IV de la Ley, con sus artículos 44 y 45, viene a dar respuesta a esa necesidad.
En la práctica, algunos municipios han tomado la delantera: “estamos dándole un apoyo importante a la Ley, junto con la diócesis de Quilmes y a la Comisión de tierras que creamos por Ordenanza. Creemos que es una muy buena herramienta para resolver el problema de tierra”, manifiesta el Intendente de Florencio Varela, Julio Pereyra, quien además, como presidente de la Federación Argentina de Municipios, ha encabezado reuniones con otros intendentes con el objetivo de difundir los contenidos de la Ley.
A propósito de ello, cabe mencionar que otros de los instrumentos clave son, por un lado, el de la participación del municipio en las valorizaciones inmobiliarias, que consiste en la posibilidad exigir una parte de la valorización cuando se solicite permiso de urbanización o construcción, cambio efectivo de uso del inmueble, así como actos que impliquen su transferencia total o parcial. Para el Lic. Juan Duarte, se trata de una herramienta elemental para lograr una política urbana más equitativa, sobre todo si los mismos se reglamentan adecuadamente. “La reglamentación de los artículos 84° a 90° y 92° del Decreto-Ley Nº 8912/77 vienen a complementarla, de modo que los municipios no tienen más excusas para no aplicar los instrumentos que les otorga la Ley”, agrega.
Por otro lado, se encuentra el Fondo para el mejoramiento habitacional. En este caso, los municipios y las organizaciones gubernamentales serán las responsables otorgar los préstamos y recursos disponibles en Fondo; se convertirán en receptores de las solicitudes de las familias con déficit urbano habitacional, que no sean consideradas sujetos de crédito por la banca formal, y se encargarán de elevar dichas solicitudes al Ministerio de Infraestructura, establecido como autoridad de aplicación. Luego, pueden mencionarse otras herramientas que vienen a completar el abanico, tales como el Programa de Lotes con Servicios, el Régimen de Integración socio-urbana, los Consorcios urbanísticos y el Reajuste de tierras.
Su íntima relación con el Pro.Cre.Ar
El Pro.Cre.Ar es un programa de crédito hipotecario que apunta a entregar 400.000 créditos para la vivienda única familiar, tanto para ser construida en terreno propio como para su adquisición en terrenos del Estado, o bien para la refacción y/o ampliación de viviendas existentes. Se trata de un programa inédito, no sólo por las bajas tasas de interés que maneja o porque apunta a los sectores medios, sino también porque moviliza suelo fiscal ocioso.
Actualmente, estos grandes predios subutilizados provocan fallas en las necesidades objetivas del crecimiento de la ciudad y representan costos para la sociedad: contribuyen a retroalimentar la fragmentación y polarización sociourbana, pues son un componente determinante que define las formas de expansión de la ciudad. En respuesta a ello, la Ley de Acceso Justo al Hábitat expresa como uno de sus objetivos, “atender la refuncionalización, rehabilitación y adecuación normativa de inmuebles fiscales aptos para finalidades de uso social y colectivo, en particular la provisión de suelo fiscal a los fines de su incorporación al Programa Pro.Cre.Ar”.
Hasta aquí, todo perfecto. Ahora bien, como se ha expresado, la cuestión de fondo radica en el acceso al suelo urbano. De la mano del reciente anuncio, en el que se agregan dos nuevas modalidades de créditos (la primera, que permite comprar viviendas recién terminadas o próximas a terminarse por desarrolladores privados, y la segunda, que financia, además de la construcción de la vivienda, la compra del terreno) se exacerbaron las dificultades para acceder a un lote, considerando que aumento del precio del suelo, ya venía produciéndose en los últimos meses.
Para el Arq. Luciano Pugliese, Especialista en políticas de Suelo, Urbanista y miembro de Fundación Metropolitana e ITEMCIUDAD, “al crear esta línea, Pro.Cre.Ar tuvo en cuenta las restricciones financieras de las familias para comprar por sí mismas el lote como exigía antes. Ocurre que ahora, al disponer un financiamiento para eso, quedan en evidencia las restricciones que aparecen por el lado de la oferta de suelo urbanizado, con falta de stock disponible y disparada brutal de precios”.
¿Cómo juega la Ley de Acceso justo al Hábitat en esta Cuestión? Sin dudas, dependerá de las estrategias urbanas y de las iniciativas que se lleven a cabo por parte de los municipios. Los instrumentos de la Ley ofrecen una gama de posibilidades que el Pro.Cre.Ar podría impulsar a concretar.
Pugliese sostiene que “las primeras reacciones en la Provincia de Buenos Aires no parecen mostrar un manejo homogéneo que dé cuenta de nuevas reglas en la relación entre Estado y mercado inmobiliario en el sentido que marca la nueva Ley”. Al respecto, cita algunas iniciativas que no llevan a buen puerto: “en Mar del Plata concejales oficialistas piden votar drásticas reducciones de tasas e impuestos para los beneficiarios del Programa, lo que les ayudaría a achicar la brecha para la compra de la tierra. Vale decir que se otorga una especie de subsidio indirecto al mercado de suelo (…) en La Plata votan levantar los límites de la ciudad con el área rural para propietarios que propongan incorporar suelo al programa, mientras la Municipalidad (con fondos del ProCreAr), hará las infraestructuras, en una compulsa que consideraría también pactar el precio de venta final del suelo”.
Las medidas que se están llevando a cabo para facilitar el acceso al suelo están teniendo efectos contrarios a los esperados. La buena voluntad que se evidencia en los convenios que se están firmando no termina de dar respuesta a un problema más complejo. Estos convenios implican una cesión de terrenos por parte de los municipios, y la dotación de infraestructura con fondos del Programa.
Sobre esta cuestión, Pugliese advierte que “se opta entonces por hacer cargo a los municipios de la resolución del problema y se vuelve a definir a la política de viviendas como inscripta en un plan de obra pública sobre los terrenos de que pueda disponerse; además, el suelo fiscal en la Provincia de Buenos Aires es escaso y las transacciones para adquirirlo en el mercado estarán sujetas también a seria especulación”.
Pugliese agrega que “un posible modelo, más inscripto en los objetivos de la Ley de Hábitat, se ocuparía de crear nuevas condiciones para el desenvolvimiento del mercado como parte de una política redistributiva: promovería el desarrollo de algunos sectores específicos de la ciudad, convocaría a la presentación de proyectos y los calificaría, e incentivaría acuerdos entre propietarios, desarrolladores de suelo y el propio Estado”. Explica que para todo se usarían instrumentos impositivos y urbanísticos que orienten, incentiven, penalicen conductas especulativas respecto del suelo, ayuden a moderar los precios y distribuyan los beneficios y los costos de la transformación urbana. “La propia canalización de créditos ProCreAr hacia las mejores operaciones supone acumular capacidad de negociación por parte de los municipios”, agrega.
Al respecto, el Arq. Norberto Iglesias, Especialista en Gestión Urbanística Municipal y Presidente de ITEMCIUDAD agrega que “el escenario a privilegiar para la aplicación práctica de estas políticas se centra en el municipio, la “trinchera del urbanismo”, ya que el tema se instaló en la agenda pública de nuestras ciudades debido al circunstancial efecto del ProCreAr de poner en evidencia la inaccesibilidad del suelo urbano. Nuestras clases medias, o la porción de ellas que accedieron al crédito accesible que posibilita este programa nacional, presionan políticamente con más éxito que los sectores populares que padecen el déficit habitacional desde siempre. ¡Bienvenidos! Los Intendentes conocen la preocupación de sus mandantes y atinan a pedir respuestas a los “técnicos”. Los HCD dictan ordenanzas de heterogéneos efectos y la prensa local se interesa en el problema. Un escenario como nunca antes vivencié”.
Un avance hacia el Derecho a la ciudad
Ante los números de la crisis habitacional que posee la Provincia de Buenos Aires, ¿puede decirse que estamos más cerca del Derecho a la Ciudad? ¿Puede acaso decirse que existe un avance en términos de derechos cuando, sólo en la Ciudad de Buenos Aires, uno de cada cuatro menores de 4 años vive en situación de déficit habitacional y uno de cada cinco en condiciones sumamente precarias, y que de ellos, el 60 % reside en villas de emergencia y el 40% en inquilinatos, tal como lo indica el reciente informe presentado por la Asesoría General Tutelar y el CELS?
La respuesta es sumamente difícil. Lo cierto es que la Ley de Acceso Justo al Hábitat, representa un avance importante en el desafío de “dar vuelta la taba” de la segregación urbana, ¿Utópico? Para Eduardo Galeano, la utopía no es un lugar al que quieres llegar, sino el medio que sirve para avanzar.
El Derecho a la ciudad no es una propuesta nueva. El término apareció en 1967 de la mano de Henri Lefebvre. En pocas palabras, el derecho a la ciudad es la posibilidad de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente, reconocerse como parte de ella, y donde se posibilite la distribución equitativa de diferentes tipos de recursos.
Según el urbanista Jordi Borja, el desarrollo y legitimación de los derechos ciudadanos dependerá de un triple proceso: un proceso cultural, de hegemonía de los valores que están en la base de estos derechos y explicitación de los mismos; un proceso social, de movilización ciudadana para conseguir su legalización y la creación de mecanismo y procedimientos que los hagan efectivos; y un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos y desarrollar las políticas para hacerlos efectivos.
Con la nueva Ley se avanza hacia la conquista de derechos. Es la forma más acabada con la que cuenta hoy nuestra legislación para dar respuesta a la gravísima situación sociourbana. Así lo marca el Dr. Sebastián Tedeschi, Secretario Letrado de la Defensoría General de la Nación, y ex Coordinador en América Latinay Caribe del COHRE (Centro por el Derecho a la Vivienda contra Desalojos), quien destaca que “La nueva ley de Acceso justo al Hábitat es una norma que refleja los avances más destacables de América Latina en cuanto a regulación de suelo urbano. Se encuadra en un consenso según el cual las leyes que nortean las políticas urbanas ya no pueden ser neutras a los estándares de derechos humanos, los cuales se incorporan a ellas por medio de postulados de no discriminación en el acceso a los bienes y servicios urbanos, de participación, de limitaciones a la propiedad especulativa”.
“El aporte más importante que tiene la Ley es su sentido reparador de las injusticias en el modo de producir ciudad, principalmente habilitado por el desarrollo de un conjunto de instrumentos de política y manejo del suelo; si los municipios saben y/o quieren incorporarlos en la gestión urbana, mucho va a incidir en mejorar el acceso al suelo de los mas pobres y contribuir a tener ciudades mas justas y gobernables”, explica Raúl Fernández Wagner, arquitecto y urbanista, Profesor de la Carrera de Urbanismo de la Universidad Nacional de General Sarmiento e impulsor del movimiento Habitar Argentina.
Ocurre que, lamentablemente, venimos de décadas enteras de retrocesos constantes en términos de derecho urbanístico y el término “derecho”, en general, se encuentra asociado sólo al “derecho del propietario”. Por lo tanto, se ha legitimado el hecho de que este último pueda capturar enteramente las plusvalías urbanas, a pesar de que las mismas hayan sido generadas principalmente por el Estado a partir de la extensión urbana, cambios en el uso del suelo, o por el desarrollo de las infraestructuras. Sin duda, el gran desafío a resolver es el enraizado sistema legal que responde a un modelo absolutamente individualista. Precisamente, la vulneración de la propiedad privada ha sido el argumento de las voces disidentes alrededor la legitimidad de la Ley de Acceso Justo al Hábitat.
Para el Lic. Bustos, esas voces giran en torno a la reivindicación de privilegios, no de derechos. Sostiene que una de las principales críticas que se le hace a la Ley gira en torno a la cesión de tierras o su equivalente en dinero que deben realizar los grandes emprendimientos inmobiliarios a partir de su autorización por la municipalidad respectiva. En este sentido, “el principal argumento de la crítica es que este procedimiento significa un avance del Estado sobre la propiedad privada. Ahora bien, nadie ha dicho una palabra sobre la cesión que deben hacer los emprendimientos abiertos (loteos por ejemplo) para la apertura de calles, instalación de equipamientos sociales y espacios verdes públicos, que ronda alrededor del 35% de la superficie total de predio según lo dispuesto por el Decreto Ley 8912/77. Nadie ha dicho que eso es una intromisión sobre la propiedad privada (simplemente porque no lo es). Y la justificación para no objetar la legitimidad de esa cesión podría ser que su destino es de utilidad social, y entonces ¿la vivienda y la provisión de infraestructura en barrios precarios no son necesidades sociales?”, cuestiona el urbanista. Siguiendo con el razonamiento, y profundizando un poco más, Bustos explica cómo funciona el monopolio de segregación que traen aparejadas las Urbanizaciones cerradas, cercenando el derecho a la ciudad. “Actualmente, las urbanizaciones cerradas no sólo ceden una ínfima porción a los municipios, sino que además el Estado les otorga el privilegio de gozar exclusivamente de un sector del territorio, autorizando la restricción del uso de calles, espacios verdes y equipamientos sociales al resto de la comunidad. Y no sólo eso; en determinados contextos, condicionan el crecimiento funcional de la ciudad, conformándose como barreras urbanas que afectan la conectividad entre distintas áreas, provocando el aumento del valor de la tierra en la periferia, tornándola inaccesible para los sectores populares y, muchas veces, modificando las condiciones ambientales de los sectores en los que se emplazan”.}
Como se ha expresado, el derecho a la ciudad es la posibilidad de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente. En este sentido, la Ley define el derecho a la vivienda y al hábitat dignos según parámetros de calidad, que implican tanto la localización de los proyectos habitacionales de acuerdo a criterios de densificación, consolidación y completamiento, como la integración socio espacial, la mixtura de usos y actividades y la riqueza y complejidad de la vida urbana. De esta manera, prioriza las condiciones de cercanía a las áreas de centralidad; facilidades de accesibilidad y conectividad; nivel de consolidación urbana; y cobertura de servicios y equipamientos urbanos básicos. Como se observa, las urbanizaciones cerradas atentan contra el modelo de ciudad propuesto. En este sentido, “La ley 14.449 viene a cubrir un bache existente. Legisla el derecho a la vivienda presente en la Constitución Provincial y entiende el derecho a la vivienda de una manera que abarca la cuestión urbana, es decir, se preocupa por la vivienda pero también y sobre todo, por la ciudad en la que se inscribe”, agrega Duarte.
Por otra parte, cuando la nueva Ley introduce un régimen de integración socio-urbana de villas y asentamientos precarios, contribuye a crear un resguardo contra los desalojos forzosos. Al respecto, Bustos sostiene que en estos casos, la utilización del poder judicial y las fuerzas de seguridad vulneran la dignidad humana, y ponen en evidencia la falta de adecuación de nuestros códigos de procedimiento a los estándares internacionales.
Respecto a la exigibilidad de las normas, el Dr. Tedeschi, asegura que “si bien la Ley no es explícita en cuanto a la definición de derechos subjetivos de los ciudadanos a peticionar por ejemplo la regularización de asentamientos informales, la formulación de su articulado en término de derechos, por ejemplo el artículo 3, en conjunto con la cláusula de responsabilidades del Estado por cumplir con esos derechos, por ejemplo en el Articulo 5, componen un sistema de normas exigibles de manera directa por los ciudadanos. Esto quiere decir que los afectados por el incumplimiento de la ley o, específicamente, por la no utilización de los instrumentos que la ley establece, podrán reclamar administrativamente o litigar ante los tribunales su exigibilidad”.
La función social de la propiedad en el tintero
“En Argentina están dadas las condiciones materiales y culturales que nos permiten pensar la propiedad en función social, recuperando aquel sabio principio establecido en la Constitución de 1949: la gestión democrática y participativa de las ciudades y la distribución equitativa de las cargas y beneficios que produce el crecimiento urbano”, postula el Dr. Scatolini. Efectivamente, el precepto forma parte de de la Convención Americana de Derechos Humanos, que tiene rango constitucional. Sin embargo, la adolescencia jurídica aún persiste porque son muy fuertes las contradicciones paradigmáticas con el régimen legal vigente. No es casual que el principio haya sido excluido del proyecto de reforma, unificación y modernización de los Códigos Civil y Comercial de la Nación sobre la fecha de la firma del dictamen de mayoría.
La ausencia del principio, sin dudas, obstaculizará las nuevas reglas de juego planteadas en la Ley de Acceso Justo al Hábitat. No resulta coherente que se avance con una cadena atada al pie. Si verdaderamente “están dadas las condiciones”, es preciso que se reconozcan los derechos que una vez fueron cercenados y que se lleven adelante todas aquellas acciones que posibiliten una maduración del basamento jurídico en post de la justicia social. Se trata, en definitiva, de cumplir con la misión pública de garantizar el bien común. Para tender a una justa distribución de las cargas y los beneficios de la ciudad, el poder público debe poder recuperar y redireccionar a favor de los sectores postergados la valorización inmobiliaria que origina a partir de sus inversiones.
Sobre los desafíos y el escenario que se vislumbra
Vale exponer algunos números para dimensionar el cuadro de situación: la población de la Provincia de Buenos Aires se incrementó en casi 2 millones de personas desde el último censo. (INDEC); el 30,1% de la población de los 24 partidos del Gran Buenos Aires no tiene acceso a agua de red, el 62,7% no tiene acceso a desagüe cloacal y el 38,6% carece de conexión a gas de red (Fuente: La situación del derecho a la vivienda en la Provincia de Buenos Aires, Informe de la Universidad de Lanús). Sólo en la Ciudad de Buenos Aires unas 163.587 personas viven en una villa, aproximadamente un 52% más que la población residente en 2001 y el 211% más de la residente en 1991 (Tomás Guevara. Tesis Doctoral ¿La ciudad para quién? Transformaciones territoriales, políticas urbanas y procesos de producción del hábitat en la Ciudad de Buenos Aires 1996-2011).
Con respecto al escenario que se vislumbra, los especialistas son optimistas pero cautos, reconocen las nuevas posibilidades que ofrece la Ley, y simultáneamente dejan entrever que para su efectiva implementación habrá que considerar todos los frentes posibles, manteniendo en eje a la quilla.
Pugliese, por ejemplo, reflexiona sobre las condiciones que permitirían consolidar una nueva política inmobiliaria, y cuestiona la posibilidad de que alcance sólo con nuevas y mejores leyes o regulaciones urbanísticas. Para él, estas son necesarias pero no suficientes. “Las leyes reflejan la construcción de acuerdos sobre nuevas reglas de juego alcanzadas mediante nuevos equilibrios sociales, los que se logran no exentos de conflictos y tensiones. Por tanto, contar hoy con la Ley supone haber transitado un recorrido histórico que cimenta la posibilidad de avanzar en más y mejores instrumentos jurídico-normativos para garantizar el desarrollo con inclusión social en nuestro país”, reafirma Aguilar, quien además sostiene que “la aprobación de la Ley de Acceso Justo al Hábitat es un hito relevante en el camino hacia la aprobación de la Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial”, que se encuentra actualmente en etapa de debate público.
Iglesias insiste en la trinchera municipal para trabajar con más énfasis: “El avance fundamental de esta Ley está en la consolidación de ciertos principios omitidos en la 8912 pero su sola vigencia no garantiza efectividad. La rémora provincial en gestionar las políticas de hábitat de manera contundente no tiene explicaciones razonables. Es el turno de los municipios de aplicar ésta y otras tantas herramientas disponibles para torcer la lógica del mercado con la producción de suelo urbano programado a fin de satisfacer la demanda habitacional de todos los sectores y regular el crecimiento de nuestras ciudades. Asistir a los municipios a encontrar las mejores respuestas es nuestro desafío. No sólo con ordenanzas sino impulsando la jerarquización y fortalecimiento de las estructuras municipales para la gestión del territorio”.
En esta línea, el Arq. Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y coordinador de la Licenciatura en Urbanismo en la Universidad Nacional de General Sarmiento, agrega que el reto que nuestras ciudades es el de asumir el problema creciente de segregación residencial. “Sólo así podrán generar luego acciones en favor de una movilidad social ascendente que reoriente a las dinámicas urbanas y que promueva un mayor acceso a la ciudad. Desde esta perspectiva, la Ley tiende a promover como política la mixtura social y la articulación entre las diferencias. De no ser así, deberemos resignarnos a vivir en una ciudad cada vez más fragmentada, más injusta, más violenta”, concluye.
Finalmente, y considerando los aportes incluidos, puede decirse que para encarar la problemática el principal desafío es concebir a la Ley de Acceso Justo al Hábitat como un instrumento inscripto dentro de políticas urbanas y estrategias territoriales mayores y más complejas. En pocas palabras, se requiere entender a la ciudad como una construcción social y, a la vez, como un sistema complejo, en el que las actuaciones de tipo normativo ofrecen oportunidades para quebrar las tendencias dominantes de segregación urbana. A estos efectos, la clave o estrategia central que debe guiar toda política urbana es la anticipación. Conocer cuáles son las reglas de juego en el mercado de suelo, y reconocer, como mínimo, cuál es la lógica de ocupación del territorio, posibilita un mejor posicionamiento en las decisiones orientadas a mejorar las condiciones de vida concretas de la población.
LR
La autora es Licenciada en Urbanismo y Diplomada en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Especialista en Financiamiento de Ciudades con suelo Urbano y Gestión de mercados de suelo urbano por el Lincoln Institute of Land Policy. Miembro de Fundación Metropolitana e ITEM CIUDAD.
Ver los textos completos de la Ley 14.449 y el Decreto Reglamentario Nº 1.062.
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas, por Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano, por Silvia Augsburger, en el número 97 con El florecer de las normas…, por Marcelo Corti, y ¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, en el número 122 con La Ordenanza de fraccionamiento de tierras de Río Ceballos.por Marcelo Corti, y en el número 125 con La Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti y en el número 127 con El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal, por Hernán Petrelli.
Sobre las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social):
Número 63 | Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística y exclusión social | Raquel Rolnik: “la regulación del uso del suelo en Latinoamérica solo considera a los mercados de clases medias y altas” | Marcelo Corti
