Casos de articulación interjurisdiccional: servicios, dispositivos e infraestructuras

Viene de Conurbación, aglomeración, metropolización, en este mismo número.

A partir de la redefinición estadística metropolitana, cobran especial relevancia las experiencias que han logrado articular políticas públicas e infraestructuras a escala regional. En esta sección se presentan seis casos representativos, organizados en tres grandes ejes temáticos: a. Servicios públicos con institucionalidad metropolitana consolidada, b. Dispositivos funcionales y logísticos de articulación cotidiana, y c. Infraestructuras estratégicas y disputas de gobernanza. Esta clasificación permite visualizar distintas formas de integración metropolitana, así como los obstáculos persistentes para construir una gobernanza regional sostenible.

a. Servicios públicos con institucionalidad metropolitana consolidada

Gestión de residuos: CEAMSE, la experiencia más consolidada de coordinación regional
La Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) es una entidad interjurisdiccional que gestiona la recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos en más de 33 municipios, abarcando tanto el Gran Buenos Aires como el Gran La Plata. Creada en 1977 durante la última dictadura militar mediante un convenio entre la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, CEAMSE representa actualmente el modelo más desarrollado de gestión metropolitana. Aunque su origen respondió a una lógica centralista y tecnocrática, con el retorno democrático se fue configurando como una experiencia estable de articulación interjurisdiccional, manteniéndose permeable a transformaciones tecnológicas, institucionales, sociales y ambientales a lo largo del tiempo (Fernández, 2020). Su continuidad operativa demuestra la viabilidad técnica y política de una agencia regional con objetivos ambientales y logísticos compartidos, a pesar de los conflictos ambientales en torno a la localización de rellenos, el impacto sobre poblaciones vecinas y los cuestionamientos a ciertas tecnologías de tratamiento. En este sentido, distintos trabajos señalan que el caso CEAMSE también refleja las tensiones entre enfoques tecnocráticos y modelos más inclusivos en la gestión de residuos, especialmente en contextos donde la sostenibilidad ambiental —tanto en recuperación material como energética— requiere del reconocimiento y la participación efectiva de actores sociales clave, como los recuperadores urbanos (Suárez, 2016; Suárez y Schamber, 2021).

Agua y saneamiento: integración metropolitana a través de AySA
Creada en 2006 tras la rescisión del contrato con Aguas Argentinas, Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) es una empresa pública que presta servicios en el Área Metropolitana de Buenos Aires. Este proceso no solo redefinió las relaciones interjurisdiccionales, sino también el estatuto del agua como derecho humano, en contraposición con el enfoque mercantil del período privatizador. Como han analizado Tobías y Catenazzi (2022), la reconfiguración del ciclo hidrosocial en el AMBA expresa continuidades y rupturas en la forma en que se produce y distribuye el agua en territorios marcados por desigualdades socioambientales. Su expansión territorial —de 17 a 26 partidos, más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires— supuso una metropolización de la red de provisión. La empresa opera sobre un sistema regional interconectado, en el que el agua potable proviene mayoritariamente del Río de la Plata y, en menor medida, del acuífero Puelche, mientras que los efluentes cloacales son volcados nuevamente al río, cerrando un circuito hidrosanitario de escala metropolitana. AySA constituye un modelo relevante de articulación institucional que combina eficiencia operativa, alcance territorial y sostenibilidad regulatoria, en un contexto signado por la fragmentación institucional y por una creciente retracción del Estado nacional en la gestión directa de servicios públicos esenciales.

b. Dispositivos funcionales y logísticos de articulación cotidiana

Transporte público: la red SUBE como regionalización funcional
El Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), implementado en 2009 por el Estado Nacional, permitió unificar los pagos del transporte público en colectivos, trenes y subtes a través de una tarjeta electrónica recargable. Si bien su cobertura territorial comprende la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 partidos del conurbano, el sistema también se ha extendido a otras 62 ciudades del interior del país — como Mar del Plata, Mendoza y Córdoba—, configurando una red funcional basada en patrones reales de movilidad cotidiana. La red SUBE representa una de las experiencias más sólidas y consolidadas de articulación metropolitana operativa. 

No obstante, recientes medidas del gobierno nacional, como el recorte de subsidios, han puesto en tensión este equilibrio, trasladando los costos al usuario y generando incertidumbre en gobiernos locales. A ello se suma el avance de medios de pago alternativos —billeteras virtuales y tarjetas bancarias— que vacían el sistema SUBE en términos de recaudación y trazabilidad, debilitando su valor como herramienta de planificación y monitoreo. Pese a su consolidación técnica, la gobernanza del sistema presenta vacíos relevantes, ya que no existe una autoridad de transporte metropolitana con atribuciones coordinadas sobre tarifas, planificación o subsidios. Esta ausencia institucional refuerza la dependencia del sistema respecto del financiamiento nacional y obstaculiza la construcción de una política de movilidad integrada en la RMBA.

Abastecimiento alimentario: el Mercado Central como nodo metropolitano
El Mercado Central de Buenos Aires (MCBA), inaugurado en 1984 y gestionado por una corporación tripartita (Nación, Provincia y Ciudad), constituye una infraestructura clave en el abastecimiento alimentario de la RMBA. Su rol en la distribución de frutas y hortalizas a escala regional, así como sus programas sociales orientados a garantizar el acceso a alimentos básicos, reflejan una modalidad de gestión interjurisdiccional con alcance metropolitano. Según Barsky y Pérez Martín (2021), el MCBA no solo concentra el comercio mayorista de frutas y hortalizas a escala regional, sino que cumple una función estratégica en la gobernanza alimentaria del AMBA, articulando actores públicos y privados en un entramado logístico con proyección regional. Aunque su institucionalidad expresa límites de coordinación interjurisdiccional, sigue operando como un nodo de referencia nacional en volumen comercializado y precios mayoristas.

c. Infraestructuras estratégicas y disputas de gobernanza

La Autopista Presidente Perón: planificación vial y disputa institucional
Concebida como el tercer anillo de circunvalación del conurbano bonaerense, la Autopista Presidente Perón busca mejorar la conectividad regional entre 12 municipios del AMBA. Si bien su traza impacta en ese conjunto de distritos, atraviesa directamente a menos de ellos. En 2024, tras la paralización de las obras por parte del gobierno nacional, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires promovió la creación de un Consorcio de Gestión y Desarrollo, actualmente integrado por las intendencias de Florencio Varela, Ezeiza, Ituzaingó, San Vicente y Merlo, con el objetivo de gestionar el traspaso de jurisdicción, completar los tramos inconclusos y planificar de manera integral el entorno de la traza. Esta experiencia expresa con claridad las tensiones entre niveles de gobierno en torno a la ejecución de infraestructuras estratégicas, al tiempo que evidencia los esfuerzos locales por sostener una visión regional de largo plazo ante el repliegue del Estado nacional. El consorcio también propone abordar dimensiones asociadas al desarrollo territorial, como el fortalecimiento de agrupamientos industriales, la mejora de barrios linderos y la inversión en servicios básicos y seguridad.

El Sistema Riachuelo: infraestructura ambiental y crisis institucional
El Sistema Riachuelo constituye una obra de saneamiento de gran escala, impulsada por AySA y financiada por el Banco Mundial, que articula una planta de pretratamiento, un emisario subfluvial y una red de colectores en el sur del AMBA. Su ejecución forma parte del cumplimiento del fallo “Mendoza” de la Corte Suprema, en el marco del cual se creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), ente interjurisdiccional que coordina las acciones ambientales en la región. Como ha señalado Merlinsky (2021), ACUMAR expresa una forma singular de gobernanza socioambiental metropolitana, donde confluyen saberes técnicos, mandatos judiciales y conflictos territoriales persistentes. Sin embargo, su trayectoria ha estado marcada por tensiones políticas, superposición de competencias y escasa continuidad institucional. En la actualidad, el organismo enfrenta un escenario crítico, con cientos de despidos y riesgo de desarticulación, lo que pone en cuestión la sostenibilidad del proceso de recomposición ambiental en una de las cuencas más degradadas de la región.

Mapeo de servicios, dispositivos e infraestructuras de gobernanza en la Región Metropolitana Buenos Aires. El mapa sintetiza la superposición de servicios. dispositivos e infraestructuras que articulan la Región Metropolitana Buenos Aires (RMBA). En primer lugar, se destaca la cobertura territorial de la red SUBE (violeta), que configura una regionalización funcional basada en los patrones cotidianos de movilidad. Sobre ella se representan los partidos del aglomerado urbano definido por el INDEC (naranja) y el área de concesión de AySA (relleno en punto), ilustrando distintas escalas de articulación metropolitana. Se localizan también los complejos ambientales de CEAMSE —activos (azul) y post-cierre (verde)—, el Mercado Central (rombo rojo) como nodo de abastecimiento alimentario de alcance regional, y el trazado de la Autopista Presidente Perón (rojo), concebida como tercer anillo de circunvalación. Por último, se incorporan los límites político-administrativos y ambientales de la Cuenca Matanza-Riachuelo, bajo la jurisdicción de ACUMAR (verde). La representación integra los seis casos analizados. Permite visualizar tanto las formas de coordinación interjurisdiccional como las disputas de gobernanza que atraviesan el funcionamiento cotidiano de la región. 

Fuente: Elaboración propia en QGIS (2024), sobre imagen base de OpenStreetMap e información de INDEC, ACUMAR, CEAMSE, AySA, MCBA, SUBE, Ministerio de Infraestructura – GPBA. Agradecimiento especial: a la geógrafa Silvina Fernández y a la Lic. en Ciencias Ambientales Luciana Antolini por su valiosa colaboración en la elaboración del mapa

En conjunto, los servicios públicos institucionalizados, los dispositivos funcionales cotidianos y las infraestructuras estratégicas analizadas muestran diversas formas de coordinación interjurisdiccional en la RMBA, en áreas clave como el agua, el transporte o los residuos. Lejos de agotar el universo de experiencias existentes, estos casos permiten identificar distintos grados de integración territorial, escalas de acción y modalidades de gestión compartida. Sin embargo, todas estas iniciativas conviven con una fragmentación institucional persistente, que limita una gobernanza metropolitana efectiva.

No obstante, entre los casos analizados pueden observarse vínculos y complementariedades que configuran una trama metropolitana funcional: la provisión de agua, el transporte y el tratamiento de residuos, por ejemplo, se entrelazan territorialmente con nodos logísticos y corredores viales, conformando un entramado operativo y de coordinación que, en muchos aspectos, ya funciona como una infraestructura metropolitana integrada. 

Como señala Pírez (2006), uno de los principales desafíos de la metropolización reside en la ausencia de una autoridad institucional con capacidad efectiva de planificación y gestión integrada. Este vacío no es simplemente una “falla” de diseño, sino el resultado de una configuración político-administrativa donde convergen múltiples niveles de gobierno con competencias fragmentadas y, a menudo, superpuestas. Las intendencias —actores clave en la gestión urbana, la administración del suelo y la provisión de servicios— desempeñan un papel estructural en el sistema político argentino, articulado con lógicas de acumulación territorial y electoral. Si bien este protagonismo municipal constituye una fortaleza en términos de capilaridad y conocimiento del territorio, también introduce tensiones que dificultan la articulación de políticas regionales de largo alcance.

En este entramado, tanto el Estado nacional como entre los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han asumido, en distintos momentos, roles de coordinación metropolitana. El Estado nacional, en particular, ha sido un actor clave en la creación de empresas públicas, redes de transporte y marcos regulatorios con escala regional, permitiendo articular políticas más allá de las fronteras jurisdiccionales. No obstante, esta intervención ha sido históricamente discontinua, sujeta a los vaivenes de los ciclos políticos y a las prioridades del gobierno de turno.

En los últimos años, la Provincia de Buenos Aires ha incrementado su presencia en la gestión de temas estratégicos, muchas veces en diálogo o tensión con Nación, CABA y los municipios. Esta configuración dinámica y multiescalar refuerza las complejidades de la gobernanza metropolitana. Si bien no existe un marco institucional estable y permanente de coordinación interjurisdiccional para el conjunto del AMBA, algunos dispositivos y redes han logrado consolidarse más allá de las coyunturas políticas, articulando capacidades de gestión en áreas estratégicas como el agua, los residuos o el transporte. Sin embargo, en ausencia de una coordinación metropolitana con atribuciones integradoras, estos avances permanecen fragmentados, dependientes de acuerdos parciales, liderazgos específicos y contextos institucionales variables. La fragmentación institucional sigue siendo, así, un rasgo estructural que condiciona la posibilidad de construir una gobernanza metropolitana más sólida, estable y sistémica en el tiempo.

A partir de un balance de lo expuesto, como ha advertido Barsky (2000), la noción de región no debe entenderse como una entidad dada sino como una construcción operativa que responde a determinados objetivos institucionales, técnicos o políticos. Esto implica interrogar la supuesta objetividad de categorías como la de “región metropolitana”, que no remiten a unidades ontológicas del territorio sino a definiciones metodológicas que priorizan ciertas entidades, flujos, relaciones o escalas por sobre otras. Así, la delimitación estadística de la RMBA propuesta por el INDEC puede leerse como un recorte funcional significativo, que visibiliza determinados procesos metropolitanos, pero también deja otros por fuera, según los fines analíticos o de intervención que se persigan. Desde una perspectiva ecosistémica, entendida también como una construcción conceptual, el enfoque regional puede enriquecerse al considerar la naturaleza termodinámica y las interdependencias funcionales de la realidad metropolitana. En esta línea, Di Pace (2012) propone pensar la ciudad como un ecosistema complejo, abordando el fenómeno de la RMBA desde la articulación entre flujos materiales, relaciones sociales y estructuras funcionales. Esta concepción de ecología urbana —que integra saberes provenientes de las ciencias naturales y sociales— amplía la comprensión del proceso de metropolización más allá de su institucionalidad formal, facilitando un análisis más profundo de las interdependencias que configuran el metabolismo urbano.

Una lectura en clave histórica y estratégica (discusión)

En conjunto, las experiencias analizadas —desde la gestión interjurisdiccional de residuos y agua hasta las disputas en torno a obras viales o sanitarias— muestran que la metropolización es un proceso vivo, funcional, realmente existente en las prácticas edilicias, de movilidad, consumo, acceso a servicios e infraestructuras compartidas, aunque institucionalmente fragmentado. La redefinición censal de la RMBA constituye un avance relevante en términos de reconocimiento territorial, pero también visibiliza los límites de los instrumentos existentes para abordar la complejidad urbana, ecológica y política del fenómeno metropolitano. En este marco, se vuelve necesario articular las distintas escalas de representación —morfológica, estadística, funcional— en una perspectiva más integrada y estratégica. En lo que sigue se propone una lectura comparada de las categorías clave utilizadas, a fin de esclarecer sus alcances conceptuales y operativos.

Cada una responde a una lógica específica, aunque interrelacionada; muestra que no se trata simplemente de etiquetas técnicas sino de construcciones conceptuales que organizan distintas formas de representar, analizar y gobernar el territorio metropolitano. Cada una responde a una lógica específica, aunque interrelacionada: la conurbación ofrece una lectura morfológica basada en la continuidad física del tejido urbano; la aglomeración remite a una perspectiva estadístico-funcional que permite comparaciones censales; y la metropolización incorpora una mirada estructural e institucional, atenta a las redes, flujos y desigualdades en un espacio regional fragmentado.

En ese sentido, no existe un criterio unívoco para delimitar la Región Metropolitana. Las distintas formas de regionalización —ya sean censales, administrativas o funcionales— responden a finalidades institucionales específicas y tienden a superponerse, a veces solo parcialmente. Esta situación, aunque complejiza la posibilidad de consolidar una representación consensuada del territorio metropolitano, refuerza la necesidad de construir marcos de gobernanza capaces de reconocer y articular dicha pluralidad.

Para sintetizar este recorrido conceptual, se propone la siguiente matriz comparativa, que resume las principales características diferenciales —y a la vez complementarias— de las categorías de conurbación, aglomeración y metropolización. En esta clave, los casos analizados ilustran cómo las formas empíricas de metropolización se inscriben de manera diferenciada en las tres categorías propuestas, revelando superposiciones y tensiones entre la lógica física, la representación estadística y la gobernanza territorial.

Tabla 1. Tres claves conceptuales para comprender la Región Metropolitana Buenos Aires. La tríada conurbación – aglomeración – metropolización no debe entenderse como una secuencia evolutiva ni como categorías jerárquicas entre sí, sino como tres niveles de lectura complementarios. Cada una ofrece una entrada analítica específica para abordar distintos aspectos del fenómeno metropolitano: desde su morfología territorial y su delimitación estadística, hasta sus dinámicas funcionales y desafíos de gobernanza. Leídas en conjunto, permiten una comprensión más integral de la complejidad urbana y regional de la RMBA.

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de fuentes estadísticas (INDEC) y bibliografía especializada (Geddes, Della Paolera, Novick, Vapñarsky, Garay, Pirez, Barsky, entre otros).

Estas categorías no se superponen linealmente sino que ofrecen dimensiones analíticas complementarias. Su lectura conjunta permite problematizar la distancia entre las dinámicas urbanas reales y las formas institucionales de representación. En ese sentido, la redefinición censal del INDEC constituye un avance relevante al reconocer el proceso de coalescencia entre los aglomerados del Gran Buenos Aires y Gran La Plata. Sin embargo, también pone de relieve los límites de los instrumentos existentes para captar la complejidad ecológica, urbana y política de la metrópolis.

Esa brecha se torna especialmente visible cuando se contrasta la representación geográfica con la gobernanza efectiva. Los casos abordados previamente ilustran cómo los procesos de metropolización, más allá de su reconocimiento estadístico, enfrentan obstáculos institucionales que estas tres categorías ayudan a problematizar en sus distintas dimensiones. Las experiencias presentadas —AySA, el MCBA, la red SUBE, la Autopista Presidente Perón y el CEAMSE— muestran tanto intentos de articulación multiescalar como limitaciones estructurales persistentes.

También revelan una fragmentación institucional arraigada, caracterizada por la superposición de competencias y la falta de un esquema estable de articulación entre niveles de gobierno. El protagonismo de los municipios, la intervención discontinua del Estado nacional y el creciente papel del gobierno bonaerense configuran un entramado complejo donde coexisten diferentes capacidades y enfoques. En este contexto, se debate entre quienes sostienen la necesidad de una autoridad metropolitana y quienes plantean modelos flexibles de coordinación. En ambos casos, los límites actuales de la metropolización no son solo territoriales o técnicos, sino también políticos, marcados por la dificultad de sostener acuerdos duraderos y de construir una gobernanza regional que trascienda las coyunturas.

Leídas en conjunto, las categorías de conurbación, aglomeración y metropolización permiten comprender la región metropolitana no solo como una realidad empírica, sino como una construcción metodológica e institucional que orienta formas diversas de intervención. Los casos analizados —organizados en torno a servicios públicos institucionalizados, dispositivos funcionales cotidianos e infraestructuras estratégicas— permiten mapear diferentes grados de integración metropolitana, al tiempo que visibilizan las tensiones estructurales que enfrenta su gobernanza. En este sentido, la redefinición censal del INDEC constituye un avance relevante, pero también una oportunidad para abrir un debate más amplio sobre cómo representamos la región, qué actores la configuran y qué modelo territorial queremos construir

LF

El autor es especialista en ecología urbana y planificación territorial. Investigador-docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, profesor de la Universidad Nacional de Luján (UNLU), docente de las asignaturas Ecología urbana (UNGS) y Geografía urbana (UNLU, UNGS), Director de la Licenciatura en Ecología (UNGS).

Cabe señalar que el Ministerio de Transporte adoptó el acrónimo AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires) para delimitar el ámbito de aplicación de la red SUBE. Probablemente, su sonoridad más efectista que RMBA haya contribuido a su rápida difusión y legitimación en la esfera pública. Aunque el INDEC no utiliza esta denominación en ninguna de sus estadísticas y definiciones, el término AMBA se ha consolidado como una referencia habitual en políticas públicas y documentos oficiales. Sin embargo, su uso no siempre se sustenta en una definición académica consensuada, particularmente en lo que respecta a los criterios territoriales que lo delimitan. Otras instituciones también adoptan delimitaciones propias del AMBA según sus áreas de cobertura: AySA incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 26 partidos del conurbano en su área de concesión; CEAMSE, por su parte, opera en la CABA y más de 33 partidos bonaerenses, con una cobertura que se ha ido ampliando progresivamente. Estas definiciones funcionales refuerzan la idea de una región metropolitana operativa, aunque institucionalmente fragmentada.

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