1- Encuentro “ Nuestras ciudades”
Cuando hace unos días asistimos a las jornadas de “Nuestras Ciudades”, convocadas por la cátedra de Teoría de la Arquitectura de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional del Comahue, lo sentimos como una oportunidad para propiciar la recuperación de la iniciativa y participación de los técnicos y profesionales locales hacia la resolución de las graves asimetrías microrregionales de la Norpatagonia argentina.
Quizá porque nos empantanamos en los temas de la conurbación de la Confluencia (microrregión integrada por las ciudades de Cipolletti-Neuquén y asentamientos cercanos) se nos quedó en el tintero un abordaje mas profundo hacia lo territorial, que propusiera alternativas de solución a los desajustes y distorsiones territoriales generadas en los últimos 50 años de gestión provincial. Quizá perdimos una buena oportunidad para evitar que, una vez más, el árbol nos tape la visión del bosque.
Las redes de asentamientos humanos materializan en el espacio geográfico las relaciones de producción y la distribución espacial de las fuerzas de trabajo de la formación social que albergan. Nuestra provincia (que no es una excepción a la regla) está fuertemente desequilibrada en la radicación de población y hoy presenta grandes debilidades para la instalación de un nuevo modelo alternativo de desarrollo sustentable, que sustituya al decadente modelo hidrocarburífero actual.
En este contexto, cualquier propuesta de nuevo reordenamiento implica reconocer qué importantes cambios actúan y han actuado sobre la localización de esta formación social para generar una nueva cultura del trabajo, un nuevo proyecto productivo y, en definitiva, una nueva modalidad de desarrollo y ocupación del suelo.
En las líneas que siguen, se intenta una agenda de alternativashacia la resolución de desajustes en la gestión de los asentamientos humanos del Neuquén.
Para ello es indispensable:
– Estudiar la estructura territorial heredada del modelo imaginado por los hacedores de la primera constitución provincial y, eventualmente, su inminente obsolescencia a raíz del formidable impacto de los cambios de modelo productivo provincial.
– Definir una racionalidad de las redes de asentamientos humanos de la Norpatagonia en concordancia con un modelo productivo de alternativa.
– Formular una gestión territorial alternativa adecuada a los nuevos tiempos que se avecinan.
Las prioridades que arroje el análisis podrían ser las primeras señales y acciones de un programa de gobierno preocupado por una equitativa y eficiente distribución de la población sobre la geografía de nuestra pequeña provincia.
2- Racionalidad de las redes de asentamientos humanos
Depende de dos conceptos básicos:
El primero, la necesidad de lograr un escenario apto para la instalación de estrategias de desarrollo sustentables, capaz de soportar la futura crisis de escasez y probable agotamiento de las reservas hidrocarburíferas, y con la refundación de una nueva provincia, la formulación de un nuevo mapa provincial.
El segundo, que este nuevo escenario este dotado de la institucionalidad adecuada para la gestión del modelo de desarrollo propuesto.
3- Estructura territorial heredada
Es incierta la génesis del esquema territorial aprobado con la primera Constitución Provincial del Neuquén pero, si observamos el contexto nacional, a fines de los ´50, el gobierno peronista propiciaba un país con centros de variada jerarquía integrados por redes de asentamientos humanos, cuyos componentes tenían asignados roles propios en todas las escalas: desde rurales a urbanos de alta concentración. Se intentaba albergar así a todos los actores del modelo sustentable basado en la agricultura y la ganadería, el desarrollo de las economías regionales y las crecientes actividades industriales encargadas de la sustitución de importaciones.
El producto territorial típico de este modelo de desarrollo quizá sea la red centenaria de asentamientos humanos que todavía mantiene la provincia de Buenos Aires, formada por subterritorios llamados Partidos y sus componentes de variadas escalas urbanas, desde parajes rurales a ciudades cabeceras. Todo apoyado en una normativa institucional ajustada al requerimiento. De esta manera, la provincia de Buenos Aires queda formada por piezas territoriales colindantes sin vacíos intermedios, donde no quedan espacios ni poblaciones sin marco institucional local que los contenga y administre. Una verdadera red de escenarios y administraciones locales armónicamente integradas, cuyo funcionamiento está aceptado por el uso en el último medio siglo.
Por esos mismos años, los fundadores del Neuquén proponen 16 departamentos sin otra institucionalidad que la enumeración cartográfica. Sus escenarios territoriales no responden a ninguna lógica geoeconómica (salvo alguna excepción como el caso de Aluminé) y en algunos casos hasta atentan contra la conformación racional de algunas cuencas de desarrollo, como el lago Lolog, atravesado longitudinalmente en su centro por el ridículo limite departamental.
Los departamentos neuquinos son verdaderos corrales arbitrarios donde flotan los ejidos municipales, como lentejas de una sopa con mucho caldo. Las jurisdicciones municipales de la provincia del Neuquén son verdaderos lunares de administración local, sin otra vinculación que las rutas y caminos. En el inmenso espacio intersticial que separa los ejidos municipales rige la jurisdicción provincial y la población que en ellos vive (pobladores no urbanos) son verdaderos ciudadanos de segunda, ya que no votan ninguna autoridad local (ni rural ni urbana) que pueda contenerlos y atenderlos como corresponde a su condición de neuquinos. Una verdadera marginación, similar al esquema medieval donde los privilegiados ciudadanos urbanos vivían dentro de las murallas y los pobres trabajadores rurales subsistían indefensos y segregados en extramuros.
Para mayor claridad de lo dicho, imaginemos un poblador del área rural de Añelo, que aunque tiene su chacra al sur del río Neuquén, es indiscutiblemente un actor social de la localidad; sin embargo, no vota a intendente por estar fuera del departamento y, por ello, fuera del ejido municipal (ya que la Constitución prohíbe ejidos que abarquen mas de un departamento).
El factor que agravó el panorama fue la fragmentación que precedió al nacimiento de la Globalización neoliberal de fines de los ´80. Con ella aparecieron (de la mano de las políticas del Banco Mundial disfrazadas de herramientas democráticas indiscutibles) las cartas orgánicas municipales que aumentaron el encapsulamiento de los gobiernos locales e instalaron definitivamente la moral de la competencia destructiva, abonando la lógica esterilizante de ganadores-perdedores que nos caracteriza.
4- Historia de los impactos de los modelos productivos
Los sucesivos modelos de desarrollo que impactaron la región han afectado intensamente el hábitat rural y urbano de la provincia. Sus efectos resultan de difícil visualización y cuantificación y, más aun, los verdaderos responsables de estos conflictos se mantienen ocultos, dificultando la solución de los problemas resultantes.
En el último medio siglo, actores extraprovinciales y extranacionales han alterado sistemáticamente los patrones históricos de localización de actividades productivas con la única finalidad de incrementar sus ganancias y con un notable desprecio de los efectos de sus acciones. La falta de tratamiento de estos problemas desde lo privado o lo institucional, indicaría que nos hemos vuelto inexplicablemente insensibles a este daño.
Las afectaciones al territorio se originan en políticas privadas y publicas, nacionales o internacionales, complejamente entrelazadas en un arriesgado juego, donde los agentes económicos se interrelacionan y coordinan para la instalación de circuitos de acumulación ( ámbitos de reproducción y acumulación del capital en torno a una actividad clave) que supone la instalación y desarrollo de los eslabones de la cadena productiva correspondiente al modelo dominante ( ganadería, agricultura, hidrocarburos, hidroenergía, construcción, turismo) los que a su vez modelan e impactan intensamente el territorio de localización, muchas veces con descartes y superposiciones territoriales.
En el Neuquén de hoy, se verifica con toda nitidez que de la interacción de la cadena productiva con su ámbito de localización han resultado:
– Un Neuquén capitalista concentrador de actividades dinámicas en la Confluencia.
– Un Neuquén agrícola ganadero pobre y desorientado en el interior.
Si recorremos la historia productiva de nuestro territorio provincial veremos que en los cortos años de su existencia como comunidad organizada el ángulo oriental de la Confluencia ha pasado brusca y sucesivamente por los siguientes roles como territorio especializado:
1- Articulación fundamental del esquema exportador de los valles frutícolas de la Norpatagonia
2- Sede y administración de las explotaciones hidrocarburíferas iniciales
3- Asiento gerencial del mayor sistema nacional de represas y aprovechamientos hidroenergéticos
4- Principal escenario de las grandes intervenciones de las políticas FO.NA.VI
5- A manera de síntesis
Procesos de afectación territorial:
6- Primeras conclusiones
En casi todos los periodos, el mayor poder de acumulación de excedentes estuvo en manos de agentes ubicados fuera del área productiva provincial. Hasta los años noventa la distribución territorial de las grandes inversiones fue responsabilidad de las decisiones centralistas del estado nacional y de los grupos de poder dominantes asentados en la pampa húmeda y en particular en la ciudad de Buenos Aires, con sus aliados locales. Luego, las decisiones se trasladaron a jurisdicciones extranacionales que articularon con una pequeña elite de aliados locales. En resumen,
· Las decisiones sobre los rumbos de las actividades se localizaron y localizan fuera del territorio provincial
· La acumulación de riqueza se radica también en otras jurisdicciones económicas
· El poder de reinversion local (excepto el propio de las elites cómplices) se encuentra reducido a su mínima expresión.
· Existe un marcado desinterés por la moderación o resolución de los efectos de los impactos y desequilibrios territoriales y ambientales producidos.
En este contexto, los neuquinos hemos quedado con las mayores localidades malformadas urbanisticamente, varias hiperdesarrolladas con costosos equipamientos sobredimensionados y las áreas rurales vacías y desatendidas, como si trabajar en el campo fuera sinónimo de inexistencia.
7- Primera agenda de señales de corto plazo
· Corregir las asimetrías en las relaciones socioeconómicas (producción y su distribución) que se constituyen en frenos del desarrollo regional.
· Incrementar la escala productiva, industrial y comercial con desarrollo de la agregación de valor local en las localidades del interior.
· Fortalecer las relaciones asociativas interregionales.
· Desactivar la desconexión y fragmentación entre ciudades y parajes cercanos, que en lugar de sumar, compiten y restan entre si.
· Reprogramar y resignificar los territorios vacíos o sin significado como ocurre con las delimitaciones departamentales y algunos ejidos municipales.
· Estudiar, diseñar y acordar los roles y perfiles productivos de todas las localidades y parajes de la provincia.
· Afirmar la identidad propia de cada eslabón de la cadena de asentamientos humanos de Neuquén, sin perder la identidad regional que los cohesiona.
· Propiciar una nueva territorialidad mediante una consulta publica calificada, precedida de una fase informativa amplia acerca de la validez o caducidad de la actual estructura. Consecuentemente, gerenciar los aspectos normativos que aseguren una lógica territorial en el tiempo, probablemente una ley de ordenamiento territorial.
8- Finalmente…
Se impone construir una nueva base territorial acompañada por un sustento normativo-institucional de la geoeconomia neuquina, que tendrá implicancia en todos los aspectos de la vida provincial, tanto productivos como sociales, institucionales y políticos entre otros.
Supone también una nueva relación del gobierno central con los municipios y unidades administrativas locales menores que pudieran proponerse, de los municipios entre si y de las ciudades y localidades con el territorio circundante, una revalorización de los espacios rurales, una renovación del significado de las tramas y redes operativas estatales, privadas, de las ONGs y de las instituciones del conocimiento.
Pero sobre todo será un cambio cultural donde la gente y las instituciones se organicen en un nuevo espacio territorial concordante con la construcción dinámica de un nuevo modelo productivo y de desarrollo sustentable para Neuquén.
LG
Zapala, julio de 2010
El autor es Arquitecto y Planificador territorial.
Ver los Lineamientos para el Plan Director del Desarrollo Neuquino, elaborados por el Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo de Neuquén (COPADE).
Sobre legislación de ordenamiento territorial en la Argentina,
ver la serie de notas en café de las ciudades, como:
Número 91 | Planes y Política de las ciudades
Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable | Entrevista a Diego Fernández. Un análisis crítico de la legislación argentina (IX) | Marcelo Corti
