El texto de esta nota reproduce el aporte del autor a Cien Cafés, libro que publicamos en 2013 con motivo de nuestro número 100 y nuestros 10 años. Es uno de los títulos cuya reimpresión se financia con la oferta actualmente en curso.
Hace unas semanas tuve oportunidad de participar de un taller donde varios investigadores urbanos exponían los resultados de sus trabajos. Un tema recurrente era la definición del límite entre lo rural y lo urbano y la búsqueda de indicadores que permitieran construir una definición precisa de ambos ámbitos. A pesar de la utilización de nuevas tecnologías, el análisis de las imágenes satelitales conducía necesariamente a la medición de un porcentaje de viviendas por hectárea, a la identificación de una matriz de infraestructuras que sostenga este asentamiento disperso o a la detección de tierras de labor que justificaran su afectación como área rural.
Desde hace tiempo este trabajo me parece inútil, porque estoy convencido que en nuestro medio este límite no se presenta como una línea, sino como una franja, a la que denominamos borde periurbano.
Podemos constatar que en la actualidad los ámbitos académicos que estudian la problemática urbana han aceptado este concepto, pero paradójicamente esta constatación los lleva a pensar que no se trata de una línea, sino de dos, (rural /periurbano y urbano/periurbano) lo que también implica definir lo que sucede dentro de este perímetro de transición.
Entiendo que el proceso de urbanización no es el resultado de las prácticas de un único actor, que despliega todopoderoso su capacidad de transformar la realidad, sino de miles de personas que conciben estrategias paradas sobre una parcela. En ese marco, lo que nos interesa analizar son las alternativas que se le abren a aquellos que parados sobre alguno de estos territorios están pensando qué hacer con una parcela. Estas franjas de transición son en general el espacio donde se despliegan la mayor parte de las estrategias posibles y, en ese contexto, el lugar donde tienden a predominar algunas. Desde luego interesa analizar cuáles son las razones que llevan a definir que unas estrategias resultan más adecuadas que otras, y en qué medida estas razones terminan consolidando el predominio de un determinado patrón de comportamiento (una tendencia).
Podemos concluir que mientras en la estructura de la ciudad predomina una enorme inercia (normalmente una ciudad produce cada año el equivalente entre el 1 y el 2% de la superficie urbanizada y entre el 1 y 2% de su masa construida), estas franjas de transición son algunos de los lugares donde se concentran estas dinámicas de transformación.
Por eso, más que identificar por donde pasa el borde nos interesa comprender que es lo que sucede en el interior, es decir cómo se desarrollan estas dinámicas que expanden los límites de la ciudad.
Cuando nos preguntamos por qué a algunas personas les puede interesar identificar por donde pasa un determinado borde verificamos que puede ser útil ser preciso para definir el límite entre dos zonas normativas (área urbana / área rural) y, en base a este límite, diferenciar dos espacios en función de sus potencialidades de valorización. También puede definir el límite del catastro y, por lo tanto, dos pautas diferentes de recaudación. Este ha sido el criterio tradicional que se orienta a la utilización de instrumentos de gestión gubernamental. Dentro de estos límites se autoriza la subdivisión, se construye obra pública y se recauda de manera diferencial. En la mayoría de los casos, la relativa arbitrariedad en que se cae al trazar estos límites pone en crisis la legitimidad de una línea, que establece tan profundas diferencias entre los que quedan de uno y otro lado. Seguramente esta debilidad empuja a muchos investigadores urbanos a tratar de ser cada vez más precisos en la selección de los indicadores que definen el trazado de estas rayas.
Nuestros marcos normativos vienen fracasando una y otra vez en el propósito de formalizar este borde.
El mercado puja permanentemente por ampliar estas fronteras, y los sectores que no logran acceder a una parcela en el mercado también. La pretensión de contener la expansión con estas herramientas se enfrenta, por un lado, a las autorizaciones por la vía de excepción y, por otro, a los desbordes por la vía de la invasión.
Personalmente creo que por ese camino no avanzamos; lo que interesa es comprender la dinámica que define el crecimiento del área urbana. La percepción del fenómeno de la ciudad como un objeto lleva a pensar que hay que construir diques que acoten esa dinámica. La percepción del fenómeno urbano como proceso (productivo) nos lleva en cambio a concebir herramientas que incidan sobre el desarrollo de determinadas pautas de comportamiento.
En este marco, la experiencia nos demuestra que la expansión del área urbana de una ciudad se fortalece con la construcción de grandes infraestructuras, y no se detiene con la construcción de una vialidad de borde. Se dinamiza con las políticas de regularización dominial y no se detiene con las exigencias de estándares de urbanización muy elevados.
Conducen a la informalidad cuando no se logra crear un mecanismo efectivo que garantice el acceso al suelo a los sectores carenciados.
Si buscásemos operar sobre procesos las investigaciones deberían dedicarse a observar el comportamiento de los diferentes actores. Investigaciones que analicen las estrategias que se ponen en marcha, y las prácticas que desarrollan para superar estas restricciones. Se trata de pensar nuevos mecanismos para condicionar el desarrollo de estos procesos. De pasar de los marcos normativos que buscan formalizar los límites del área urbanizada a mecanismos procedimentales, que asignan un carácter licitatorio a las posibilidades de expansión de nuevos tramos de área urbana. La definición de parámetros claros en la distribución de cargas y beneficios, la implementación de formas de estímulo a la asignación de una población objetivo de estas urbanizaciones, la incorporación de líneas de crédito o exención impositiva o la implementación de nuevas formas de gestión (publico/privada) de estos procesos, son algunos de los caminos que pueden mejorar la pobre performance que viene presentando la definición de bordes normativos.
Evidentemente se busca que estas nuevas herramientas faciliten el acceso al suelo de los sectores populares; se busca introducir políticas que aproximen sus costos a los ingresos de los sectores asalariados, condiciones que impliquen una utilización más eficiente del suelo, es decir, condiciones que incrementen la densidad media de la población asentada sobre suelo correctamente urbanizado, lo que conduce al desarrollo de un área urbanizada más compacta.
En el décimo aniversario de café de las ciudades, quisiera mandarles a los lectores este saludo desde el borde.
AMG
El autor es arquitecto y urbanista, titular de la Catedra de Planeamiento Urbano en la FADU-UBA. Fue Secretario de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, Secretario de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Buenos Aires y Director de la Corporación Antiguo Puerto Madero, entre otros cargos públicos.
Ver la nota Los gobernantes deben sostener el conflicto que significa transformar la realidad, entrevista que le realizaran Marcelo Corti y Demián Rotbart en nuestro número 138. Y también:
Número 60 | Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires | Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión; entrevista a Alfredo Garay | Marcelo Corti
Cien Cafés: 100 textos nuevos, 100 autores, 100 notas de café de las ciudades, 100 datos sobre la ciudad futura / Marcelo Corti (Editor General). Celina Caporossi, Marcelo Corti, Laura Corti, Hayley Henderson, Héctor Paez Ferreyra, Demián Rotbart, Fernando Vanoli. 1a ed. Buenos Aires: Café de las Ciudades, 2013. 400 p. 28×20 cm. ISBN 978-987-25706-6-8
