N. de la R: Esta es la tercera y última parte de la nota que, debido a su extensión, se publicó en sucesivos números de nuestra revista. Ver la primera parte en nuestro número 188 y la segunda parte en nuestro número 190.

2. El surgimiento del AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires)

Esta sección presenta regionalizaciones de alcance metropolitano. Da cuenta de las geografías municipales comprendidas en diferentes definiciones metropolitanas adoptadas por agencias oficiales y cobertura de ciertos servicios públicos esenciales. En este sentido, la selección de los sectores, cuya constitución distrital se estudia especialmente, busca poner de relieve los arreglos institucionales de cada una de esas regionalizaciones metropolitanas, así como el desempeño en el contexto pandémico.

Gran Buenos Aires, según el INDEC (2003)

En los diez censos nacionales de población realizados en la Argentina desde el siglo XIX, las estadísticas se presentaron agrupadas en provincias. Si bien los criterios de agrupamiento en regiones provinciales –tanto en número, extensión y toponimia– fueron variando, ocurrió un cambio muy significativo –tal como se mencionó en la sección anterior– a partir del censo de 1947, cuando los agrupamientos delimitaron y denominaron regiones geográficas, entre ellas el denominado "Gran Buenos Aires".

La emergencia del "Gran Buenos Aires" y, posteriormente, la denominación "Área Metropolitana" se utilizó indistintamente en estadísticas oficiales para dar cuenta de la región comprendida por la Ciudad de Buenos Aires y 19 partidos tradicionales (posteriormente 24 partidos, a partir de nuevas creaciones de municipios; los 24 partidos incluyen las secciones de islas de los partidos de San Fernando y Tigre. Entre 1993 y 1994 en tierras de General Sarmiento se crean San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas –cediendo y anexando un sector de Pilar. Esteban Echeverría cede tierras a Cañuelas y para la creación de los partidos de Ezeiza y Presidente Perón. Morón cede tierras para la creación de Hurlingham e Ituzaingó). Pero el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), a partir del documento Qué es el Gran Buenos Aires (2003), informa que abandona oficialmente la expresión “Área metropolitana” en sus cuadros estadísticos, tanto del Censo de Población y en la Encuesta de Gasto de los Hogares (figura 9). Con ese documento se buscó rectificar lo que pasaba en distintos programas de trabajo que utilizaban, en diferentes momentos, denominaciones no siempre uniformes. Aunque parecería que no se ha despegado del todo esa idea en el uso corriente y no queda claro al día de hoy si la Ciudad de Buenos Aires está o no incluida en el conjunto Gran Buenos Aires, incluso cuantos partidos la integran.

Figura 9. Gran Buenos Aires (INDEC, 2003)
Fuente: INDEC, 2003.

Pero INDEC aclara que ha usado diversas denominaciones para este conjunto de partidos, desde el 1 de agosto de 2003 refiere a ellos como “Partidos del Gran Buenos Aires”, afirmando el organismo que no empleará, con ese sentido al menos, la palabra “conurbano”. Aunque en algunos programas de trabajo el INDEC ha utilizado el término “conurbano”, así como también lo han hecho los medios de comunicación y algunos analistas de información al referirse al primer, segundo y tercer cordón del conurbano. Cuando la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) presenta información referida a los conurbanos (el conurbano 1, 2, 3 y 4), lo que hace es subdividir el ámbito de los Partidos del Gran Buenos Aires según un criterio de homogeneidad de ciertas variables de tipo social y económico. Esto da como resultado grupos de partidos que no necesariamente son contiguos, como puede verse en la figura 10.

La noción de “cordón”, en cambio, tiene una connotación estrictamente de continuidad geográfica; el “primer cordón” se representa en general como un anillo de partidos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires; y el “segundo cordón” como un anillo sucesivo que abarca partidos más alejados de la Ciudad de Buenos Aires (merece un aclaración el partido de La Matanza, ya que tiene la particularidad de integrar las tres coronas del conurbano, siendo muy sensible su participación con respecto al conjunto metropolitano ya que es la jurisdicción de asiento poblacional más importante de la Provincia de Buenos Aires; a los fines del cálculo de la distribución por corona metropolitana de la EPH y otros programas de trabajo el INDEC, se ajustan los datos tomando en consideración una partición al interior del distrito entre las localidades asignadas a cada corona). También se habla a veces de un “tercer cordón”. En realidad, cuando se habla de las características del primer o segundo cordón también se da por supuesta una cierta homogeneidad de la población en ellos incluida (Barsky, 2004). Pero el criterio de determinación de los cordones es diferente del criterio que utiliza la EPH para los 4 conurbanos. A partir del censo de 1991, INDEC utiliza oficialmente el concepto de "localidad" definido por Vapñarsky (1998) que, en un sentido demográfico-geográfico, se concibe como concentración de edificios y calles; es decir, como aglomeración (una localidad censal se define como “una porción de superficie terrestre caracterizada por la forma, cantidad, tamaño y proximidad entre sí de ciertos objetos físicos artificiales fijos –edificios– y por ciertas modificaciones artificiales del suelo –calles– necesarias para conectar aquellos entre sí” –INDEC, 1998). En base a este concepto se elaboró como categoría censal (Vapñarsky, 1998) otorgándolo un estatus oficial de precinto estadístico, además de su función toponímica, al "Aglomerado Gran Buenos Aires".

Figura 10. Aglomerado Gran Buenos Aires y Conurbano X (INDEC, 2003)
Fuente: INDEC, 2003.

Cuadro 1. Resumen de las denominaciones que utiliza el INDEC desde 2003

El AMBA desde el sector Transporte

El transporte a nivel regional, fuertemente motorizado, organiza la vida metropolitana. El actual Ministerio de Transporte de la Nación ha adoptado varias definiciones operativas a lo largo de las últimas décadas. Destacamos la Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA, 2011) y la Encuesta de Movilidad Domiciliaria (ENMODO, 2011), que produjeron información valiosa sobre la movilidad metropolitana. Hay que señalar que en esos estudios se adopta una Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) en base al criterio definido por la geógrafa Susana Kralich (1999, 2016), que considera 44 distritos (CABA + 43 municipios) cubiertos por la red de transporte público nacional, de corta y media distancia. Kralich considera en la definición de RMBA el radio máximo alcanzado por un umbral de desplazamientos cotidianos radiales, interjurisdiccionales, expresado por la exis­tencia de una red regular de transporte público urbano-suburbano de pasajeros.

Figura 11. Agrupamientos de municipios para las regionalizaciones del sector Transporte, sobre base GBA
Fuente: elaboración propia

Sin embargo, el área de estudio y producción de estadísticas estableció una definición sui generis de AMBA, compuesta por 27 distritos considerados (que aglutina en ese área prácticamente el 90% de la población de la RMBA, según la proyección de 2020 de INDEC), anexando a la definición del Gran Buenos Aires de INDEC a Pilar, Escobar y Presidente Perón. Pero a partir de la creación de la Red SUBEse establece un AMBA conformado por la CABA y 40 municipios en el marco del sistema que integra a todos los modos de transporte público (colectivos, metrobus, trenes y subtes). La Red SUBE brinda en el ámbito del AMBA (CABA + 40 municipios) descuentos de boletos para una o más combinaciones en el transporte público. El descuento se aplica de forma automática con la tarjeta SUBE en el momento del viaje, durante 2 horas y hasta 5 combinaciones de transporte. En la web oficial de la Red SUBE se encuentra la sección "Qué integra el AMBA?" con la definición de los distritos que participan del programa.

De manera que en el sector transporte encontramos la coexistencia de varias definiciones metropolitanas.

En su momento el INTRUPUBA analizó los principales patrones de circulación de las líneas de colectivo y de la orientación de las principales vías de comunicación (red principal de autopistas, rutas y avenidas), las que en su mayoría convergen hacia el centro de la Ciudad de Buenos Aires. En este sentido, clasifica en seis áreas que abrazan a los principales "corredores" de transporte:

1. Corredor norte: eje Ferrocarril B. Mitre, Autopista Panamericana y Av. Maipú –Santa Fe – Del Libertador;

2. Corredor noroeste: eje Ferrocarril Urquiza, San Martín y Belgrano Norte, Ruta 8 y Ruta 201;

3. Corredor oeste: eje Ferrocarril Sarmiento, Autopista del Oeste – Ruta 7 –Ruta 200;

4. Corredor Sudoeste: eje Belgrano Sur y Roca ramal a Ezeiza, Autopista Ricchieri – Ruta 205;

5. Corredor sur: eje Ferrocarril Roca ramal a Glew, Ruta 210 – Ruta 53;

6. Corredor sudeste: eje Ferrocarril Roca ramal a La Plata, Av. Mitre – Camino Gral. Belgrano Ruta 14 – Ruta 36.

En relación a los ferrocarriles metropolitanos el sistema está compuesto por una extensa red conformada por siete líneas de trenes suburbanos, seis líneas de subterráneos y una línea de tren ligero. La red de subterráneos cuenta con una extensión de 54,7 km, los ferrocarriles eléctricos.

Pírez (2006) sostiene que el transporte metropolitano de Buenos Aires no está descoordinado porque existe una coordinación de hecho, ejercida por el gobierno nacional, sobre un territorio donde se yuxtaponen su competencia, la del gobierno provincial y las de los municipios. Ciertamente, el "subsidio" del gobierno nacional al transporte público opera como una política que equilibra la relación entre los costos del sistema de transporte y el mercado del trabajo y la vivienda, beneficiando a un AMBA definido donde reside casi el 37% de la población del país. Desde el punto de vista de la operación del transporte de pasajeros de corta y media distancia, hay municipios que están fuera del Aglomerado Gran Buenos Aires, con una demanda mínima de viajes que justifica su integración regional.

Ahora bien, el jueves 2 de julio el Ministerio de Transporte de la Nación publicó datos sobre el impacto en la circulación de población en el AMBA en tiempos de pandemia y de la evolución de la circulación diferentes fases del ASPO (Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio; consultado 2/07/2020). Los datos surgen de registros de la tarjeta SUBE, e indican que 685.998 pasajeros el 1 de julio, el primer día de la nueva cuarentena estricta, representando un 16% sobre el total de pasajeros (4.242.450), utilizaron los 3 medios de transporte, en promedio, en días hábiles previos al aislamiento. Hay que señalar que en todos los medios de transporte público, a partir de la extensión del plazo de asilamiento hasta el 17 de julio, únicamente circulan en el AMBA los trabajadores de actividades esenciales, autorizadas en el DNU 297/20.

Respecto a la circulación intra e inter jurisdiccional en el AMBA, los datos SUBE de un día hábil de la segunda quincena de junio, marcan que un 65 % de los pasajeros viajó dentro de los partidos del Gran Buenos Aires; un 18 % lo hizo dentro de la Ciudad; un 13 %, desde la Provincia hacia la Ciudad; y un 3%, desde CABA hacia PBA. Estos datos contrastan en términos relativos y absolutos con el perfil de circulación pre-cuarentena (figura 12): un 57 % de los pasajeros viajaba dentro de los partidos del Gran Buenos Aires; un 26 % lo hacía dentro de la Ciudad; un 14 %, desde la Provincia hacia la Ciudad; y un 3%, desde CABA hacia Provincia. Es decir, con el ASPO no sólo se redujo sustancialmente la circulación intra e inter jurisdiccional sino que se redujo la participación al interior de la CABA y desde la CABA hacia la Provincia, pero aumentó considerablemente la participación dentro de los partidos del Gran Buenos Aires.

Figura 12. Evolución de la circulación en el AMBA durante el ASPO, en miles de pasajeros
Fuente: Ministerio de Transporte de la Nación, julio 2020.

El AMBA según AySA

El suministro de agua y provisión de cloacas a nivel metropolitano está, principalmente, a cargo de la empresa estatal AySA (Agua y Saneamientos Argentinos S.A.), una de las proveedoras más grande del mundo. Esa responsabilidad la asumió el estado nacional a partir de su reestatización en 2006. Entre 2017-19 se incorporó a su área de concesión a 9 municipios (Moreno, Escobar, San Miguel, Malvinas Argentinas, José C. Paz, Pte. Perón, Merlo, Florencio Varela y Pilar) a los 17 municipios originales junto con la CABA, buscando la compañía con esos acuerdos tener bajo su servicio a todo el AMBA. En diciembre de 2019 se reforzó la orientación de coordinación metropolitana, cuando se suman al directorio de la compañía la participación de intendentes del conurbano, representativos de los municipios anexados. La población total del área de concesión corresponde a más del 30% de la población del país.

Hay razones de economía de aglomeración y geográficas que explican un sistema a escala metropolitana. El agua para consumo humano proviene principalmente de origen superficial del Río de la Plata y, en menor proporción, de agua subterránea del Acuífero Puelche. Pero existe una gran proporción de hogares que obtienen agua de explotaciones puntuales de agua subterránea, proveniente de los acuíferos Puelche y Pampeano, ya sea de sistemas de autónomos de redes públicas o de perforaciones autónomas o domiciliarias, con distintas tecnologías, profundidades y medidas de protección de la contaminación.

La cobertura cloacal varía por su distribución geográfica, las diferentes densidades urbanas o el grado de urbanización. Los efluentes cloacales se vierten (con o sin tratamiento) en varias cuencas metropolitanas. Uno de los ejes centrales del plan de AySA, en el marco del plan de la Autoridad Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), se centra en la prolongación del emisario sur en Berazategui y el emisario subfluvial del Sistema Riachuelo , apelando al efecto de dilución del Río de la Plata para vertido de efluentes cloacales. Pero en áreas sin cobertura cloacal, el grueso de las descargas de aguas residuales, se realiza a través de pozos negros, fosas sépticas o, en el peor de los casos, hacia letrinas conectadas a los acuíferos Pampeano y Puelche, y en menor proporción, en ríos y arroyos metropolitanos. De ahí la necesidad de compatibilizar la expansión de agua potable en el segundo cordón metropolitano, villas de la ciudad y, en general, barrios populares, con la consecuente expansión de los desagües cloacales. Precisamente el Estado Nacional se propuso la meta de alcanzar una cobertura metropolitana del 100% de cobertura de agua potable de red y el 75% de desagües cloacales (AySA, 2020).

Figura 13. Expansión de los servicios de agua y saneamiento en el AMBA
Fuente: AYSA, 2017

El Ministerio de Salud de la Nación planteó la prioridad de modificar o intensificar hábitos de higiene de sus habitantes para enfrentar el avance del Covid-19. Indudablemente, esto se refleja en el aumento del uso del agua para la limpieza de las manos y, en general la higiene personal y urbana. Pero el AMBA es un territorio en el que se distribuye y circula el agua en el espacio de manera muy desigual, no sólo por los intereses que primen los actores encargados de la gestión del recurso hídrico, sino como consecuencia de un proceso histórico de larga data que fue consolidando zonas cubiertas por el servicio (y, en consecuencia, integradas al tejido urbano) y zonas descubiertas (sin cobertura), que se encuentran marginadas y excluidas (Tobías y Fernández, 2019).

La hipótesis de expansión de la red de agua en la segunda y tercera corona del conurbano –actualmente la de mayor demanda social– deberá apelar al ingreso de agua de río (la nueva Planta Juan Manuel de Rosas actualmente abastece a 150.000 habitantes del partido de Tigre; en una segunda etapa abastecerá a 2 millones de personas de los partidos del noroeste de la Concesión; AySA, 2020). De ahí la necesidad del enfoque sistémico agua-cloaca en su expansión, de manera de equilibrar el crítico cuadro ambiental de la contaminación de ríos urbanos, desbalance hídrico y situación sanitaria de la población. De este cuadro surge la necesidad del control estatal de las empresas sanitarias (nacional y provincial) para sortear aspectos de gestión ambiental metropolitana, sobre todo atendiendo a las geografías sociales de alta vulnerabilidad social en general ante la contaminación del agua, y en particular  frente al COVID-19.

El AMBA según CEAMSE

Existe una gestión metropolitana de la basura, donde cada Municipio recolecta puerta a puerta los residuos que se generan en su jurisdicción y se exportan hacia centros de "disposición final" que gestiona la Coordinación Ecológica Área Metropolitana de Buenos Aires (CEAMSE), mediante el sistema de rellenos sanitarios, ubicados en la periferia. La recolección es responsabilidad de cada uno de los Municipios, que ejecutan esta prestación en forma autónoma. La operatoria se realiza de varias maneras: algunos contratan el servicio completo bajo sistema privado –la gran mayoría–, mientras que otros lo llevan a cabo en forma mixta (una parte por administración y la restante mediante el sistema privado) y el resto por administración. El "ámbito geográfico de acción" de CEAMSE es el Área Metropolitana de Buenos Aires (figura 14), conformado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 33 partidos bonaerenses. Hay que aclarar que desde su génesis en 1978 la definición del área operativa, y por ende, definición de AMBA del CEAMSE se ha modificado, en virtud de los convenios con municipios servidos. Originalmente el AMBA de CEAMSE incluía a la Ciudad de Buenos Aires y 22 municipios (los 19 municipios tradicionales + el Gran La Plata).

En conjunto suman cerca de 14,5 millones de habitantes (16 millones proyectada al 2020), o sea más el 36% de la población argentina, distribuidos en una superficie de 8.800 kilómetros cuadrados. Esta zona produce en promedio 17.000 toneladas diarias de residuos, indicando alrededor de 1 kg./habitante/día. La CEAMSE constituye la primera experiencia de asociación estatal metropolitana entre la Provincia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires, creando una Sociedad del Estado cuyo mandato desde su génesis fue concentrar la responsabilidad del tratamiento de los residuos. Entre sus objetivos, el ambiental fue “enterrar” los residuos que diariamente produce la aglomeración urbana, sustituyendo los basurales (y el cirujeo) a cielo abierto y los incineradores, mediante tecnología sanitaria más moderna para esa época.

Como antecedente mencionemos que bajo el principio de subsidiaridad o de descentralización territorial se llegó, a fines de la década de 1970, a ensayar una agencia estatal por convenio de las dos instancias federadas, sin participación de la escala nacional. La sociedad estatal se comparte en partes entre esas dos instancias jurisdiccionales, pero hay que aclarar que mientras la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es socio y cliente, la Provincia de Buenos Aires es socia pero no cliente y los Municipios son solamente clientes. De manera que esta coordinación metropolitana expresa una heterogeneidad de intereses y representaciones, marcado por la falta de representación municipal en la composición de su directorio.

Figura 14. Área Metropolitana de Buenos Aires, CEAMSE
Fuente: CEAMSE

Desde su inauguración en 1978 la solución de ingeniería adoptada –el relleno sanitario– planteó el cobro por disposición final. Para los municipios implicó perder el compromiso con los efectos del tratamiento final en sus jurisdicciones, centralizando en 4 puntos de la Provincia (actualmente 3) la disposición final de la basura. Según la estrategia durante la dictadura 76/83, con el correr de los años, los rellenos (una vez concluida su etapa activa) se convertirían en enormes espacios verdes para recreación, organizados por un esquema de vialidades de conexión metropolitana; el plan con el correr de los años se diluyó hasta concentrarse en la disposición de la basura y la logística implicada (Fernández, 2020).

En la actualidad, los materiales consumidos se descartan en su mayor parte, sin ser considerados como recursos potenciales: una parte va al relleno sanitario de la CEAMSE (sistema formal), y otros flujos (informales) se desvían hacia basurales clandestinos. Hay un tercer flujo de residuos que son canalizados como recursos reciclables, que son reincorporados en la red industrial como materias primas se calcula que se recogen residuos domiciliarios selectivamente entre un 2 y 5%, aproximadamente, a través del fenómeno del "cirujeo" (Schamber y Suarez, 2007). Hay que señalar que en la actualidad en el relleno Norte III de la CEAMSE (Tres de Febrero) y en Ensenada se lleva adelante un proceso de reciclado de los residuos sólidos urbanos, previo a su disposición final, en una planta especial donde trabajan cooperativas que seleccionan elementos reutilizables. Además la CEAMSE trata sus lixiviados y aprovecha parte del biogás, que de otra manera se emitiría a la atmósfera. Para el caso de los residuos de la poda de árboles se emplea en la fabricación de abono orgánico para el tratamiento del suelo.

En la actualidad el área de cobertura de la empresa metropolitana que gestiona la basura amplió su regionalización AMBA e incluso abarca municipios bonaerenses distantes como Mar del Plata, Lezama o Colón (PBA) (ver figura 15). Hay que tener en cuenta la capacidad operativa del modelo que aplica CEAMSE de gestión sanitaria de la basura para extender su ámbito de acción metropolitano con soluciones de ingeniera sanitaria y logística.

Figura 15. Área de Cobertura de CEAMSE, CABA y 51 municipios bonaerenses
Fuente: CEAMSE

El comité de expertos que asesora en materia epidemiológica a la presidencia de la Nación planteó como cuestión prioritaria para enfrentar el avance del Covid-19 el tratamiento de la basura urbana, debiéndose desplegar protocolos especiales para el manejo de los residuos domiciliarios y, específicamente, de la fracción de residuos biológicos infecciosos de la pandemia que se generan en hospitales (residuos patogénicos). Por la crisis económica de la pandemia la generación de residuos domiciliarios cayó notablemente durante a partir del mes de marzo, tal como indica la Dirección Provincial de Residuos: una caída cercana a una cuarta parte (15.000 tn.) de basura que se dispone en ese relleno de CEAMSE.

Respecto a los residuos patogénicos, la Ley 154 en la CABA y la Ley 11.347 en la Provincia de Buenos Aires regulan la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final (los residuos patogénicos reciben un tratamiento de estabilización, fijación química e inertización y, posteriormente, incineración tal como prevé la normativa –Decreto 95/95 Residuos Peligrosos–; respecto a las cenizas provenientes de procesos de incineración, se realiza en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires junto con el circuito de residuos domiciliarios a cargo de la CEAMSE). En condiciones normales un paciente de hospital genera cerca de 1 kilo de residuos patogénico por día. Pero en el actual contexto de la pandemia, los protocolos epidemiológicos para pacientes sospechosos de COVID-19 duplican, triplican y hasta cuadriplican la generación de residuos. De hecho, la Dirección Provincial de Residuos bonaerense ha realizado cálculos para el despliegue de dispositivos de emergencia sanitaria: considerando 4 kilos por cama, una cifra alta asimilable a lo generado en Wuhan (China), se estima que el sistema sanitario se saturaría con 21 mil camas, teniendo en cuenta que el 20% de los contagios se internan. Esta estimación considera cerca de 105.000 afectados entre CABA y toda la Provincia de Buenos Aires, con una fuerte generación de residuos en el AMBA.

Los trabajadores de la salud están implementando protocolos sanitarios con el uso de material de protección y la eliminación de residuos patogénicos (uso de bolsa roja). Precisamente esos residuos están actualmente en el ojo de la tormenta ya que implican una logística de material infeccioso. El extraordinario aumento de la basura patogénica (camisolines, doble guantes, antiparras, doble cofia, etcétera) en pacientes con sintomatología respiratoria en centros de salud puede poner en crisis el circuito de esa fracción de residuos patogénicos en todo el AMBA. Frente a este escenario, el Ministerio de Ambiente de la Nación conformó un Comité para implementar un plan especial para esos residuos.

Los residuos patogénicos tratados son considerados por ley 11.347 residuos industriales no especiales. Teniendo en cuenta este aspecto el gobierno de la Provincia está trabajando en escenarios alternativos que suponen el incremento extraordinario de esa fracción de residuos. Sin embargo, aunque se estima aumentar la capacidad instalada para el manejo de la fracción patogénica de la basura, hay un punto crítico en la logística de la recolección, considerando la multiplicación de puntos de recogida, especialmente a partir de la creación de los Centros de Aislamiento en varias zonas de la geografía metropolitana.

Hasta aquí repasamos varias regionalizaciones de alcance metropolitano, precisando las geografías municipales adoptadas por agencias oficiales y cobertura de ciertos servicios públicos esenciales. En este sentido, se puso de relieve el carácter sectorial de cada una de ellas, así como también los arreglos institucionales que están en juego en la actualidad en el contexto pandémico. En la próxima sección, a modo de discusión, se pone en relación este abordaje en virtud del AMBA así definido y en el marco de la pandemia del COVID-19.

“Tenemos que aislar el AMBA del resto del país” (discusión)

El AMBA es tendencia en tiempos del COVID-19 porque nos revela la complejidad metropolitana más allá de los límites de la Capital del país, aunque con la dificultad de precisar los municipios bonaerenses que la integran. ¿Son 24 o 27 o 33 o 40 o 43? De hecho, para varias agencias oficiales (nacionales, provinciales y municipales), y en general para la sociedad, el AMBA representa cosas distintas. Por ejemplo: hay un AMBA que se establece en base al área que integra la política de subsidio al transporte. Hay un AMBA para la empresa estatal de agua y saneamiento como horizonte de universalización del servicio. Hay un AMBA que por mandato provincial organiza logísticamente el traslado de la basura fuera de la jurisdicción municipal para su tratamiento final. De hecho, el agrupamiento tradicional del INDEC para el área metropolitana (GBA = CABA + 24 partidos) se queda corto desde hace décadas para dar cuenta de la realidad metropolitana contemporánea. En definitiva, definiciones de AMBA que delimitan geografías metropolitanas distintas y marcan regionalizaciones sectoriales diversas.

Figura 16. Evolución de casos confirmados de COVID-19 en la Argentina y el AMBA*,25 de junio.
Fuente: Presidencia. (*) En línea punteada se delimita el AMBA (Decreto 459/2020)

Pero la pandemia ha patentizado unos límites al AMBA, al extremo de aislarlo en un confinamiento severo. Porque por resolución presidencial (art. 5 Decreto 459/2020) –y de las estadísticas epidemiológicas del COVID-19– queda definida la geografía de un AMBA como la "zona urbana común" que conforman la CABA y 40 municipios circunvecinos de la Provincia de Buenos Aires (figura 16), que concentra el 37% de la población del país en un espacio menor al 1% del territorio nacional. En el artículo 5 del Decreto 459/10-05-2020, se considera Área Metropolitana de Buenos Aires a la zona urbana común que conforman la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los siguientes cuarenta (40) Municipios de la Provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate.

Ciertamente, ese AMBA es la misma que el área definida por la red SUBE, entre otras definiciones oficiales. Quizás como una demostración de que la movilidad es un sector que organiza la vida metropolitana, hoy día convertido en vector de contagios del COVID-19. Indudablemente, esta regionalización manifiesta ser el principal foco de transmisión comunitaria del virus del país, contorneando de una manera bien nítida qué es el AMBA.

Señalemos que esta regionalización pandémica coincide, en rigor, con la denominada RMBA (Región Metropolitana de Buenos Aires) definida por varias agencias oficiales, estudios académicos y organizaciones sociales; acaso la sonoridad del acrónimo AMBA, más expresivo, ha impactado mejor para su uso corriente y sea adoptado como designación oficial sobresaliente. Vale la pena aclarar que geográficamente lo integran la CABA y los 40 distritos bonaerense delimitados por el Río de la Plata, el Delta y en su límite pampeano por los distritos que abraza la Ruta provincial N° 6. El AMBA contiene en un todo el GBA definido por el INDEC. Además, integra, al denominado Gran La Plata (La Plata, Berisso y Ensenada) entre el resto de los partidos bonaerense. De hecho el Ministerio de Salud  desde el 1 de julio publica los informes “Sala de Situación COVID-19 Nuevo Coronavirus 2019 Novedades”  con datos para un AMBA y RMBA como agregaciones de jurisdicciones diferenciadas, aunque sin definirse, reflejando –tal como se sostiene–  ambigüedades entre distintas agencias oficiales.

Ahora bien, nos propusimos con este texto un recorrido de largo aliento para dar cuenta cómo históricamente la conurbación representó un problema capital para la federación argentina y que desde el origen tensiona el trazado de sus límites metropolitanos.

A lo largo de los textos repasamos de qué manera se forjaron andamiajes conceptuales, entorno a teorizaciones urbanas y el ejercicio de la planificación de ciertos personajes influyentes, así como también qué sectores fueron decisivos en una delimitación metropolitana. La génesis de la conurbación, al precio de la sangre derramada, estuvo marcada por cercar poder a la Provincia de Buenos Aires a través de un orden metropolitano en torno al puerto rioplatense. Pero una vez que la "coalescencia" urbana trasciende el artificio límite capitalino mostró la imposibilidad de resolver, al menos en un plano técnico, un recinto administrativo que la contenga. Ni que hablar de un gobierno metropolitano, en el auge de debates de las décadas 1920 y 1930, mientras se vislumbraba una formidable expansión de la conurbación en todas las direcciones de la pampa bonaerense.

La oficialización de la geografía metropolitana ocurre quizás en momentos conflictivos de la relación ciudad-conurbano durante el primer peronismo, trazando disidencias en la escala nacional –y municipal porteña– y provincial. Y de los distintos repliegues, de uno y otro lado de la Av. Gral. Paz y el Riachuelo, expresivos de la búsqueda de autonomías relativas. Después, acontecieron varios ensayos manu militari que dieron forma a un área metropolitana, aunque sin poder resolver su naturaleza concentracionista, congestiva y desigual que se proponían revertir. La reforma constitucional de 1994 contorneó un nuevo tablero político para el devenir del AMBA, agudizando el histórico repliegue porteño-céntrico con implicancias en la escala nacional. Sin embargo, pese a esas tensiones y frustraciones que atravesaron largos períodos, se ensayaron distintas "gobernanzas" metropolitanas que le pusieron límites al AMBA, teñidas de facto por lógicas sectoriales que las animaron, con esquemas de coordinación interjurisdiccional y leyes, no exentos de fragmentaciones y controversias.

Este sintético recorrido se pone en relación con nuestra preocupación en tiempos de la pandemia, en la medida que se verifica en el auge actual del AMBA la influencia de lo geográfico y lo político en los registros gubernamentales para la definición de lo metropolitano. Aunque su construcción histórica en el plano es algo vivo, dinámico, expansivo, que pendula entre las rupturas de discursos epocales y las condiciones metropolitanas que envuelven. Precisamente, el interés de transportar esos debates sobre el tema en el actual tiempo histórico de la pandemia nos permite componer circunstancias en torno a la actual crisis social y económica que atravesamos, y acaso a los cambios de paradigmas que dan forma política a la región. Es que el AMBA, como epicentro del COVID-19 de la Argentina, adquiere rasgos dramáticos en virtud de su primacía demográfica y productiva, así como también de sus relaciones funcionales de la CABA y de importantes municipios bonaerenses.

Desde el inicio de la pandemia, tanto el gobierno Nacional como los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires llevan adelante la tarea de anunciar y publicar diariamente los casos de contagios, fallecimientos y recuperados. Las intendencias del AMBA adoptaron medidas similares. Sin embargo, los criterios de regionalización sanitaria y el manejo de las estadísticas epidemiológicas para una variedad de regiones sanitaria e intendencias de diversa composición y tamaño poblacional no reflejaban los datos para la zona metropolitana, que manifiesta la mayor tasas de contagios y letalidad en comparación a otras regiones del país – el conurbano bonaerense se encuentra dividido geográficamente por regiones sanitarias en el que se divide la gestión la provincia de Buenos Aires (regiones V, VI, VII y XII); de ahí que resulta necesaria la producción y difusión de estadísticas oficiales como conjunto aglomerado, tal como se presentan para cada provincia y para otras realidades metropolitanas del país. Con el correr de las semanas y con la evolución de la epidemia, se empezaron a producir datos específicos para la denominada AMBA, incluyendo su delimitación sanitaria en las disposiciones y anuncios relativos al ASPO (Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio). Hay que señalar, en este punto, que el INDEC y los organismos sanitarios y estadísticos involucrados deberían urgentemente institucionalizar la región AMBA como categoría oficial.

Figura 17. Representación de las tres escalas federadas del AMBA
Foto: Presidencia de la Nación

El pasado 1 de julio de 2020 el AMBA retrocedía a fase estricta (fase 1) del decretado ASPO, aunque la situación sanitaria al interior de esa geografía metropolitana no sea homogénea (curiosamente, hay 5 municipios del AMBA, Brandsen, Campana, Cañuelas, Exaltación de la Cruz y Zárate, "de carácter semi-rural y con buenos indicadores sanitarios" que permanecerán en ASPO-fase 3. Incluso las restricciones al transporte público se agudizaron a la circulación de actividades esenciales a partir del lunes 29 de junio. El presidente Alberto Fernández anunció que: “tenemos que aislar el AMBA del resto del país, porque el resto del país no está teniendo los problemas que tiene el AMBA. También tengamos que pensar estas medidas para el Chaco, que está teniendo una velocidad de contagio parecida a la del AMBA, pero no trasciende como sí el AMBA”. Es que en ese momento el Ministerio de Salud de la Nación reportaba que 9 de cada 10 contagios de COVID-19 del país se daban en esta región argentina. De hecho llegó a ser –prácticamente– la única región con población en aislamiento estricto, dadas las altas tasas de contagios y letalidad en comparación a otras regiones del país. Pero de ese momento al día de hoy –2 de octubre– los contagios se han difundido en  todo el país como una mancha de aceite, llegando a representar el AMBA en  cerca del 50% de los contagios y la letalidad, con niveles de amesetamientos muy altos: en torno a 200 fallecidos y 7.500  contagios diarios. El gobernador de la provincia de Buenos Aires, Axel Kicillof, en su última conferencia de prensa explicó la situación actual y los alcances de la nueva etapa del aislamiento que correrá hasta el próximo 11 de octubre. En su discurso sentenció que "a mí no me gusta llamarlo una meseta, esto sería  algo así como un altiplano".

Llegado  este punto señalemos que la pandemia pone a la geografía del AMBA en acaso el máximo estado de excepción de su historia. Una regionalización sanitaria como AMBA demanda de la coordinación interjurisdiccional, no sólo de las tres escalas políticas representadas sino con la participación de las 40 intendencias implicadas. A tal punto que se debería establecer una unidad de coordinación para las distintas regiones sanitarias que seccionan al AMBA (por ejemplo, para poder administrar las camas hospitalarias disponibles al interior de cada una de esas regiones sanitarias), así como también de sectores clave como seguridad y transporte que hoy son escenario de las tensiones políticas en el marco de un manejo epidemiológico. Más aún, resultaría conveniente establecer una ley-convenio que unifique la conducción política al nivel más alto; es decir al Presidente, tanto en materia de salud, como de seguridad y transporte por el plazo que dure la pandemia. Es que la dinámica epidemiológica actual representa un desafío de todos los poderes, incluyendo las intendencias. Esencialmente por la necesidad de ensamblar nuevos criterios de bioseguridad para la regionalización del trabajo, el transporte, el comercio, el hábitat,  y en general, las actividades de reproducción de la vida, en un cuadro de gobernabilidad metropolitana marcadamente sanitario. Porque parecería que con la pandemia llegó quizás el tiempo para confeccionarle un traje bien cortado al AMBA, es decir, aprovechar la ocasión para proceder a definir con claridad unos límites.

LF

Esta es la tercera y última parte de la nota que, debido a su extensión, se publicó en sucesivos números de nuestra revista. Ver la primera parte en nuestro número 188 y la segunda parte en nuestro número 190.

El autor es ecólogo urbano y urbanista. Investigador-docente del Instituto del Conurbano. Universidad Nacional de General Sarmiento. 

Sobre su trabajo, ver también en café de las ciudades:

Número 186 I Ambiente
Infraestructura ecológica para la Región Metropolitana de Buenos Aires en tiempos de pandemia I Antecedentes históricos y factibilidad de implementación. I Por Leonardo Fernández

Número 132 I Ambiente y Planes de las ciudades
Biodiversidad Urbana I Apuntes para un sistema de áreas verdes en la Región Metropolitana de Buenos Aires I Por Diego Garay y Leonardo Fernández

Número 74 | Ambiente 
“De los ríos no me río” | Ana Carolina Herrero y Leonardo Fernández investigan (seriamente) las cuencas metropolitanas de Buenos Aires | Marcelo Corti

Ver también su trabajo La ecología en el Gran Buenos Aires en tiempos de pandemia.

Referencias

Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA)

Ardissone, Romualdo. “La ciudad de Buenos Aires excede los límites de la Capital Federal. Necesidad de levantar un censo que abarque la totalidad de la aglomeración urbana bonaerense”, GAEA (Anales de la Sociedad Argentina de Estudios Geográficos), Buenos Aires, 1937, Tomo V, p. 470.

Argentina. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda, 2010.

Argentina. Secretaría de Transporte. Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires, 2010.

Argentina. Secretaría de Transporte. Investigación de Transporte Urbano de Buenos Aires INTRUPUBA: 2006-2007, 2010.

Argentina. Secretaría de Planificación Federal e Inversión Pública. Plan Estratégico Territorial – fase 1, 2008.

Argentina, IV Censo General de la Nación, tomo I, Población, Buenos Aires, 1947.

Baer, Luis y Juan Duarte. "La política de vivienda del “primer peronismo" en la metrópolis de Buenos Aires". Realidad Económica Nº 263, 2011.

Barsky, A. "Qué diferencias hay entre GBA, Conurbano, AMBA y RMBA". En Georedweb.

Caride Horacio, La idea de Conurbano Bonaerense, 1925-1947, Colección Investigación, Documento de Trabajo Nº 14, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, San Miguel, 1999.

Carrasco, Benito, Algunas consideraciones sobre la urbanización de las ciudades, Amigos de la ciudad, Buenos Aires, 1927.

CEAMSE. Coordinación Área Metropolitana de Buenos Aires Sociedad del Estado. Estudio de calidad de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) Dispuestos.

CONAMBA. El Conurbano Bonaerense. Relevamiento y Análisis. Ministerio del Interior del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 1995.

ENMODO, Secretaría de Transporte. Encuesta de Movilidad Domiciliaria ENMODO 2009-2010.

Gorelik, Adrián y Graciela Silvestri, 1991, "Imágenes al sur. Sobre algunas hipótesis de James Scobie para el desarrollo de Buenos Aires", AnalesNº 27/28, Instituto de Arte Americano e Investigaciones Estéticas, FADU, UBA, Buenos Aires

Fernández, L., “«La muralla verde» [Urbanismo y ecología en tiempos de dictadura, Buenos Aires y su región metropolitana (1976-1983)]”. UNGS, Los Polvorines, 2020.

Kralich, Susana. "Una opción de delimitación metropolitana: los bordes de la red de transporte "urbano. El caso de Buenos Aires". En: Seminario Internacional "La Gestión del territorio: Problemas ambientales y urbanos". Centro de Estudios e Investigaciones (CEI) / Universidad Nacional de Quilmes – IDEHAB / Universidad Nacional de La Plata. Quilmes, 1995.

Molina y Vedia, Juan. Mi Buenos Aires herido. Buenos Aires: Colihue, 1997. (Con dibujos de E. Cajide, J. Fontana, R. Frangella, C. Testa y R. H. Schere).

Novick, A. y Caride, H., “Ciudad versus Area Metropolitana. Notas para una historia del Gran Buenos Aires”, Amerique latine: Les discours techniques et savants de la ville dans politique urbaine, Hélène Rivière d’Arc (edit.)) Document de Travail N° 37, Paris: Projet “Les mots de la ville”, MOST UNESCO, 1998, pp. 25-35.

Novick, A., Favelukes, G. y Vecslir, L. Mapas, planes y esquemas en la construcción del Gran Buenos Aires. Anales del IAA, 45(1), 2015 55-72. Consultado el (27/06/2020). 

Pírez. Pedro "El gobierno metropolitano como gobernabilidad: entre la autorregulación y la orientación política". Revista Economía, sociedad y territorio vol.14 no.45 Toluca may./ago. 2014

Pírez, Pedro La problemática de la gestión. En: Atlas de Buenos Aires. Buenos Aires, Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. En Kralich, S. Urbanización y transporte. Algunos aportes conceptuales. Revista Transporte Y Territorio, (15), 41-67.

Provincia de Buenos Aires. Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable (OPDS). Subsecretaría de Fiscalización y Evaluación Ambiental. Dirección Provincial de Residuos, 2020.

Provincia de Buenos Aires. Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, La Plata: 2007.

Schamber, P. y Suarez, F., Cartoneros de Buenos Aires. Una mirada general sobre su situación. En Recicloscopio: Miradas sobre los recuperadores urbanos de residuos de América Latina. Buenos Aires: Prometeo, 2007, pp. 28-30.

Tobías, Melina; Fernández, Leonardo. “La circulación del agua en Buenos Aires: resonancias geográficas y desigualdades socioespaciales en el acceso al servicio.” Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía, 2019. 28 (2): 423-441.

Torres, Horacio. El Mapa Social de Buenos Aires (1940-1990). Buenos Aires: Serie Difusión Nº 3. Secretaría de Investigación – FADU/UBA. 1993.

Vapñarsky, César A.Cuando el caos caracteriza la división oficial del territorio del Estado. A propósito de los municipios argentinos. Geo Crítica / Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de abril de 2004, vol. VIII, núm. 162.

Vapñarsky, César A. El concepto de localidad: Definición, estudios de caso y fundamentos teórico-metodológicos para el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991. Con la colaboración de JIMÉNEZ, Carlos A. y PAPA, Ana M. En Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Serie D, Nº 4. Buenos Aires: INDEC [Instituto Nacional de Estadística y Censos], 1998.

Vautier E. y Bereterbide F. ¿Qué es el urbanismo? Buenos Aires: Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires, 1932.