Encontrar soluciones en nuestro país a las múltiples y complejas problemáticas que deben afrontar las áreas metropolitanas se ha transformado en una preocupación por parte del Estado, manifiesta con mayor énfasis en los últimos diez años. A nivel nacional da cuenta de ello la creación del Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior, Programa DAMI, dependiente del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación [N. de la R.: así denominado hasta el 10/12/19], el cual se inicia con la firma del contrato de préstamo celebrado el 29 de diciembre de 2011 entre la República Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para cooperar en la ejecución de un programa que, otorgando financiamiento, contribuya al mejor funcionamiento de las áreas metropolitanas del interior del país. A nivel provincial, la preocupación y el interés por la existencia de organismos metropolitanos se manifiesta con la promulgación de la Ley Provincial N° 13.532/16 y su Decreto Reglamentario Nº 1.393/16 que impulsan la creación y regulan la estructuración y el funcionamiento de los Entes de Coordinación Metropolitana en la provincia de Santa Fe. La ley les otorga el carácter de persona pública no estatal con plena capacidad para actuar en el ámbito del derecho público y privado, con individualidad financiera y administrativa y con amplias funciones a desplegar en los territorios metropolitanos. La existencia de un programa nacional y el reconocimiento por ley provincial de las estructuras metropolitanas refuerza su institucionalidad y les brinda la posibilidad de obtener recursos que garanticen su correcto funcionamiento y la realización de importantes proyectos y obras necesarias en el territorio metropolitano.
Estos hechos influyen notoriamente en el crecimiento y la consolidación del Ente de Coordinación Metropolitana de Rosario (ECOMR), una entidad creada en el 2010 con anterioridad al dictado de la ley, que comienza a funcionar en diciembre de 2012 con un fuerte respaldo de la intendencia de la ciudad cabecera del área, Rosario. La mencionada ley toma como antecedente la actividad del Ente, valora la experiencia desarrollada y refuerza su financiamiento, al exigir un aporte anual por parte del gobierno provincial que duplica el efectuado por el conjunto de localidades que lo integran. Establece, además, la facultad de la provincia de transferirle la responsabilidad y los recursos para la realización de proyectos y obras. Esta posibilidad, que se asume y aprovecha ampliamente en la gestión del ECOMR, le permite a la entidad trascender no solo por su labor en el plano de la planificación metropolitana sino, fundamentalmente, por la realización de importantes obras financiadas por el gobierno provincial, en algunos casos, y sumando aportes del Programa DAMI/BID, en otros; realizaciones que se inscriben en los lineamientos establecidos en un plan, el cual representa un importante logro alcanzado con la participación de los actores que lo integran.
Cuando se habla de la complejidad en la construcción de un plan metropolitano muchas veces se piensa en la suma de aspectos técnicos que involucra una tarea de este tipo; otras veces, se evalúa su complicación en términos de delimitación y alcance territorial en función de la cantidad de municipios y/o comunas incorporados; también se piensa en las dificultades económicas para encauzar trabajos que representan el abordaje de una mayor dimensión territorial y, por lo tanto, tiempo de desarrollo; o en los problemas que surgen al interactuar organismos de distintos niveles (nacional, provincial y municipal).
Sin duda todos estos aspectos están presentes y son esenciales en el abordaje de la problemática metropolitana, pero se suma a ellos un aspecto que es indispensable para elaborar y gestionar un plan metropolitano: la voluntad política de contar con ese gran proyecto común por parte de gobiernos locales que representan a un amplio espectro político. Un tema esencial que incide en la construcción y consolidación en el tiempo de un plan metropolitano (y por lo cual debe estar incorporado desde sus inicios) es el armado de una metodología de trabajo capaz de integrar a esa multiplicidad de actores que intervendrán en el proceso, ya que es casi imposible identificar en la conformación de un área metropolitana la presencia de gobiernos locales que representen a un mismo color político.
Esta reflexión conduce inmediatamente a otros pensamientos ineludibles: ¿Cómo deben plantearse las estructuras metropolitanas? ¿Qué características debe asumir el plan metropolitano para ser lo suficientemente integrador de esas múltiples miradas y posicionamientos? De la experiencia desarrollada en estos años, en el Área Metropolitana de Rosario (AMR), surgen por lo menos diez lecciones aprendidas que constituyen un antecedente importante y pueden servir de referencia para el desarrollo de otras experiencias similares.
1ª lección. La conformación de estructuras y organismos metropolitanos en nuestro país debe basarse en el respeto y valoración de los gobiernos locales
Nuestra Constitución Nacional otorga a los municipios un rol fundamental en la planificación de su territorio al conferirles importantes competencias en materia de ordenamiento y regulación del suelo, por lo cual contar con la voluntad de los gobiernos locales de participar en la conformación de un área metropolitana y respetar los acuerdos establecidos en esa instancia se torna vital a la hora de planificar y desarrollar acciones en el territorio metropolitano. En muchas experiencias desarrolladas la imposición de regulaciones desde un orden superior, sin ser convalidadas por los gobiernos locales, no resulta satisfactoria en su aplicación efectiva y hasta deviene en determinaciones contradictorias con aquellas definidas en el orden local.
Para evitar estas situaciones es muy importante otorgarles al conjunto de municipios y comunas una participación efectiva en las estructuras institucionales metropolitanas, independientemente del rango que tengan las localidades involucradas. A la hora de acordar criterios de ordenamiento territorial, para la planificación del territorio y el desarrollo de intervenciones puntuales, puede significar un obstáculo la oposición de cualquiera de los gobiernos locales involucrados. La magnitud del problema que represente la negativa a participar en la intervención que se pretenda desarrollar no va a estar dada por el rango de la localidad, sino por cuánto de su territorio incide en favorecer o entorpecer la acción emprendida.
El recorrido transitado por el ECOM Rosario muestra una preocupación en este sentido, al surgir en el año 2010 como una asociación voluntaria de municipios y comunas con la intención de consolidar un espacio institucional para el AMR. Su constitución formal se produjo a través de un convenio celebrado entre diecisiete localidades (ocho municipios y nueve comunas) que posteriormente fue elevado y aprobado por los respectivos Concejos Municipales y Comisiones Comunales, consolidándose de esta forma un compromiso duradero superador de las diferentes cuestiones coyunturales de las gestiones locales. En dicho instrumento se establece la posibilidad de que el gobierno provincial forme parte del mismo, lo cual marca su nacimiento de abajo hacia arriba por decisión de los mismos intendentes y presidentes comunales que lo integran.
Se trata así de una experiencia de articulación real, horizontal, gobernada entre pares, inédita en el país. Su estructura político-institucional la integran los mismos intendentes y presidentes comunales reunidos en: un Consejo de Gobierno (órgano deliberativo de dirección política y de conducción integrado por los veintiséis miembros), un Directorio (órgano ejecutivo formado por cinco miembros), un Consejo de Fiscalización (órgano de control integrado por tres miembros). Su estructura técnica está a cargo de una Dirección General; el manejo administrativo contable está a cargo de una Secretaría Ejecutiva.
Desde sus inicios la búsqueda permanente de consensos y el esfuerzo por construir sólidas alianzas, con la totalidad de actores que conducen gobiernos locales de distinto rango presentes en el territorio metropolitano, constituye un signo distintivo de la actuación desarrollada. Representa una experiencia de construcción político-institucional muy particular y ambiciosa de creación y consolidación de un área metropolitana, el Área Metropolitana de Rosario. Particular, porque constituye un vínculo elegido por los diferentes gobiernos locales, no impuesto, que evidencia dos aspectos: la necesidad de reflexionar sobre problemas comunes encontrando juntos las mejores soluciones para afrontar las situaciones conflictivas que afectan a todos y la voluntad de sus integrantes de pertenecer e incidir en la construcción de un proyecto común para la región. Ambiciosa, porque incluye una mirada compartida por actores gubernamentales que representan al amplio espectro político presente en la región que, además, ha variado en todos estos años en función de los procesos electorales que existieron, los cuales exigen la renovación y/o reafirmación de los intendentes (cada cuatro años) y de los presidentes comunales (cada dos años).
2ª lección. La metodología de trabajo seleccionada debe reconocer las características adoptadas por la conformación institucional metropolitana
Existen experiencias de áreas metropolitanas dependientes de los gobiernos nacionales y otras dependientes de los gobiernos provinciales. En estos casos las determinaciones adoptadas para el territorio metropolitano surgen desde un nivel superior hacia los niveles inferiores de gobierno. Son reparticiones nacionales y/o provinciales las que asumen las tareas de planificación.
La metodología de trabajo desarrollada para abordar el Ordenamiento Territorial Metropolitano se diseña en sintonía con el carácter que adopta la constitución misma del ECOMR: una asociación voluntaria de 26 municipios y comunas, formalizada por ley como Ente Público No Estatal. Una entidad que parte del respeto hacia los gobiernos locales y que busca su fortalecimiento y empoderamiento sobre la base de una asociación entre pares, en pos de sostener una iniciativa de interés común a todos sus miembros: la construcción e implementación de un Plan Metropolitano. Es así que los gobiernos locales pasan a ser protagonistas y actores clave en la elaboración y ejecución del plan.
La tarea que realiza el ECOM desde sus inicios implica desde el abordaje de la escala general de la planificación (cuya propuesta ha quedado sintetizada en siete Directrices de Ordenamiento Territorial, DOT), pasando por la profundización de problemáticas sectoriales específicas (Urbanización y Vivienda, desarrollo del Suelo Periurbano y Rural, Accesibilidad y Movilidad, entre otras) para simultáneamente puntualizar y desarrollar las políticas, estrategias y proyectos a nivel local (plasmadas en la redacción de 25 Planes Urbanos Locales).
Es así que el Ordenamiento Territorial Metropolitano es afrontado conjugando la escala metropolitana con la escala local y profundizando temáticas sectoriales específicas, para desplegar un abanico de proyectos y obras que se consideran estratégicos para el desarrollo de la región, muchos de los cuales ya han sido ejecutados.
3ª lección. Resulta adecuado y conveniente que la construcción del Plan Metropolitano se inicie con un planteo flexible susceptible de ser aceptado y acordado
En nuestro medio, donde el desarrollo y consolidación en el tiempo de las estructuras institucionales metropolitanas constituye un fenómeno aún muy reciente, la articulación y alternancia entre instrumentos de ordenamiento territorial más y menos flexibles resulta esencial para guiar el proceso y afianzar en forma paulatina lazos de confianza entre los gobiernos locales y las estructuras técnicas, más aún cuando existen grandes diferencias entre los procesos de planificación que se han desarrollado en las distintas localidades que las integran.
Particularmente, el AMR presenta un carácter muy heterogéneo en términos de disposición de instrumentos urbanísticos y de gestión adecuados para impulsar una transformación positiva tanto a nivel local y como metropolitano, reflejando un abanico de situaciones diversas: desde localidades como la ciudad cabecera, Rosario, que cuenta con un amplio repertorio de instrumentos de planificación urbanística, actualizado y con perspectiva metropolitana, a otras localidades menores, que cuentan con normas escasas u obsoletas frente a la realidad que impone el escenario metropolitano. Esta situación requiere encauzar un proceso paulatino de aprendizaje y nivelación que otorgue confianza y ayude a incorporar sucesivamente a las comunas y municipios al proceso planificado.
Es así que, sobre la base de los temas priorizados por el Consejo de Gobierno del ECOM, y a través de un intenso trabajo mancomunado con las áreas técnicas de los municipios y comunas del AMR, a principios de 2014 fue posible formular un primer enunciado de “Directrices de Ordenamiento Territorial” (DOT) para el área. Las siete DOT formuladas, a la vez de sintetizar los primeros acuerdos y consensos sobre las políticas generales para el Área Metropolitana de Rosario, establecen criterios que sirven de guía para la actuación en los corredores metropolitanos y en las diferentes localidades. Se trata de principios ordenadores comunes que definen un modelo territorial deseado y estructuran un plan de acción conjunto para los próximos 15 años. Constituyen un punto de partida, el paso inicial para instalar un proceso de planificación territorial de alta complejidad, tanto por la multiplicidad de actores que intervienen como por las distintas escalas y jurisdicciones que involucra. Con el planteo de cada DOT se aspira instalar siete aspectos clave para el desarrollo metropolitano (ver “Bases para el Ordenamiento Territorial Metropolitano” en Capítulo IV del libro La construcción y consolidación de un Plan Metropolitano. ECOM Rosario, Rosario, julio de 2019).
Este primer instrumento, consolidado sobre la base de acuerdos, se combina con otros que asumen un carácter más rígido por el estatus normativo que adquieren: las legislaciones provinciales y los planes locales. En este orden, se ha desarrollado un anteproyecto de ley sobre el “Ordenamiento Territorial de los Frentes Ribereños de Ríos y Arroyos del Área Metropolitana de Rosario” para garantizar el cumplimiento de criterios claros de actuación en situaciones de costa; también se han desarrollado 24 Planes Urbanos Locales (PUL) de los municipios ECOM que cumplen los criterios fijados en las DOT. Estos instrumentos sucesivamente se irán aprobando, con el carácter de normativa local, en las instancias municipales y/o comunales.
4ª lección. El paso de escala de la planificación metropolitana a la planificación local permite un mejor conocimiento del territorio y una mayor aceptación del plan metropolitano
El planteo e indagación de políticas a nivel metropolitano y su minuciosa verificación en la escala local ha sido una tarea constante desarrollada por el Ente. El Acuerdo firmado por los intendentes y presidentes comunales de sostener siete grandes Directrices de Ordenamiento Territorial obliga a redefinir cada una de las estrategias locales integrándolas a una única estrategia metropolitana. El conocimiento profundo de la escala local le otorga al plan metropolitano un mayor nivel de profundización y respeto por las demandas que surgen en un nivel inferior. Por otro lado, el conocimiento a escala local de las estrategias metropolitanas, por parte de los habitantes de cada localidad, les otorga una mayor legitimidad.
Cada PUL constituye una trasferencia de las DOT a la escala municipal. Si bien las DOT condicionan y determinan aspectos claves del PUL es la suma de los planes urbanos locales lo que compone, convalida y legaliza el plan territorial. De estos dos niveles de planificación surgen, a su vez, los Programas Sectoriales vinculados a temáticas de interés particular; también, los Planes Especiales Interjurisdiccionales y los Proyectos Estratégicos Locales. La construcción y profundización de estos instrumentos es de ida y vuelta con un fuerte respeto de la voluntad de los municipios y comunas, pero también con una gran preocupación por la definición de un proyecto común metropolitano.
Todos los instrumentos mencionados constituyen en su conjunto y en forma articulada el Plan Metropolitano, alcanzados a través de los procesos participativos que se implementan en torno a la elaboración de cada una de estas instancias. Desde esta perspectiva, el Plan Metropolitano es en sí un proceso de articulación de diferentes instrumentos que se retroalimentan en forma continua y se consolidan sobre la base de múltiples acuerdos, incluyendo tres enfoques simultáneos: A) General, con el desarrollo de las DOT, que permiten contar con una mirada integral del territorio; B) Sectorial, con la profundización de problemáticas específicas que facilitan el enunciado de proyectos concretos; y C) Local, con la elaboración de los PUL, que trasladan a la escala urbana las precisiones tomadas en los otros dos niveles.
5ª lección. La actuación interjurisdiccional favorece la cohesión territorial y el desarrollo metropolitano
La definición de proyectos compartidos permite afianzar vínculos institucionales, trasmitir conocimiento entre localidades de distinto rango y favorecer la colaboración intermunicipal para desarrollar acciones que difícilmente logren realizarse en forma individual. Menos aún por parte de las comunas o ciudades intermedias que, por lo general, carecen de estructuras técnicas capaces de afrontar la tarea de elaboración de proyectos de gran envergadura y gestión de obras de cierta complejidad.
La existencia de una estructura técnica en el ECOMR, que puede ser utilizada por el conjunto de localidades que integran esta institucionalidad, ha favorecido el desarrollo de proyectos y obras de carácter estratégico para el desarrollo metropolitano y regional. En forma simultánea al avance de un proceso de planificación continuo en el territorio metropolitano se elaboran, gestionan e implementan en el marco del ECOMR grandes intervenciones estratégicas interjurisdiccionales, detalladas en los “Planes Interjurisdiccionales Metropolitanos” (PIM), mediante las cuales se impulsa la actuación por parte de distintos actores públicos y/o el sector privado, vinculados fundamentalmente a la problemática integral del hábitat, las infraestructuras, el espacio público y los equipamientos urbanos.
El “Plan Especial Interjurisdiccional Frente Ribereño Capitán Bermúdez-Fray Luis Beltrán” se elabora a los efectos de contar con un instrumento normativo que ordene y regule la actuación sobre una pieza urbana ribereña de gran escala territorial estratégicamente localizada en la estructura urbana y metropolitana. Se pretende en este caso garantizar una intervención de carácter integral que permita inducir su transformación positiva y paulatina en el tiempo de acuerdo a la necesidad que manifiesten, en diferentes momentos, los distintos actores involucrados. La presencia de grandes parcelas pertenecientes al Estado Nacional y Municipal, así como a instituciones y propietarios privados, requiere el desarrollo de un plan que establezca precisiones referidas a la construcción de una estructura vial que garantice la generación de un sistema costero, la disposición y conformación de los espacios públicos, la preservación del medio ambiente y de edificaciones de valor patrimonial, el desarrollo de las infraestructuras y servicios, y la determinación de los usos, densidades edilicias y alturas posibles de habilitar.
Otros cinco PIM, que involucran a Rosario y a las seis localidades colindantes (Villa Gobernador Gálvez, Soldini, Pérez, Funes, Ibarlucea y Granadero Baigorria), definen operaciones estratégicas en torno a la ciudad cabecera del área de alto valor para el desarrollo de la región (ver “ROSARIO, 5 Planes Interjurisdiccionales Metropolitanos”. ECOM Rosario. Edición Rosario, noviembre de 2018). Ellos son:
PIM Sur. Define una actuación de alta complejidad y de gran valor ambiental y social, a implementar en forma conjunta entre Rosario y Villa Gobernador Gálvez. Abarca un territorio ubicado a ambas márgenes del arroyo Saladillo y con frente al río Paraná donde conviven dos asentamientos irregulares de gran porte, junto a instituciones recreativas y establecimientos industriales y logísticos relacionados con el puerto y el antiguo frigorífico Swift. Aborda la rehabilitación de los asentamientos irregulares y la reconversión de las instalaciones abandonadas del frigorífico Swift, estableciendo una comunicación más fluida entre las dos ciudades.
PIM Sudoeste. Propone una intervención con un fuerte carácter social, ambiental y recreativo, a implementar en forma conjunta entre Rosario y Villa Gobernador Gálvez. Abarca un territorio con una fuerte presencia industrial, desarrollado en torno a la avenida Ovidio Lagos/ ruta provincial Nº18 y ubicado a ambas márgenes del arroyo Saladillo, ocupado en parte por un asentamiento irregular donde viven familias relacionadas a la producción artesanal de ladrillos. Toma como eje central de trasformación la puesta en valor del Balneario Los Ángeles, el desarrollo de nuevos programas de vivienda y la revalorización del Corredor Industrial Ovidio Lagos.
PIM Oeste. Plantea la creación de un polo de desarrollo productivo, logístico y de servicio de alcance regional, a implementar en forma conjunta entre las localidades de Rosario, Pérez y Soldini. Abarca un territorio ubicado estratégicamente entre las grandes infraestructuras que proporcionan conectividad con la región (la ruta nacional Nº33 y la provincial Nº 14, la A012, la Avenida Circunvalación de Rosario y las vías del ex Ferrocarril Mitre).
PIM Noroeste. Define una actuación de gran escala en las inmediaciones del Aeropuerto, a implementar en forma conjunta entre las localidades de Rosario, Funes e Ibarlucea. Abarca un amplio territorio que se desarrolla en torno al arroyo Ludueña y a los canales Ibarlucea y Urquiza. Propone un abanico de intervenciones tendientes a definir una membrana ambiental de preservación de un territorio de alto valor patrimonial natural. Plantea completar y mejorar las grandes infraestructuras existentes de logística y comunicación e incorporar nuevas infraestructuras de conectividad, junto al desarrollo de grandes espacios públicos, equipamientos y servicios en el entorno del aeropuerto y a los cursos de agua, respetando las condiciones del suelo y las dinámicas hídricas dadas por la presencia del arroyo, los canales y los bajos naturales.
PIM Norte. El PIM Norte, hoy en parte ya ejecutado, define una intervención estratégica de vinculación entre Rosario y Granadero Baigorria, ubicada en una posición singular del territorio metropolitano en torno del puente Rosario-Victoria y frente al río Paraná. Involucra en su desarrollo una mayor área, de propiedad en su mayor parte del gobierno de la provincia de Santa Fe, e incorpora un abanico de intervenciones tendientes a completar y mejorar la conexión vial y funcional entre las dos localidades creando un “Sistema Ribereño Metropolitano” con nuevos espacios públicos y solucionando la problemática de hábitat registrada en el sector (por la presencia del asentamiento irregular conocido como “Remanso Valerio”) en forma conjunta e integrada a la implementación de nuevos programas de vivienda para sectores medios.
6ª lección. El abordaje de la planificación local permite involucrar en el proceso de planificación metropolitana a los gobiernos locales y al entramado institucional de las comunas y municipios
Si bien son muchos los ejemplos registrados en las últimas décadas de participación ciudadana en la elaboración de los planes urbanos, son menos los casos en los que se desarrollan estos procesos a escala metropolitana. Cuando el número de comunas y municipios que reúne un área metropolitana es demasiado importante estos procesos se dificultan, tanto por la complejidad que adquiere su organización como por los costos que implica el abordaje de un proceso de participación de gran escala.
La diagramación y ejecución del Programa “26 Estrategias Locales, un Plan Metropolitano” entre los años 2016 y 2019 ha permitido a los municipios y comunas pertenecientes al ECOMR elaborar sus PUL, plasmando un modelo de desarrollo territorial que discurre, como ya se dijo, en dos escalas simultáneamente (local y metropolitana) y proyecta un futuro conjunto deseado sin perder de vista las particularidades que caracterizan a cada una de las veintiséis localidades. Su realización se inscribe en el Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI), encuadrado en el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda del gobierno nacional y ha contado con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Gobierno de la provincia de Santa Fe.
De la primera y segunda fase de ejecución del Programa se obtuvieron como producto veinticuatro PUL y un documento que resume las cinco grandes intervenciones a desarrollar en forma conjunta entre Rosario y las ciudades colindantes. La construcción de estos documentos se realizó en dos etapas en torno a cuatro ejes de trabajo: 1) Elaboración y publicación de los PUL; 2) Profundización del estudio de Ejes Temáticos Sectoriales –Desarrollo del Suelo Periurbano y Rural; Accesibilidad y Movilidad; Urbanización y Vivienda; Desarrollo Productivo–; 3) Desarrollo de un proceso de participación ciudadana; y 4) Implementación de seminarios de capacitación para las administraciones locales.
La primera etapa del Programa incorporó a las localidades de Álvarez, Alvear, Arroyo Seco, Capitán Bermúdez, Fighiera, General Lagos, Granadero Baigorria, Ibarlucea, Pérez, Pueblo Esther, San Lorenzo, Soldini y Villa Gobernador Gálvez. Por su parte, la segunda etapa se llevó a cabo con las localidades de Acebal, Carmen del Sauce, Coronel Domínguez, Empalme Villa Constitución, Fray Luis Beltrán, Funes, Pavón, Piñero, Pueblo Andino, Ricardone, Villa Constitución y Zavalla. Además de la ciudad de Rosario que, en virtud de sus avances en planificación con perspectiva metropolitana, se abocó a la elaboración de cinco Planes Interjurisdiccionales Metropolitanos con seis localidades vecinas.
Se adquirió y distribuyó en las localidades participantes el equipamiento informático necesario para consolidar y profundizar el proceso de planificación local y se desarrollaron seminarios de capacitación dirigido a los técnicos locales. Se llevó a cabo un proceso participativo que permitiera incorporar la opinión de los actores locales clave, representativos del espectro institucional de los municipios y comunas del AMR, en el trabajo de planificación del desarrollo territorial metropolitano y local. Las jornadas de participación ciudadana se ejecutaron en todos los casos de forma exitosa contando con un alto grado de concurrencia de los actores públicos y privados fundamentales de cada jurisdicción, los cuales afrontaron con una mirada crítica la realidad local, así como las múltiples relaciones de interdependencia que vinculan a cada una de las localidades con sus vecinas, y con el AMR en su conjunto.
La participación ciudadana fue uno de los componentes más importantes del Programa “26 Estrategias Locales, un Plan Metropolitano”. A través de las diferentes instancias abordadas (sucesivas reuniones con los intendentes y presidentes comunales, referentes técnicos y diversas instituciones, además del desarrollo de las jornadas/taller) se otorgó legitimidad a las tareas que desarrollaron los equipos técnicos del ECOM junto a los técnicos locales designados específicamente para encauzar el proyecto, permitiendo un diálogo abierto entre las autoridades gubernamentales y las instituciones públicas y privadas de cada localidad.
7ª lección. Los procesos participativos son importantes y necesarios para recabar las aspiraciones de los actores locales, consensuar proyectos y generar conciencia sobre la necesidad de un plan
En este proceso de planificación territorial, la ciudadanía –a través de sus actores políticos e institucionales, empresarios, comerciantes y profesionales del medio– fue sujeto protagonista activo en la definición de las políticas y estrategias de desarrollo a incorporar en la elaboración de cada plan. Es por ello que se trabajó en forma mancomunada en la profundización de aspectos generales y particulares de las Directrices de Ordenamiento Territorial volcadas al territorio local. Se elaboraron los documentos preliminares del Plan, sintetizados en un cuadernillo y sometidos a debate a través de jornadas taller desarrolladas en cada comuna y/o municipio. Luego de recoger la opinión de la ciudadanía se procedió a ajustar los documentos preliminares elaborados, para llegar finalmente a la redacción de la propuesta de plan publicada.
Alrededor de 1.700 actores políticos, institucionales y privados participaron en las jornadas de reflexión que se desarrollaron en cada una de las comunas y municipios. En primer lugar se presentaron y pusieron en común los problemas y potencialidades de desarrollo de la comuna/municipio y, posteriormente, se debatieron las posibles políticas y estrategias a incorporar en cada plan. En las distintas jornadas los participantes se informaban y daban sus opiniones sobre las estrategias y proyectos trazadas a nivel local, pero también lo hacían sobre las propuestas a nivel metropolitano. Esta doble mirada de la problemática local y metropolitana, en forma simultánea, ha contribuido a enriquecer el proceso participativo y a generar una conciencia y cultura de “lo metropolitano”. También, a divulgar y lograr consensos en torno al impulso de los grandes proyectos metropolitanos desarrollados en los PIM.
8ª lección. La mayor parte de los temas que son de vital importancia para el desarrollo local requieren ser afrontados con una mirada integral metropolitana
Está ampliamente demostrado que existen temáticas sectoriales muy importantes y de alta complejidad, en su abordaje y resolución, que demandan una visualización en un territorio más amplio trascendiendo el ámbito local. Resulta indispensable romper con la lógica tradicional de funcionamiento independiente de los centros urbanos avanzando en soluciones a los diversos problemas que surgen en el territorio, otorgando mutuos beneficios, promoviendo una sana convivencia, evitando conflictos entre localidades vecinas y sembrando una actitud de complementariedad antes que de competencia.
De forma paralela al desarrollo de los PUL, el ECOMR inició con el Programa “26 Estrategias Locales, un Plan Metropolitano” el estudio y análisis de temáticas sectoriales clave para el desarrollo del AMR: 1. Urbanización y Vivienda; 2. Desarrollo de Suelo Periurbano y Rural; 3. Movilidad y Accesibilidad; 4. Desarrollo Económico Productivo; y 5. Medio Ambiente. Cada una define un área estratégica de trabajo que permite abordar núcleos problemáticos y transformarlos en pilares fundamentales de soporte e impulso para el crecimiento regional. Su tratamiento fue avanzando de forma sustantiva a lo largo del proceso de construcción de los PUL, permitiendo construir un diagnóstico transversal del problema abordado por cada eje sectorial y la elaboración preliminar de opciones de actuación en cada caso. De esta manera, se abre la oportunidad de profundizar y fortalecer este análisis, generando propuestas consolidadas y estrategias operativas, que permitan llevar adelante la transformación estructural del AMR. Uno de los logros más significativos se relaciona con la construcción del “Plan Suelo, Servicios y Vivienda” para toda el AMR, el cual se está elaborando sobre la base del relevamiento del déficit de vivienda y demás necesidades detectadas en cada uno de los centros urbanos.
9ª lección. Los proyectos y obras representan la “zanahoria” para mantener el interés de participación en la entidad metropolitana
Los mecanismos de financiamiento de las diferentes estructuras metropolitanas en el mundo son sumamente variables, en el sentido que dependen del nivel de organización formal de estas instituciones, lo cual varía según las leyes vigentes. Entre los mecanismos de financiamiento existen, a grandes rasgos, dos variantes generales. La primera tiene que ver con la posibilidad del cobro de impuestos. Algunos organismos metropolitanos tienen facultades recaudatorias directas (aunque no son la mayoría), en tanto que otros casos estipulan el cobro de sobretasas sobre impuestos municipales. El segundo mecanismo de financiamiento está asociado a transferencias de algún nivel de gobierno superior, donaciones privadas o pagos directos efectuados por los municipios constitutivos del área metropolitana, en función de criterios establecidos previamente (como por ejemplo la cantidad de habitantes) (Ver Cuaderno N° 2: “El Área Metropolitana de Rosario: Contextos del Planeamiento Metropolitano Local e Internacional". Ente de Coordinación Metropolitana, Rosario, marzo de 2014).
En nuestro medio existe sólo el segundo mecanismo. La derivación de recursos para las áreas metropolitanas deviene de tres fuentes de financiamiento: por parte del gobierno nacional, los recursos derivados del Programa DAMI/BID; y por parte del gobierno provincial y de los gobiernos locales, los recursos asegurados por la Ley Provincial N° 13.532/16. Lograr los mecanismos de financiamiento del primer orden antes enunciado es aún una deuda pendiente. Constituye un desafío a concretar para garantizar la realización de muchas obras de gran importancia en el desarrollo metropolitano y de enorme repercusión en la mejora de la calidad de vida de los distintos centros urbanos.
Los proyectos y obras constituyen, sin lugar a dudas, el mayor motor de la gestión pública. Si bien las iniciativas que se impulsan desde una instancia superior tienen alcance y repercusión en el territorio metropolitano, también tienen una inserción e impacto en una o más comunas y/o municipios en los cuales se instalan, por lo cual para los gobiernos locales no dejan de ser obras que se ejecutan en su territorio, y por lo tanto, componen logros a esgrimir como propios.
Las grandes realizaciones representan el mayor aporte que pueden ofrecer las estructuras metropolitanas, ya que difícilmente intervenciones de gran envergadura puedan surgir de los gobiernos locales, al superar ampliamente su capacidad de financiamiento y gestión. Son proyectos que requieren, para ser objeto de aprobación y financiamiento por parte de diferentes organismos, la realización de importantes estudios técnicos y un exigente desarrollo de la documentación de obra que garantice su correcta ejecución, más aún cuando intervienen en esa evaluación entidades internacionales.
En la experiencia desarrollada por el ECOMR, estos beneficios se verifican ampliamente por varios motivos: cuenta con equipos técnicos interdisciplinarios con capacidad de elaboración y gestión de grandes proyectos que no existen en los municipios menores y menos aún en las comunas; es una entidad que representa a todos los municipios, por lo cual tiene capacidad de coordinarlos y de establecer vínculos con organismos públicos de otro nivel; cuenta con capacidad de recibir fondos, otorgada por ley, para financiar la elaboración y ejecución de proyectos y obras derivados de otras instancias gubernamentales (nacionales, provinciales o internacionales); y, fundamentalmente, se le reconoce su imparcialidad en la toma de decisiones haciendo valer por igual los intereses de todos sus miembros, independientemente del rango de las localidades involucradas en cada intervención.
En su trayectoria, una vez delineadas y consensuadas las siete DOT (a través de un Acuerdo Metropolitano) se comenzaron a desarrollar proyectos estratégicos definidos en la DOT Nº 7: “Distribución Policéntrica y Equilibrada de Equipamientos y Servicios”. Varias localidades que integran el ECOMR han participado involucrándose en la ejecución de obras de gran envergadura, a través de las cuales ya se comienza a vislumbrar el escenario futuro deseado para el AMR. Esas grandes intervenciones, ejecutadas sobre áreas estratégicamente seleccionadas, fortalecen el rol de las localidades en el espacio metropolitano, haciendo realidad el propósito de convertirlo en un sistema policéntrico, reorganizando los vínculos interjurisdiccionales y potenciando el desarrollo local, lo que convalida y demuestra los beneficios que se vierten sobre el AMR a partir de la realización de este tipo de iniciativas trascendentales.
10ª lección. La conformación de estructuras metropolitanas favorece la obtención de recursos para la ejecución de proyectos
La escasez de recursos para la ejecución de proyectos constituye un tema central a la hora de definir planes a nivel local y a nivel metropolitano. El éxito de su efectiva concreción depende, en gran parte, de la obtención del financiamiento necesario para ejecutar las iniciativas definidas en esos planes. Un aporte, no menor, que pueden ofrecer las estructuras metropolitanas es lograr los consensos necesarios para garantizar que las acciones que se impulsen encuentren respuestas favorables, en términos de financiamiento, en distintos niveles del Estado y en organismos internacionales. Una solicitud en estas instancias, que llega con el acuerdo de todos los gobiernos locales que integran la entidad metropolitana, adquiere mucha mayor fortaleza e interés por parte del quien recibe el pedido.
El abordaje del escenario metropolitano con proyectos que adquieren una dimensión compleja –al afrontar simultáneamente los múltiples aspectos que intervienen en el ordenamiento territorial de mayor escala: medio ambiente, vivienda, infraestructura y servicios, movilidad, etc.– encuentra mayor receptividad en esos organismos.
El ECOMR ha comenzado a impulsar el proceso de transformación deseado para el AMR a través de la elaboración y realización de importantes planes y proyectos de alcance metropolitano, algunos de los cuales fueron concretados a partir de aportes financieros del Programa DAMI del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la República Argentina (con un préstamo BID) y del Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Entre las primeras realizaciones se destacan por su importancia las siguientes:
- La ejecución de un Centro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (Centro GIRSU) en la ciudad de Villa Gobernador Gálvez, en el marco del “Plan Integral Metropolitano de Saneamiento y Recuperación Ambiental del Borde Sur del Arroyo Saladillo”, para solucionar la problemática de disposición de los RSU de las localidades del Corredor Sur Metropolitano. Este proyecto aborda, además, la reconversión de 19 has de suelo y su transformación en reserva ambiental y parque público, en remplazo del antiguo basural.
- El desarrollo del “Plan de Reordenamiento y Rehabilitación del Complejo Paganini”, en un predio de 53 has que alberga al Hospital Escuela Eva Perón y al Hogar Escuela Juan Domingo Perón, localizados en la ciudad de Granadero Baigorria. La intervención pensada se realiza con el fin de redefinir la relación del predio con la ciudad consolidando sus frentes y generando su apertura pública, construyendo nueva infraestructura de servicios necesaria, reacondicionando y poniendo en valor las instalaciones y espacios existentes, e incorporando usos que revitalicen el lugar y nuevos edificios para trasladar funciones que hoy generan problemas en las construcciones existentes. Este proyecto fue diseñado en dos etapas. La primera corresponde a la ejecución de obras de apertura de calles al interior del predio, con toda la infraestructura de servicios troncal, el alumbrado, la construcción de los espacios públicos, los accesos restringidos, las áreas de estacionamiento. Con posterioridad, en una segunda etapa, los distintos organismos e instituciones irán instalándose en el sitio y las preexistentes podrán rehabilitar los edificios al contar con toda la infraestructura necesaria para hacerlo. Actualmente, este proyecto se encuentra en la etapa de adjudicación de obras de la Licitación Pública Nro. 06/2019 de la Provincia de Santa Fe, para la ejecución de la primera etapa.
- La implementación del “Plan Interjurisdiccional Metropolitano Parque de la Cabecera del Puente Rosario-Victoria” que permitió, en una primera etapa, la construcción de un Parque Metropolitano Deportivo-Recreativo y del Sistema Ribereño Metropolitano, dos intervenciones estratégicas que vinculan a las localidades de Granadero Baigorria y Rosario. Esta primera fase del plan se realizó gracias al financiamiento aportado totalmente por el gobierno provincial.
- La construcción del primer tramo de la Avenida Interurbana del Corredor Norte Metropolitano (colectora del FFCC Gral. Mitre) que conforma un corredor metropolitano alternativo a la antigua Ruta Nacional Nro. 11. Una obra que involucra en su recorrido, en una primera etapa, a las localidades de San Lorenzo, Fray Luis Beltrán y Capitán Bermúdez; y, en una segunda etapa, a las localidades de Granadero Baigorria y Rosario. La primera fase de este proyecto también se está ejecutando con financiamiento aportado sólo por el gobierno provincial, incorporando debajo de la traza vial el tendido de un acueducto y una importante obra hidráulica.
Algunas reflexiones finales
Para finalizar, me interesa retomar y reafirmar algunas cuestiones que consideramos fundamentales en los procesos de consolidación de un área metropolitana y de planificación y gestión de su territorio:
Es fundamental sentar a la mesa grande al conjunto de los gobiernos locales, independientemente del rango que tengan los municipios y comunas involucrados, para fijar prioridades y garantizar los acuerdos necesarios que permitan sostener las acciones a impulsar en el territorio metropolitano.
Si bien las estructuras metropolitanas se asientan sobre la base de una construcción político-institucional, son los estudios y las propuestas técnicas las que garantizan el sostenimiento y crecimiento en el tiempo de una agenda común de temas a desarrollar en el marco de estas organizaciones. Esto implica no sólo generar una estructura político-institucional sino también otorgarle una sólida estructura técnica que pueda contribuir a desarrollar y sostener las iniciativas que surjan de la mesa política.
El Plan Metropolitano es en sí un proceso de construcción y sostenimiento en el tiempo, asentado sobre la base de la articulación de diferentes instrumentos que se retroalimentan en forma continua y surgen de múltiples acuerdos, sin los cuales no puede garantizarse la permanencia de las entidades metropolitanas.
Todos los instrumentos constituyen en su conjunto y en forma articulada el Plan Metropolitano, cuya construcción debe incorporar procesos participativos que se implementan en torno a la elaboración de cada uno de ellos.
Es importante que la construcción y profundización de los instrumentos planificación y gestión territorial sea de ida y vuelta, con un fuerte respeto de la voluntad de los municipios y comunas pero también con una gran preocupación por la definición de un proyecto común metropolitano.
La existencia de una entidad metropolitana favorece la posibilidad de contar con un plan que integre y responda a las expectativas de los diferentes municipios y comunas que la integran, que priorice el desarrollo de un abanico de intervenciones, y que facilite la búsqueda de financiamiento para concretarlas.
Son muchos los logros alcanzados, aunque indudablemente quedan aún tareas pendientes: asumir con mayor fortaleza, por parte de los gobiernos nacionales y provinciales la instancia metropolitana; otorgarles más competencias, reconociendo y valorando su capacidad de actuación y coordinación en una escala territorial intermedia; y finalmente, derivarles los recursos necesarios para garantizar el desarrollo de proyectos capaces de abordar y resolver los múltiples desafíos que plantea el territorio.
ML
La autora es arquitecta y urbanista graduada en la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario (1981); Especialista (1996) y Master (1998) en Patrimonio Urbano, Restauración y Ciudad de la Universidad de Valladolid, España. Desde el 2012 coordina la actividad del ECOM ROSARIO, siendo actualmente su Directora General. Desempeñó con anterioridad diversos cargos en la gestión pública (Municipalidad de Rosario), entre los que se destaca el haber sido Secretaria de Planeamiento en dos períodos consecutivos de gobierno (2003-2011). Es Profesora Adjunta Ordinaria (en licencia) del Taller de Teoría y Técnica Urbanística de la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), y docente en las Carreras de Especialización de la misma Universidad: en “Planificación Territorial” y en “Política y Gestión de las Infraestructuras”.
De su autoría, ver también la nota Los Grandes Proyectos Urbanos, La experiencia de la ciudad de Rosario, Argentina, en nuestro número 119.
Sobre Rosario, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 33 | Lugares
La construcción de Rosario (I) | Una ciudad "inevitable" en tiempos de renovación. | Marcelo Corti |
Número 34 | Arquitectura de las ciudades
La construcción de Rosario (II) | Arquitectura e Identidad, pragmatismo y poesía. | Marcelo Corti |
Número 34 | Proyectos de las ciudades
¿4000 viviendas para Rosario? | Crítica y alternativas. | Grupo de Arquitectos del Partido Socialista.
Número 35 | Proyectos de las ciudades
¡Sí a miles de viviendas para Rosario! | La conformación de un tejido social sustentable | Marcelo Barrale
Número 59 | Planes de las ciudades
Preservar la ciudad, preservar el producto | Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario | Roberto Monteverde
Número 82 | Lugares (I)
Aguafuertes rosarinas | Bitácora de un día (de las márgenes al centro) | Marcelo Corti |
Número 82 | Arquitectura de las ciudades
Sueños de plaza | Refundación poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario | Ana Valderrama
