N. de la A.: Este artículo surge como contribución al debate generado en torno al libro Grandes Proyectos Urbanos. Miradas críticas sobre la experiencia argentina y brasilera, de Beatriz Cuenya, Pedro Novais, Carlos Vainer y otros, publicado recientemente por café de las ciudades. El espíritu es aportar una mirada diferente de quien ha tenido la posibilidad de gestionar en función pública uno de los procesos analizados, por lo cual puede completar la información que ofrece el libro.
“La equilibrada relación, el ajuste entre teoría y práctica se ha revelado clave para alcanzar un nivel aceptable de eficiencia en las disciplinas que, como el urbanismo, tienen por objetivo prioritario la utilidad inmediata y la adquisición de resultados concretos a, más o menos, corto plazo”.
Felipe Colavidas
Los grandes proyectos urbanos contemporáneos
En la historia del urbanismo, la categoría de ‘grandes proyectos urbanos’ ha existido siempre; no es un fenómeno excluyente de nuestra época. Sin ir más lejos, los planes argentinos de la década del `30 se caracterizaron por el acento puesto en la escala proyectual y por el énfasis asignado a intervenciones estratégicamente localizadas en la ciudad. Tal vez la novedad en la actualidad es la preponderancia que adquieren actores privados de peso, aunque en operaciones urbanísticas emblemáticas como el París del Barón de Haussman o la Barcelona de Ildefonso Cerdá tampoco estuvieron ausentes.
La participación del capital en el desarrollo y la construcción de las ciudades ha sido una constante en todos los tiempos y fueron éstas el reflejo de los procesos de acumulación de ese capital. Frente a esta realidad, lo que en todo caso se evidencia cada vez con mayor urgencia es la necesidad de ponderar y captar el plusvalor devenido de diversas operaciones, distinguiendo con claridad el rol que debiera jugar el Estado, diferenciándose del posicionamiento que adopta el sector privado.
Las nuevas regulaciones —aplicadas a los grandes proyectos— aparecen en la actualidad imbuidas de mecanismos orientados a promover procesos de concertación entre operadores públicos y privados, con el objeto de optimizar los resultados obtenidos pero con mutuos beneficios, lo que sin duda provocará un aumento del valor del suelo en el mercado pero también generará oportunidades inéditas de planificación y recupero de ese plusvalor, que podrá ser aplicado al desarrollo de otras políticas urbanas. Esta forma de operar establece una nueva relación entre plan y proyecto.
El abandono de áreas destinadas otrora a usos que hoy están obsoletos genera situaciones de conflicto y profundas discontinuidades en la trama urbana. Su permanencia en esa condición promueve la ocupación informal y lleva a situaciones de degradación difíciles de revertir si se consolidan en tiempos prolongados. La falta de intervención estatal frente a esta realidad no resulta gratuita. La inactividad prolongada deja sus huellas en el territorio, con consecuencias importantes en el orden social y en el desarrollo de la vida colectiva de una ciudad.
Por tal motivo, el abordaje y resolución de propuestas en áreas importantes que se encuentran subutilizadas ó abandonadas debiera considerarse una acción proactiva del Estado para promover la evolución y el recambio urbanístico en un escenario contemporáneo, mediante una reestructuración espacial que otorgue nuevo significado a dichas áreas, posibilitando inversiones que generen crecimiento económico y atiendan los intereses de todos los actores involucrados. Y esta acción podrá ser favorable en la medida que su desarrollo aporte a: la construcción de grandes sistemas colectivos, la reconstrucción de tejidos degradados, la incorporación de nuevos usos e importantes espacios públicos (muchos de ellos ubicados en contextos privilegiados), la visualización y disfrute por parte de todos los ciudadanos de situaciones paisajísticas y naturales antes vedadas, la rehabilitación del patrimonio histórico y cultural, la superación de problemáticas sociales significativas, la revalorización de entornos deteriorados y la recomposición de una trama urbana segregada.
Si estas condiciones se cumplieran, ya sería un aporte importante que dejarían como saldo los grandes proyectos urbanos, en pos de la revalorización de la ciudad actual. Más aún si todas estas acciones se logran movilizar con recursos privados, aliviando de este modo la tarea y la carga económica que, de otra forma, recaería en el Estado. Pero basta recorrer numerosos ejemplos desarrollados en las últimas décadas para demostrar que indudablemente esto no ocurre en todos los casos. Por eso es difícil efectuar grandes generalizaciones ante ejemplos muy diversos que varían tanto en su planteo original como en los instrumentos desarrollados para viabilizarlos. Forzar este análisis y formular conclusiones es riesgoso, porque partimos de comparar peras con manzanas.
Características del proceso de planificación desarrollado en la ciudad de Rosario
Rosario ha logrado consolidar un importante capital social, cultural y político al recurrir a la utilización de procesos de planificación participativa y concertada. A lo largo de todo el siglo XX, la ciudad fue incorporando paulatinamente diversos instrumentos de ordenamiento y planificación urbana que guiaron su crecimiento. Particularmente, en los últimos 20 años ha actualizado y perfeccionado sus herramientas hasta conformar un nuevo cuerpo normativo de carácter integral. Mediante su utilización se fueron generando proyectos que supieron captar el interés de la ciudadanía en general y de los inversores para trasformar sustancialmente la ciudad.
Los planes con que cuenta Rosario en la actualidad —el Plan Estratégico, el Plan Urbano, el Plan de Movilidad, el Plan de Desarrollo de Suelo Industrial— se han elaborado en forma articulada y concurrente en pos del logro de un mismo objetivo: alcanzar un desarrollo integral y equilibrado de la ciudad. El Plan Urbano Rosario 2007-2017 (PUR) fue elaborado como soporte físico del Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PERM+10). Se priorizaron en él las intervenciones de carácter urbanísticas que en los próximos 10 años promoverán el desarrollo de la ciudad, muchas de las cuales han sido consensuadas con los distintos actores en el Plan Estratégico. En el plan se fijaron las políticas a seguir en el territorio metropolitano, los proyectos que vincularán a la ciudad con las localidades limítrofes; los criterios para un adecuado ordenamiento del suelo; las políticas referidas a la movilidad, la construcción de vivienda para distintos sectores sociales, las infraestructuras y los servicios, la preservación del patrimonio urbano y ambiental. Asimismo, se plantearon los ejes que inducirán una transformación estructural de la ciudad y de sus distintas partes o fragmentos urbanos y se establecieron las operaciones claves referidas a la ampliación del sistema vial, con la construcción de nuevas calles y avenidas, la incorporación de nuevos espacios públicos, el ordenamiento de las grandes instalaciones portuarias y ferroviarias y la creación de las plataformas productivas, entre otras muchas operaciones.
Encuadre normativo de los grandes proyectos
Las modificaciones normativas introducidas en el “Reordenamiento Urbanístico del Área Central y del Primer Anillo Perimetral” (reforma al Código Urbano, Ordenanza Nº 8.243/08: “Reordenamiento Urbanístico Área Central” y Ordenanza Nº 8.244/08: “Reordenamiento Urbanístico 1° Anillo Perimetral Área Central”)no constituyen por lo tanto decisiones aisladas sino que se encuadran en las políticas definidas en el nuevo Plan Urbano. Paralelamente a la modificación de las normas de tejido, es decir, aquellas correspondientes a las manzanas ya consolidadas de la ciudad, se establece en el plan y en el cuerpo normativo antes mencionado una nueva modalidad de actuación para la generación y/o intervención de áreas de nuevo desarrollo urbanístico y/o para la reconversión de las existentes en sitios considerados de valor estratégico. Para regular su proceso de transformación se elaboran otros instrumentos de actuación los: “Planes Especiales”, los “Planes de Detalle” y las “Áreas de Preservación Histórica”. Estas últimas, en porciones de la ciudad donde se registran inmuebles de valor patrimonial que se pretenden preservar. En el mismo “Reordenamiento Urbanístico” se detalla el destino que se pretende otorgar a cada área encuadrada en las figuras normativas antes detalladas.
En estas normas se mantiene una categoría especial: Área de Reserva (AR), que ya había incorporado el Plan Regulador de 1967, de suma utilidad para facilitar y reforzar la capacidad de intervención del Estado frente a un privado ó frente a otro organismo público, con el objeto de garantizar el control de situaciones urbanas particulares en un sector de la ciudad que presenta una situación de emplazamiento especial dentro del territorio municipal y cuya intervención debiera encuadrarse en un Plan Especial o en un Plan de Detalle, para estimular y/u ordenar el desarrollo de un proceso de urbanización, de renovación edilicia y/o de reconversión urbana. Actúa como un instrumento de carácter preventivo que tiene la autoridad municipal para evitar la utilización o urbanización hasta tanto estos planes sean aprobados por el Concejo Municipal (Plan Urbano Rosario 2007-2017, Secretaría de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario).
Según el mismo plan, cada Plan Especial (PE) elaborado por el municipio para ordenar la actuación urbanísticas en las áreas calificadas normativamente como AR “…deberá contener precisiones acerca de la configuración definitiva de la red de espacios públicos; el carácter y tratamiento de los espacios públicos; la superficie y localización destinada a la construcción de vivienda pública, si correspondiera; y la división del área, objeto del plan en unidades de ejecución para el desarrollo de Planes de Detalle”. También se establece que esta figura de planificación se utilizará en situaciones de reconversión de grandes áreas urbanas —en general indivisas y de propiedad pública ó privada— que se encuentren desafectados de su uso original o vacantes de uso, que presenten suelos e instalaciones total o parcialmente desocupadas y que demanden un nuevo ordenamiento para facilitar su proceso de reurbanización.
El Plan de Detalle (PD), por otra parte, opera en una porción menor y su finalidad es precisar los indicadores urbanísticos para una manzana, parcela, conjunto de parcelas, calles especiales o sectores calificados como áreas de reserva. Son desarrollados por el Departamento Ejecutivo Municipal de acuerdo con los objetivos y principios de ordenamiento urbanístico contenidos en el PUR, en los PE y/o en los Planes Maestros (PM) y su objetivo principal es ajustar los lineamientos esbozados en las figuras mayores.
Los grandes proyectos urbanos, por lo tanto, se desarrollan en grandes parcelas o mayores áreas que están ordenadas por lo general en un PM,el cual aborda una propuesta integral para importantes extensiones territoriales. El PUR prioriza para ordenar la actuación urbanística en la ciudad, el desarrollo de las seis grandes operaciones estructurales que serán regidas por los Planes Maestros: las Centralidades Urbanas; el Frente Costero; el Nuevo Eje Metropolitano Norte-Sur; el Nuevo Eje Metropolitano Este-Oeste; los Bordes de los Arroyos y el Nuevo Frente Territorial (Plan Urbano Rosario 2007-2017. Secretaría de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario).
Pautas de inserción y definiciones programáticas
Esta concatenación de instrumentos de planificación —que ordenan la actuación urbanística de lo general a lo más particular— garantiza una inserción particular del proyecto en la estructura general de la ciudad y asegura su incorporación al sistema de espacios públicos de uso colectivo. También a través de esta secuencia de instrumentos se establecen las pautas para la definición programática de las sucesivas intervenciones, en función de su pertenencia a uno u otro sistema y a las directrices que en cada uno de ellos se establecen.
Estas herramientas fueron creadas al reconocer la necesidad de tener un margen de flexibilidad, a medida que se avanza en la definición y precisión de cada situación cuando se produce un paso de escala. Es justamente en ese paso de escala donde pueden diferenciarse los aspectos irrenunciables de un proyecto (por respeto y pertenencia a un sistema mayor) de aquellos que podrían admitir alguna modificación sin alterar el equilibrio general de la intervención.
Los grandes proyectos urbanos en la ciudad de Rosario son concebidos entonces como importantes operaciones urbanísticas que forman parte y se integran a la estrategia general del plan de la ciudad. Su definición e implementación queda condicionada por la pertenencia a un sistema mayor. Por lo mismo, existen diversas actuaciones que siguen esta lógica y se ubican en distintos puntos del territorio municipal, con la pretensión de contribuir a consolidar alguna de las operaciones prioritarias abordadas por los PM. Los programas que contienen son de diverso orden y se elaboran en función de las características y necesidades de cada implantación.
Los proyectos de este tipo encauzados en materia habitacional han significado sin duda un cambio de paradigma, al pensar la construcción de vivienda como construcción de una porción de ciudad asumiendo el proceso con toda la complejidad que amerita. La preocupación se sienta en ocupar el territorio en situación de riesgo y apto para urbanizar en forma planificada y concertada a los efectos de garantizar la consolidación de un accionar positivo de urbanización que evite el avance y afianzamiento de escenarios de segregación social, como se registra con tanta frecuencia en muchas ciudades latinoamericanas.
Los emprendimientos de gran escala pensados como Parques Habitacionales Integrados que se han impulsado contribuyen a transformar sectores degradados con una mecánica innovadora de asociación de los actores involucrados. Son actuaciones planificadas por el municipio y desarrolladas en vinculación con otros organismos públicos (nacionales y/o provinciales) ó con el sector privado. Conjugan en forma integrada en su implementación la construcción de vivienda, espacio público, equipamientos comunitarios e infraestructuras de comunicación y servicio. Con su implantación, controlan el crecimiento y desarrollo urbano, incorporándose en forma estratégica en territorios de borde, con la pretensión de incrementar la densidad de uso de suelo para hacer más sustentable la provisión de las infraestructuras y los servicios. Incluyen en su diseño grandes superficies verdes conformadas como parques públicos y áreas recreativas privadas que por lo general asumen por su dimensión y posicionamiento un carácter metropolitano y contribuyen a acrecentar la superficie de espacios verdes en los diferentes distritos, para cumplir con el estándar definido en el plan de la ciudad. Incorporan la construcción de vivienda para diferentes sectores sociales, abordando en alguna medida la resolución de la problemática de la vivienda social, al exigir la provisión de un porcentaje de suelo destinado a localizar unidades residenciales para los sectores de más bajos recursos.
Con esta propuesta de actuación se garantiza hoy en los sectores más alejados de la ciudad la provisión por parte del urbanizador de la totalidad de las infraestructuras y servicios y se piensa la ejecución de la vivienda en forma simultánea a la construcción de escuelas, jardines maternales, centros de salud, centros comerciales, parques públicos, plazas y centros de seguridad, según las necesidades detectadas en cada barrio.
Esta forma de operar en nuevos emprendimientos puede contribuir a mejorar paso a paso las situaciones existentes de extrema pobreza y a introducir una mecánica diferente de construcción de ciudad, que contribuya a resolver las importantes carencias que aún existen en diversos sectores urbanos.
Instrumentos de gestión que orientan el desarrollo
En las situaciones antes destacadas se opera con criterios de gestión diferentes a los fijados por la norma tradicional, para lo cual se firman Convenios Urbanísticos (habilitados por la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo N°6.492/97, que es la legislación que actualmente regula los procesos de urbanización en el municipio y establece las exigencias y obligaciones de los urbanizadores para llevar adelante los emprendimientos). Se trata de “un instrumento jurídico que formaliza un acuerdo entre la administración municipal y otro agente, en este caso privado, a fin de ejecutar proyectos específicos que hagan más eficaz el desarrollo de la actividad urbanística. Su instrumentación implica determinar fundamentalmente las contraprestaciones a que se obligan las partes y sus formas de control”.
En todos los acuerdos se superan ampliamente las exigencias fijadas al urbanizador en forma genérica por la norma antes mencionada, por los beneficios que le reporta la habilitación por parte del municipio de un Plan Integral en el área donde va a desarrollar su intervención. La planificación y gestión de los emprendimientos es pública y el financiamiento es en su totalidad privado.
Esta operatoria implementada en los últimos años ha resultado ser muy beneficiosa, ya que con los acuerdos firmados con los propietarios e inversores se han podido garantizar el desarrollo de una gran cantidad de obras públicas que no hubiera podido financiar el municipio y asumir algunas demandas vinculadas a la construcción de vivienda y equipamiento social mediante la compra de tierra destinada al desarrollo de proyectos de esta índole ó su construcción (es el caso, por ejemplo, del B° Itatí, que se construyó en un terreno comprado por la firma desarrolladora Inversiones y Mandatos).
Convergencia de intereses públicos y privados
El Estado Municipal adquiere con estos mecanismos un rol protagónico y a nuestro entender, indelegable:
§ Planifica los emprendimientos y los desarrolla en forma concertada;
§ Funciona como agente articulador para facilitar el entendimiento entre diferentes actores (organismos públicos, instituciones, inversores, propietarios y vecinos);
§ Garantiza con su presencia el cumplimiento de los objetivos delineados en el plan, efectúa el seguimiento y verifica la concreción de intervenciones integrales de mediano y gran porte;
§ Logra la realización de operaciones concatenadas que aportan a la construcción de grandes sistemas públicos (las avenidas y parques conformados a lo largo de la ribera del río y los arroyos) que difícilmente puedan concretarse y financiarse a través de intervenciones individuales;
§ Induce la implementación de proyectos que interesen al sector privado, pero que también favorezcan un desarrollo colectivo de la ciudad;
§Capta parte de los beneficios generados por dichos proyectos y los redistribuye con un criterio de mayor equidad social;
§ Proyecta, en el marco de los emprendimientos privados, el sistema vial, los espacios públicos y el equipamiento comunitario, que ejecutará a su cargo cada desarrollador;
§ Elabora los pliegos licitatorios y efectúa un seguimiento y fiscalización de las obras.
Esta forma de gestión público-privada transforma a la figura tradicional de plan parcial en un plan-programa, en tanto la norma no sólo define indicadores urbanísticos (usos, alturas, edificabilidad y afectaciones) sino que pone especial énfasis en el proyecto y ejecución del espacio público (al incorporar la construcción de grandes parques, equipamientos comunitarios, ramblas, calles y avenidas jerárquicas) y en la programación en el tiempo de los emprendimientos, para garantizar la realización de cada una de estas obras financiadas por el sector privado. Además, se manifiesta en cada uno de estos planes una preocupación particular por contribuir en alguna medida a resolver la problemática de la vivienda social, mediante la cesión de suelo en el mismo lugar de la operación ó la compra de suelo en otro lugar.
Es evidente que esta respuesta por parte del sector privado no se produce como consecuencia de la aplicación de una fórmula mágica, ni de una voluntad desinteresada de otorgar, por parte del privado, mayores beneficios públicos que los que exige la ordenanza básica de urbanización. Esta respuesta surge al demostrar que el Plan Especial y/o de Detalle elaborado por el municipio resulta más satisfactorio para ambas partes, tanto en términos urbanísticos como económicos. La preocupación que instala en ellos el municipio de crear grandes parques y viales jerarquizados terminan favoreciendo también al sector privado, al valorizar el área por la aplicación de un plan de estas características y por establecer situaciones de privilegio para los lotes privados, que se trasforman de este modo, en frentistas a una situación singular. Así, con diálogo y reglas de juego claras no sólo gana el inversor sino que también se beneficia considerablemente la ciudad.
Captación de recursos para el desarrollo urbano
Ya es sobradamente reconocido en la disciplina urbanística que el desarrollo urbano genera riquezas, más aún cuando incorpora la implementación de proyectos estratégicos. También se puede constatar fácilmente que parte de esas riquezas surgen a partir de la aplicación de las normas urbanas y que su redistribución territorial no se produce en forma homogénea, por lo que consideramos que se hace imprescindible la presencia en este caso del Estado Municipal en la regulación de esos procesos.
La norma —a los efectos de ordenar un desarrollo favorable de la ciudad— genera necesariamente una cierta inequidad entre los diferentes propietarios de suelo, ya que no todos los sitios de la ciudad tienen igual valor desde el punto de vista urbanístico, por lo que no pueden ser todos ellos regulados con iguales indicadores de altura y edificabilidad. Cada sector tiene su singularidad y la presencia de trazas de avenidas, parques, sitios de valor paisajístico o equipamientos especiales, demanda una atención singular en la regulación urbanística que fija el municipio, lo que se trasunta en la definición de un indicador distintivo.
Esto, que hoy es universalmente aceptado, no deja de preocuparnos en el campo disciplinar y nos induce a analizar constantemente cómo contrarrestar esos efectos promovidos desde la perspectiva de la planificación, para lograr un escenario de actuación que resulte más equitativo en términos de los beneficios que pueda reportar a los actores involucrados y a la ciudad en su conjunto.
En este sentido, Rosario fue pionera en Argentina en la implementación de nuevos instrumentos de captación y redistribución de los beneficios producidos por el desarrollo urbano, utilizados en forma generalizada e incorporados hoy a un cuerpo normativo de carácter integral. Partió para ello de un piso muy alto establecido por la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo N° 6.492/97, la que incorporó en alguna medida el concepto de recuperación de plusvalías, al exigir en todo proceso de urbanización cargas públicas importantes, aportadas por parte del urbanizador en obras y donaciones de espacios públicos, las cuales eximieron al municipio de la realización de obras en las nuevas urbanizaciones y garantizaron la provisión de las infraestructuras necesarias en los emprendimientos. Aportes éstos que no pueden desconocerse a la hora de fijar sucesivamente nuevas exigencias.
Para aplicar estos instrumentos en forma generalizada en toda la ciudad se establecieron diferentes categorías. Hoy se aplican mecanismos específicamente regulados tanto en las normas generales como en las normas particulares, para poder abarcar las situaciones urbanas más jerárquicas y las que se presentan en los tejidos consolidados.
A. Categorías en normas generales.
- FRU (Frente de Renovación Urbana): admite la superación de altura del Área de Tejido Circundante, por lo general con edificios exentos de altura controlada;
- CU (Corredor Urbano): admite la superación de altura del Área de Tejido Circundante;
- TC (Tramo de Completamiento): admite la adopción de mayor altura entre dos edificios preexistentes.
B. Categorías en normas particulares.
- CU (Convenio Urbanístico) en lotes mayores a 5.000 m², mediante el desarrollo de un Plan Especial y/o Plan de Detalle.
- RD (Régimen Diferencial para Edificios Especiales) en lotes de 1.000 a 5.000 m².
El procedimiento utilizado a través de la firma de los Convenios Urbanísticos y del Régimen Diferencial para Edificios Especiales es más complejo. En esos casos se verifica si realmente se ha otorgado un ‘mayor aprovechamiento urbanístico’ (por la utilización de diferentes variables normativas) y en función de dicha evaluación se establece el pago de un ‘precio compensatorio’, el que se destina en forma directa o indirecta a la realización de obras y/o compra de tierras. Cuando es en forma directa queda explicitado en la misma norma, estableciendo allí el plazo otorgado para la ejecución de cada una de las obligaciones. Cuando es en forma indirecta, se efectúa mediante el depósito de los montos regulados distribuidos en cuatro fondos con afectación específica: el Fondo de Tierras, el Fondo de Vivienda Social, el Fondo de Preservación y el Fondo de Obras Públicas. Estos recursos en muchos casos permiten ampliar la repercusión que tiene la realización de un emprendimiento especial, abarcando un entorno más amplio a través de la ejecución de obras públicas. Los ingresos también contribuyen a sostener en forma más efectiva una política de preservación del patrimonio, subsidiando intervenciones para poder asistir y compensar en alguna medida a aquellos propietarios de inmuebles catalogados que se ven afectados por las restricciones que impone la norma (a partir de la aplicación de estos mecanismos se incrementó progresivamente el Fondo de Preservación, de $250.000 a $9.000.000). En otras palabras, el Estado a través de estos mecanismos contribuye a redistribuir los beneficios que generan los desarrollos urbanos planificados.
El caso Puerto Norte
En aproximadamente 4 años el municipio planificó y puso en marcha uno de los proyectos más emblemáticos de la ciudad, Puerto Norte. Desarrollado en casi 100 has., lo que implicó el armado de un complejo andamiaje de gestión incorporando a muchos actores públicos y también privados para poder resolver paso a paso cada uno de los conflictos legales que retrasaban desde hacía 40 años el desarrollo del área, motivados por la resistencia de los operadores portuarios de trasladar sus instalaciones a la nueva localización definida en el sur de la ciudad.
La Secretaría de Planeamiento elaboró, a partir de un llamado a Concurso Internacional de Ideas, un Plan Especial para ordenar la transformación del área; dividió a tal efecto el sector en 7 Unidades de Gestión; confeccionó a su vez, para cada unidad de gestión un Plan de Detalle, instrumento normativo que fijó los indicadores específicos de construcción y estableció un programa de obras y cargas públicas asignadas a los distintos desarrolladores garantizando de este modo la construcción de las obras públicas necesarias, a realizar en su totalidad con financiamiento privado. Cada Plan de Detalle fue convalidado con un acuerdo firmado con los desarrolladores involucrados. Resta firmar el Convenio con el ADIF —Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado, único actor público en el área— y aprobar el Plan de Detalle correspondiente a los predios de su propiedad.
El Plan Especial de Puerto Norte no sólo aborda el área de reconversión de usos portuarios sino que también incorpora a un amplio sector conocido como Barrio Refinería, con el objeto de definir para el mismo una política de preservación barrial que apuesta a consolidar el tejido residencial existente. En el PD elaborado para los terrenos del ADIF se suman diferentes programas de vivienda destinados a sectores medios, para lo cual se involucran en su construcción a pequeñas empresas que operarán de acuerdo a un particular modelo de gestión administrado por el Municipio de Rosario. En el mismo plan se contempla también la ejecución de un programa de vivienda social localizado sobre Av. Caseros, destinado a dar una solución habitacional a las familias que hoy viven en el sector en condiciones de precariedad. Por otro lado, en forma complementaria a la ordenanza de Puerto Norte y para dar continuidad a esa intervención fue aprobado el “Plan Especial Avenida De las Tres Vías Luís Candido Carballo”, el cual define indicadores urbanísticos especiales para los lotes frentistas a la avenida (algunos de mayor tamaño que un lote convencional), alternando usos comerciales y de vivienda que seguramente serán destinados a sectores medios, por factores de localización y por las tipologías de vivienda adoptadas. Las interrelaciones entre los distintos programas residenciales se buscan garantizar a través de los recorridos propuestos en el diseño de los espacios públicos.
A pesar de tratarse en su mayor parte de terrenos privados, se recuperan para el uso público 42 de las 100 hectáreas que integran el área, las cuales se incorporan al recorrido costero, en un lugar de fluida y masiva concurrencia pública, garantizada por la libre circulación y uso de los espacios abiertos ubicados en el borde de la barranca y a ambos lados de la avenida. Este recorrido continuo de 1.900 metros lineales está conformado por paseos y pequeñas plazas que vinculan Puerto Norte con Parque Sunchales. Grandes parques, generosas ramblas, importante paseos, nuevas calles (2.500 metros lineales) y avenidas distinguen especialmente a este proyecto, que permite de este modo dar continuidad al sistema ribereño. La inversión prevista en construcción de espacios públicos supera los $130.000.000, a lo que se suma una importante inversión en la ejecución de las calles y avenidas, de casi $52.000.000 (estos valores fueron calculados al momento de concretar los convenios; para mantenerlos actualizados hasta la fecha en que se efectivizaran los aportes, se estableció como unidad de medida comparativa de referencia en cada convenio firmado la cuadra de pavimento asfáltico, según la estructura tipo que se licita habitualmente en pliegos oficiales de la Secretaría de Obras Públicas de la Municipalidad de Rosario). Una de las obras más significativas, la construcción de la Avenida de la Costa (en un tramo que excede ampliamente los límites del proyecto, desde Avda. Francia hasta Bvd. Avellaneda) ya se concretó junto al desarrollo de las obras privadas. Otra obra —una plaza pública de 170 m. de largo por 100 m. de ancho— ya se visualiza en uno de los emprendimientos, como espacio emblemático y vinculante de apertura y llegada peatonal al río. Los 10 nuevos parques y plazas que se incorporan a la ciudad se realizan en su totalidad con inversión privada, abarcando una superficie aproximada de 420.000 m².
La actuación en Puerto Norte aporta, además de la inversión en el lugar, otra inversión importante (de $26.000.000) orientada a la adquisición de tierra y/o concreción de infraestructura para vivienda social en otros sitios de la ciudad.
El monto total de aporte privado en este proyecto, estimado en el momento de concretar los emprendimientos, era de aproximadamente $208.000.000, lo que equivalía en esa fecha a dos presupuestos y medio anuales completos de la Secretaría de Obras Públicas del municipio (el presupuesto anual de la Secretaría de Obras Públicas del año 2009 fue de $81.929.271). En este monto no está considerada la significativa inversión en la reconstrucción de la barranca alta (30 m. de altura).
Estos aportes —como los que seguirán efectuando los emprendimientos en gastos de mantenimiento de los espacios públicos, que también estarán en gran medida en manos del sector privado— representan para la administración municipal una contribución de significativa importancia.
Algunas reflexiones
Rosario se ha transformado desde hace muchos años en campo de experimentación y desarrollo de la disciplina urbanística. Ha tomado al desarrollo urbanístico como un emblema, un estandarte en su proceso de transformación, frente a un contexto nacional en donde lo que predomina es la ausencia de planificaciones integrales elaboradas para un escenario de mediano y largo plazo.
En el ejercicio de la gestión pública ha existido por parte del municipio una preocupación constante por conjugar teoría y práctica del urbanismo, evidenciada en una intensa relación que mantiene con la Universidad Nacional de Rosario y con las instituciones profesionales del medio. Este proceso denota su interés por nutrirse día a día de las reflexiones y avances que surgen desde la disciplina, pero también su convicción de poder contribuir a enriquecer ese conocimiento gracias a la experiencia que se adquiere con la práctica diaria en la acción de gobierno.
Es en el espacio de la gestión donde se producen las mayores tensiones, cuando nos proponemos sostener en la práctica lo que esgrimimos en el discurso político. Desarrollar una gestión pública en forma coherente implica en este sentido un gran esfuerzo, para ser consecuentes con los principios sustentados a la hora de afrontar las múltiples problemáticas que se presentan en el ejercicio cotidiano. Tarea nada fácil de sostener, frente al contexto cada vez más complejo en el que se desarrollan los centros urbanos contemporáneos y a las enormes limitaciones que tienen los gobiernos locales.
Los datos que aporta la realidad —tomados de la lectura de las distintas experiencias desarrolladas en la práctica— son fundamentales a la hora de avanzar en la elaboración de herramientas efectivas, que contribuyan a mejorar las condiciones de vida en nuestras ciudades y a enriquecer el ejercicio de la disciplina urbanística. Por lo cual, también esta tarea demanda un importante esfuerzo y una enorme responsabilidad: la de efectuar un análisis minucioso y objetivo de esa realidad, para que los fundamentos que se empleen al proponer nuevos instrumentos surjan de una base sólida de argumentación que les de sustento y confiabilidad.
La escasez de recursos económicos con que cuentan los gobiernos locales es una realidad que caracteriza a la mayor parte de las ciudades latinoamericanas, esto genera grandes incertidumbres a la hora de elaborar planes urbanos orientados fundamentalmente al logro de un desarrollo urbanístico más equilibrado, capaz de abordar y aportar soluciones a las problemáticas más acuciantes que preocupan a nuestras ciudades. La primera pregunta que surge llegada esa instancia es: ¿con qué recursos puede un municipio inmerso en nuestro contexto sostener con seriedad y eficiencia las múltiples acciones normalmente planteadas en estos instrumentos? Difícilmente una administración municipal esté en condiciones hoy de garantizar con recursos públicos grandes transformaciones urbanas, por lo cual la búsqueda de fuentes de financiamiento alternativas y el desarrollo de procesos de concertación con el sector privado se ha convertido en los últimos años en una de sus principales preocupaciones (Conclusiones del VI Diálogo Regional.., 2012).
Esta realidad nos lleva a repensar el concepto de ‘Estado fuerte’, porque indudablemente hoy no lo es sólo el que dispone de más recursos económicos, sino también aquel que evidencia capacidad para definir objetivos claros, el que cuenta con una estrategia, asume un rol conductor de los procesos de cambio y el que puede elaborar y explicitar un proyecto de ciudad. Esa conducta genera confianza y reconocimiento de su liderazgo, valores indispensables para movilizar acciones en una ciudad en pos de alcanzar un desarrollo urbano deseable.
El logro de una relación satisfactoria y equilibrada entre el Estado y el resto de los actores institucionales y económicos que conviven en un mismo espacio territorial, depende en gran medida del proceso de planificación que defina cada administración local y de las estrategias y procedimientos que arbitre para sostenerlo. La calidad y transparencia de una gestión se evidencia en las herramientas y procedimientos que es capaz de construir y sostener para orientar el desempeño en la conducción política de una ciudad.
ML
La autora fue Secretaria de Planeamiento del Gobierno Municipal de Rosario (2003-2011). Directora de METROPOLINA, Unidad de Planificación y Gestión Estratégica de Rosario del Gobierno Municipal de Rosario (desde diciembre de 2011 hasta la actualidad). Arquitecta. Magíster y Especialista en Patrimonio Urbano, Restauración y Ciudad de la Universidad de Valladolid, España. Profesora Adjunta Ordinaria del Taller de Teoría y Técnica Urbanística de la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario.
Ver sus reflexiones en las Jornadas de Debate sobre Urbanismo y Derechos Ciudadanos de 2007, en la presentación del número 62 de café de las ciudades.
Sobre Rosario, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 33 | Lugares
La construcción de Rosario (I) | Una ciudad “inevitable” en tiempos de renovación. | Marcelo Corti |
Número 34 | Arquitectura de las ciudades
La construcción de Rosario (II) | Arquitectura e Identidad, pragmatismo y poesía. | Marcelo Corti |
Número 34 | Proyectos de las ciudades
¿4000 viviendas para Rosario? | Crítica y alternativas. | Grupo de Arquitectos del Partido Socialista.
Número 35 | Proyectos de las ciudades
¡Sí a miles de viviendas para Rosario! | La conformación de un tejido social sustentable | Marcelo Barrale
Número 59 | Planes de las ciudades
Preservar la ciudad, preservar el producto | Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario | Roberto Monteverde
Número 82 | Lugares (I)
Aguafuertes rosarinas | Bitácora de un día (de las márgenes al centro) | Marcelo Corti |
Número 82 | Arquitectura de las ciudades
Sueños de plaza | Refundación poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario | Ana Valderrama
En la operación de Cerdá, “Las redes de transporte y de servicios urbanos y sus empresas operadoras eran unos nuevos agentes urbanos que empezaban a influir en el planeamiento de las ciudades en un escenario de transformación urbana (…) además del Pensamiento Económico y de la Instancia y Proposición al Ministerio de Fomento de 1872 como instrumentos de gestión económica, Cerdá desarrolló diversas experiencias para el nuevo sistema de reparcelación. Propuso introducir un cambio de escala: de la parcela al ‘intervías’, es decir, la manzana. Para lo cual necesitaba unos agentes que trabajaran en esta nueva escala. Las sociedades inmobiliarias de promoción del Ensanche, asociadas en la mayoría de casos a la Bolsa, introducida recientemente en España (el 1860 en Barcelona), ejercieron este rol. Cada sociedad agrupaba varias parcelas generando un terreno que ocupaba dos o tres manzanas del Ensanche”. Magrinya, Francesc. 2009.
Bibliografía:
CONCLUSIONES DEL VI DIÁLOGO REGIONAL SOBRE “FINANCIACIÓN LOCAL Y ALIANZAS TERRITORIALES PARA UN DESARROLLO INCLUSIVO Y SOSTENIBLE”, impulsado por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB—AL III, liderada por la Diputación de Barcelona, la Municipalidad de Viña del Mar y la Universidad Andrés Bello. Viña del Mar, Julio de 2012.
COLAVIDAS, Felipe.: “Teoría y vigencia del proyecto urbano”. Revista Urban Nº7 del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio (Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid — Universidad Politécnica de Madrid). 2002.
LEVIN, Mirta.: “Nuevas políticas y estrategias de desarrollo urbano. Con fuentes alternativas de financiamiento”. Eje Nº 2: Costos y Beneficios del Desarrollo Urbano. Desafíos de la Ciudad Latinoamericana en el Bicentenario de la Emancipación. Revista de la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño. Nº 26. Rosario, noviembre de 2011
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