El Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires (CPU) requiere una urgente actualización. Este Código es la expresión normativa del Plan Director de Buenos Aires de 1961, y por lo tanto constituye el instrumento legal administrativo de dicho Plan para la renovación de la edificación privada. El Código original fue sancionado en 1977 (dicho sea de paso, bajo la dictadura militar…) y modificado en varias oportunidades, la última de ellas en el año 2000: la distancia entre esas fechas y la nula incidencia actual del Plan del ´61 hace olvidar frecuentemente su correspondencia. Amén de la llamativa distancia en el tiempo entre el Plan y su Código: podría interpretarse que el CPU solo pudo aprobarse cuando el boom constructivo iniciado con la Ley de Propiedad Horizontal (particularmente manifiesto en la década del ´60) llegó a su agotamiento.
De este modo, la construcción de la Ciudad contemporánea está normada por un instrumento legal cuyos conceptos corresponden a la ideología urbanística de hace, cuando menos, 45 años. Por lo tanto, la aprobación del Plan Urbano Ambiental (mandato constitucional pendiente en la Ciudad) debería abrir la puerta a un nuevo Código de Planeamiento Urbano (o el nombre que se decida darle) que sería a la vez expresión de la nueva ideología urbanística (o al menos, el nuevo consenso social y político sobre la Ciudad que se pretende) y corrección de errores, anacronismos y puntos cuestionables del Código hoy vigente.
En un primer análisis podrían identificarse, a partir del estudio de casos y del análisis ideológico del texto del Código, los siguientes “errores, anacronismos y puntos cuestionables”, empezando por los más generales:
– El CPU presta escasa atención a la ciudad realmente existente, por considerar que ésta tiene errores y deficiencias solo subsanables con su casi completa renovación. Esta renovación está pensada para realizarse sobre la base de edificios con perímetro libre asentados sobre grandes espacios verdes, idea de fuerte pregnancia en el texto del Código y que, como veremos, genera corolarios sobre el desarrollo de otros aspectos del desarrollo urbano.
– El CPU postula, como se menciona en el párrafo anterior, una morfología urbana basada en la tipología de perímetro libre sobre espacios verdes. Al fomentarse esta tipología sobre toda la ciudad, las áreas donde no se realiza la renovación completa presentan serios problemas morfológicos por la coexistencia desordenada de distintas tipologías. Siendo la manzana la unidad estructural de la ciudad, el resultado es que un gran número de manzanas presenta este problema. Lo paradójico es que los autores del CPU identificaron este problema respecto a las normativas anteriores, pero no pensaron que podría darse la misma situación en su propio código. De esta manera, el CPU no solucionó el problema de la renovación incompleta de áreas.
– El CPU posee una escasa o nula reflexión e interacción con el manejo del mercado del suelo en la ciudad. Los premios y castigos que establece están en función del respeto a la tipología del perímetro libre, a factores de accesibilidad y eventualmente a cuestiones ambientales, pero no intenta intervenir sobre las rentas urbanas: ni siquiera se interesa por las consecuencias que sobre estas tienen sus postulados. Solo se incorporó, en una de sus modificaciones, un fondo para la protección del patrimonio histórico, vinculado a la posibilidad de transferir potencial constructivo, que sin embargo nunca se implementó.
– El CPU presta escasa o nula atención al problema social de la vivienda y en general al derecho a la ciudad. Sus postulados rigen para cualquier tipo de viviendas, lo cual si bien puede resultar adecuado en cuanto a establecer standards de calidad ambiental que no diferencian viviendas según el sector social al que están destinadas, puede en cambio pasar por alto diferencias cuali-cuantitativas entre éstas y la particularidad evolutiva de la vivienda social.
– El CPU no contempla mecanismos de negociación público – privada, pública – pública y privada – privada, salvo la vaga referencia a los Convenios Urbanísticos (que en la práctica no se implementan).
– Propone para las áreas postergadas solo mecanismos de premio en capacidad constructiva, que en la práctica no funcionan: es el caso del 25% de aumento en el FOT en las Areas de Desarrollo Prioritario, en el sur de la ciudad. En cambio, lo que el sector privado busca en general es una mayor capacidad constructiva en las áreas que ya son atractivas.
– Si bien en general el CPU no prohíbe taxativamente la mezcla urbana, en muchos casos solo la tolera. Y en general, es discriminatorio con respecto a la industria (como demuestra la aceptación que en general obtuvo el endeble proyecto de modificación del cuadro de usos “Ciudad Productiva” en ámbitos ajenos al Planeamiento Urbano).
Como corolario de este marco ideológico, o por simple anacronismo, el CPU presenta las siguientes particularidades que deberían modificarse:
– Favorece los terrenos de grandes superficies, y por lo tanto las operaciones con actores de gran capacidad financiera, en general desarrolladores con grandes capitales de apoyo, muchas veces extranjeros.
– Premia la tipología de perímetro libre, como si fuera necesariamente mejor que otras tipologías que han constituido el tejido histórico de la ciudad, y que además siguen siendo atractivas para el mercado inmobiliario (viviendas unifamiliares y multifamiliares con patio, casas chorizo, departamentos tipo casa o “PH”).
– Las dos primeras particularidades se potencian, generando la torre de perímetro libre en parcelas de gran tamaño, con equipamientos y servicios propios y cerrada al tejido urbano (la Torre Country), como desideratum del mercado inmobiliario.
– Postula un fondo libre de manzana que responde a una tipología de escasa implementación real y dudosa conveniencia, la manzana anular con pulmón central. Estudios como el de Fernando Diez han demostrado que la permeabilidad al interior de la manzana pueden lograrse también con tipologías más “trabadas” y más afines al parcelario real de Buenos Aires.
– El CPU, aun en sus sucesivas modificaciones, no ha incorporado la actualización tipológica de la ciudad, con el surgimiento de productos como los lofts, el reciclajes de PHs y casas chorizo, los condominios, las viviendas monoambiente, etc., y en general los productos inmobiliarios que responden a la nueva relación entre vivienda y trabajo, la atomización de los núcleos familiares, etc.
Más que de actualización del Código existente, las deficiencias identificadas en los párrafos anteriores dan pie a formular algunas propuestas para la implementación de una nueva normativa urbana en Buenos Aires. El marco de este nuevo instrumento sería, obviamente y como ya se ha dicho, el Plan Urbano Ambiental (que entre otras cuestiones se supone que definiría los límites demográficos, ecológicos e infraestructurales del crecimiento y la renovación urbanas). En función de esa capacidad de soporte podrían formularse algunas hipótesis de avance, como por ejemplo:
- Identificar áreas de oportunidad, consolidadas, en transición y degradadas, y establecer prioridades y formas de actuación (en las dimensiones social, morfológica y ambiental).
- Establecer una capacidad constructiva (lo que hoy se llama FOT) básica universal y subastar el resto entre áreas en condiciones ambientales, culturales y morfológicas de crecer, estableciendo compensaciones en aras del desarrollo equilibrado de la ciudad.
- Establecer una capacidad constructiva máxima para las distintas áreas, independizándolas de la distribución en la manzana.
- Establecer distintos tipos de tejido y de relación entre el parcelario y la tipología, y prever características de desarrollo urbano adecuadas para las distintas situaciones posibles.
- Diferenciar la vivienda standard, la de lujo y la social, de manera que la residencia de lujo subsidie la social.
- Establecer la obligación de construir vivienda subsidiada (de interés social) para permitir operaciones de vivienda de lujo u otros emprendimientos.
- Impulsar las mezclas funcionales allí donde sean adecuadas.
- Concretar mecanismos de intervención sobre la renta urbana como el FEREC (Fondo de Recuperación de Edificios Patrimoniales).
- Establecer mecanismos de actualización permanente, en especial en lo referente a tipologías y usos.
- Diferenciar entre áreas de interés metropolitano, objeto del planeamiento global, y áreas intersticiales de resolución local, que pueden ser normadas con participación compartida o exclusiva de las comunas.
Estas propuestas pueden o no ser viables, pueden o no ser consensuadas por los actores del planeamiento urbano porteño. Pero en todo caso existirán otras propuestas que pueden desarrollarse en su lugar, e incluso otros enfoques ideológicos del desarrollo de la ciudad. Lo que no se puede permitir Buenos Aires es mantener el anacronismo y la confusión imperantes en su actual Código de Planeamiento Urbano.
Los anteriores Apuntes para una normativa urbana de Mario L. Tercco fueron publicados en las notas ¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? y Dos manzanas del Centro de Buenos Aires, en los números 43 y 46, respectivamente, de café de las ciudades.
Sobre el estímulo a la torre de perímetro libre en el Código de Planeamiento Urbano, ver las notas Los deseos imaginarios del comprador de Torre Country y La génesis de Torre Country, ambas de la serie Una tipología antiurbana, de Mario L. Tercco; La transformación de Palermo Nuevo, Pacífico y el eje de Juan B. Justo, de Daniela Szajnberg y Christian Cordara; y El Nuevo Orden Palermitano, de Carmelo Ricot, en los números 33, 34 y 35, respectivamente, de café de las ciudades.
Sobre El Planeamiento Urbano y las Comunas, ver la nota de Hernán Cesar Petrelli en el número 46 de café de las ciudades.
Sobre el uso de nuevos instrumentos urbanísticos en el planeamiento de las ciudades latinoamericanas, ver la entrevista a Raquel Rolnik en el número 1 de café de las ciudades.
Dos textos imprescindibles para la comprensión de la ideología y los límites del CPU de Buenos Aires son Planes y Códigos para Buenos Aires 1925-1985, de Odilia Suárez (Secretaría de Extensión Universitaria, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, 1986) y Buenos Aires y algunas constantes en las transformaciones urbanas, de Fernando E. Diez. (Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1996).
