La administración del alcalde Michael Bloomberg busca dejar su sello en la normativa territorial neoyorquina. Tras la inacción que caracterizó a las oficinas de planificación urbana durante los años de “Rudy” Giuliani (cuyo intento más serio de renovación urbanística fue abortado ante objeciones del sector inmobiliario), ahora se están analizando distrito por distrito, barrio por barrio y, en algunos casos, manzana por manzana, los cambios necesarios para compatibilizar los intereses de los desarrolladores con los deseos de los vecinos. Y, por supuesto, con la economía del municipio: tanto en la posibilidad de intervenir activamente en la construcción de infraestructuras y servicios que potencien las acciones previstas como, en un sentido más amplio, en cuanto a la consolidación del rol hegemónico de la ciudad en la economía global.
El zoning de New York data de 1916, y se estableció como consecuencia de la polémica ocasionada por la construcción de los 42 pisos del rascacielos Equitable. En 1961 se realizó una serie de cambios y ajustes, y la acción del Departamento de Planificación bajo la actual dirección de Amanda Burden parece ser el principio de una tercera etapa en la zonificación de la ciudad. En este caso, centrada en el abordaje proactivo de proyectos estratégicos que combinan espacio público y superficie para rentas urbanas, y en la densificación de las grandes avenidas, manteniendo inalteradas las características de las calles intermedias.
A diferencia de aquel primer zoning de 1916, centrado en la separación funcional de industria y residencia y otras clases de resguardos contra la superposición de actividades incompatibles, los planes actuales atienden a la nueva economía del conocimiento y de los servicios avanzados a la producción que, según Saskia Sassen (ir a número 10 de cdlc), caracterizan a New York como “ciudad global”. Pero también se intenta combatir ese efecto no deseado (a veces…) de las ciudades globales, como es la gentrificación de las áreas centrales. El resultado es una serie de proyectos que prevén la construcción de cientos de miles de metros cuadrados de oficinas, condominios de lujo, y algunas viviendas subsidiadas para sectores de ingresos medios y bajos. Y entre los instrumentos usados para conseguir estos objetivos se encuentran, por ejemplo, la bonificación de indicadores de densidad, ocupación y altura, a cambio de la construcción o financiamiento de vivienda subsidiada o de aportes a los fondos de mejoramiento de distritos, el reembolso de los mayores impuestos a cobrar en el área en los fondos de mejoramiento, o la venta de espacios aéreos.
Distintas estrategias:
Según el New York Times, el Departamento de Planificación desarrolla cuatro tipos distintos de proyectos de rezonificación:
- Conversión de antiguas fábricas y áreas industriales en zonas de comercio y residencia. Esto afecta especialmente a aquellas propiedades ubicadas en zonas costera, ubicación ideal para la construcción de lujosos condominios residenciales.
- Zonas de oficinas, que competirán con los más de un millón de metros cuadrados de oficinas construidas en los últimos años en New Jersey, del otro lado del Río Hudson (competencia que es explícita en el discurso del departamento).
- Zonificación contextual de zonas sometidas a intensa presión desarrollista, con miras a mantener el carácter de ciertos barrios y en especial de las calles interiores, aumentando en cambio la densidad en las avenidas. Estas operaciones implican un estudio muy detallado (“de grano fino”) de las alturas, alineamientos de calles, índices de asoleamiento, etc., y procuran evitar la implantación de edificios de gran impacto y escasa sutileza contextual.
- Reducción de índices en barrios residenciales, una variante más estricta de la estrategia anterior, que en general se aplica en barrios de muy alto nivel económico y, dicho sea de paso, electoralmente muy favorables a Bloomberg. Algunos ven una contradicción en estas medidas que se oponen al normal desarrollo de los mercados inmobiliarios, cuando en otras áreas menos favorecidas (como el oeste de Harlem) se desestiman por ese mismo motivo propuestas de vivienda subsidiada y protección de la industria.
Otros tipos de propuestas de zonificación tienen una orientación más temática o sectorial que de tratamiento de áreas específicas. Por ejemplo, existen programas para alentar la creación de cafés en las veredas de muchos barrios donde hoy no están permitidos, o a modificar la prestación de servicios de estacionamientos o recolección de residuos, para edificios de interés comunitario como escuelas y sanatorios. También se pretende estimular la realización de espacio de uso público y propiedad privada, y concretar la costanera de circunvalación de Manhattan. Y hasta se incorporan conceptos de corrección política, como el de cambiar la expresión “iglesias” por “casas de culto”, pare mejor expresar la diversidad religiosa que caracteriza a la ciudad.
Por los barrios
En aparente sintonía con el slogan oficial que define a New York como “ciudad de barrios“, los proyectos abarcan a todos los boroughs (distritos) neoyorquinos. En el Downtown de Manhattan, por ejemplo, no muy lejos del promocionado proyecto de Libeskind – Childs para el Ground Zero del World Trade Center, se propone la intervención de Hudson Yards. Se trata de un desarrollo de torres alrededor de un parque que atraviesa el interior de las manzanas entre las avenidas 10ª y 11ª , de la calle 34 a la 39. Está previsto conectarlo a un paseo que se generará en el oeste de Chelsea, convirtiendo un ramal ferroviario abandonado en un eje paisajístico. Los propietarios de las áreas cercanas se beneficiarán con la venta de derechos aéreos para edificar con mayores alturas que las actualmente permitidas. El plan tiene la expresa intención de contribuir a que Manhattan mantenga su condición de principal centro financiero internacional. El equipo consultor que elaboró el Master Plan de la zona incluye, entre otros, a Cooper Robertson & Partners y a Arquitectonica, y a especialistas en paisaje, diseño sustentable, tránsito e ingenierías.
El proceso de formulación de un plan urbano de estas características requiere varios años de gestión. El proyecto del Hudson Yard, por ejemplo, se inicio en junio de 2002, cuando el Departamento de Planificación, asociado con la Corporación para el Desarrollo Económico de la Ciudad de Nueva York, contrató a un equipo multidisciplinario para diseñar un Plan Maestro para la transformación del área. El Departamento realizó una serie de forums informativos en noviembre de 2002 donde la Ciudad presentó el Análisis Urbano realizado por los consultores. Previamente, en diciembre de 2001, el Departamento presentó un borrador de plan que sirvió de base para los trabajos de planificación actuales. En junio del 2002, la Ciudad contrató a otro equipo de Consultores para preparar análisis de mercado, proyectar el desarrollo potencial del área y realizar un cronograma del desarrollo, y para evaluar nuevos desarrollos que soporten la financiación de las obras de infraestructura. En octubre de 2002 la Autoridad de Transporte Metropolitano (MTA), en conjunto con la Ciudad, inició un estudio ambiental que analiza la propuesta de rezonificación para el área, incluyendo la extensión del Subterráneo. El trabajo final fue presentado en junio de 2003 incluyendo 18 alternativas divididas en cinco grupos. 15 reuniones publicas se realizaron durante 2002, 40 durante 2003 y 14 en el curso del 2004. Estas reuniones incluyen Senadores y Representantes al Congreso, el sindicato de los trabajadores del acero, cámaras de comercio locales, sociedades de arquitectos, la Autoridad Portuaria y toda organización publica que se interesara y decidiera participar.
El Departamento de Planificación está decidido a que este proyecto de planificación de gran escala se desarrolle en colaboración con el publico. Los procesos de revisión públicos y de las agencias involucradas demandaron varios años y el plan definitivo se prevé estará terminado a fines del 2004. Durante este tiempo se han organizado varios debates públicos, presentaciones y forums con la comunidad.
Finalmente una vez presentada formalmente la Aplicación, el Community Board tiene 60 días para revisarlo, y durante los siguientes 125 días el proyecto puede todavia ser modificado hasta que el Concejo lo apruebe. A partir de allí se actualiza el Plano de Zonificacion, se realizan los planos de calles y parques y se seleccionan los terrenos para iniciar el Desarrollo.
Según el Departamento de Planificación, “este proyecto aprovechará una infrecuente oportunidad de construir un vasto y dinámico distrito en el corazón de nuestra ciudad, un lugar donde la gente querrá trabajar, vivir, visitar e invertir”. Las autoridades aseguran que el proyecto incluirá generosos espacios abiertos, un agradable frente costero, 24 horas de actividades y “la arquitectura innovadora que merece New York“.
Los proyectos en marcha para este “lejano oeste” neoyorquino incluyen la ampliación del Centro de Convenciones Jacob K. Javits, y la construcción del nuevo estadio del equipo de fútbol americano de los Jets. Esta última es una de las partes más controvertidas de toda la operación, y es justificada por las autoridades en la necesidad de mejorar las chances de la ciudad para lograr ser designada como sede de las Olimpíadas del 2012. Pero la fuerte oposición vecinal (“¿por qué construir un estadio en una ciudad donde es difícil encontrar asientos en las escuelas?“, se preguntan algunos) parece adelantar un fracaso similar al del proyecto de Giuliani para el nuevo estadio de los Yankees.
En el downtown de Brooklyn, y en Long Island City, en ambos casos áreas cercanas a la ribera del East River, también está prevista la creación de espacios de oficinas: los proyectos proponen (en palabras del Departamento de Planificación) “un vibrante mix de residencia, industria liviana, empresas comerciales y actividades culturales“. Para preservar el carácter mixto del área en la actualidad, el proyecto del área costera de Greenpoint-Williamsburg (que abarca unas 170 manzanas) permitirá la coexistencia de industria liviana con usos residenciales, y el acceso irrestricto a los paseos costeros.
En cambio, en lugares como Staten Island y Throgs Neck (Bronx), Bay Ridge y Bensonhurst (Booklyn) y el corredor entre College Point y Kew Gardens en Queens, se intenta preservar la escala residencial de baja densidad.
Ciertas operaciones como la realizada en el este de Harlem, donde se incrementaron los índices en las avenidas principales para permitir la construcción de edificios de apartamentos de 12 pisos de altura, procuran restablecer el mercado residencial en las áreas exteriores al corazón de Manhattan.
Brooklyn: progreso y gentrificación
Algo similar ocurre en Park Slope, otro de los barrios en boga en la otrora “cenicienta” de los distritos neoyorquinos, el Brooklyn. Allí los precios de los nuevos apartamentos han subido de menos de 4.000 a 6.000 dólares el metro cuadrado en los últimos 3 años. Una rezonificación realizada en abril del año pasado permite realizar edificios de 12 pisos de altura sobre la Cuarta Avenida, preservando algunas áreas de baja densidad. Según Burden, “esta es una oportunidad de balancear preservación y crecimiento“. En los nuevos desarrollos residenciales, se reproducen algunos caracteres iconográficos de la arquitectura tradicional del área: mansardas de cobre, arcos ojivales en las entradas, pequeños arcos en los parapetos donde se apoyan los techos, y barandas curvas en los jardines delanteros.
Como ocurre en la mayoría de los barrios expuesto a la gentrificación, la población de Park Slope declina en número, aunque aumenta la cantidad de viviendas: de 1980 a 2000, los residentes pasaron de 65.200 a 62.200, pero se agregaron 800 viviendas a las 29.000 unidades existentes. Y el porcentaje de residentes mayores de 25 años creció del 50 al 60% entre 1990 y el 2000. Esto refleja el arribo de jóvenes profesionales solteros o sin pareja estable, en reemplazo de las antiguas familias del barrio. Una de las razones de este auge es que las áreas elegantes de Brooklyn, desde las que se accede en pocos minutos a Manhattan en subte o en taxi, tienen apartamentos de superficies amplias a relativamente bajo precio, o por lo menos menores que en la isla: un matrimonio entrevistado por el New York Times, se mudó recientemente desde un pequeño apartamento del Upper West Side a un apartamento de unos 140 m2 de superficie, cuyo precio fue 590.000 dólares. “Nunca hubiéramos conseguido el mismo espacio por ese precio en Manhattan –dicen-, y además tenemos amigos que se han mudado a este barrio y lo aman“. Por lo pronto, el área genéricamente definida como Park Slope abarca a muchas manzanas que hasta hace unos años eran solo “el sur de Brooklyn”. Varias señales ratifican ese nuevo carácter “trendy” de Brooklyn: un desarrollador planea comprar la licencia de los Nets de New Jersey para instalarlos en una nueva sede, diseñada por un arquitecto de fama mundial en la esquina de las avenidas Flatbush y Atlantic, en el barrio de Prospects Heights (ver el número 16 de café de las ciudades); uno de los últimos episodios de la serie televisiva Sex and the city muestra al tout Manhatan trasladándose en masa a un pequeño teatro allende el East River para la presentación de una obra independiente.
Fernando Pastor, arquitecto del estudio de Cesar Pelli, explica esta tendencia en que “más que un barrio neoyorkino, Brooklyn es la cuarta ciudad mas populosa de los Estados Unidos, con una fuerte y diversa comunidad comercial, áreas residenciales integradas al Downtown, actividades culturales e instituciones de educación de primera categoría y con una red de transporte muy avanzada y bien distribuida. La proximidad a Manhattan, solo separada de la isla por el East River, cruzado por varios puentes como el Brooklyn Bridge, la hace una atractiva opción para relocalización de empresas y neoyorquinos que buscan dejar los altos impuestos y costos de la isla sin perder su proximidad“.
Bonificación urbanística y zonificación inclusiva:
Un ejemplo de bonificación urbanística es el One Beacon Court, un condominio de lujo en Lexington Av. entre la 58 y la 59, diseñado por el estudio de Cesar Pelli. 13 de sus 24 pisos, y más de la mitad de sus 105 departamentos (cuyos precios oscilan entre 2,1 y 26 millones de dólares, lo que hace algo improbable que allí se instale la sede corporativa de café de las ciudades…) han sido posibles gracias a que sus desarrolladores construyeron o pagaron casas para gente de ingresos limitados en otras zonas de la ciudad. Los constructores reciben hasta cuatro metros cuadrados de compensación en derechos de desarrollo por cada metro cuadrado de vivienda subsidiada que realizan en algunos de los barrios más elegantes de la isla. Por ejemplo, para agregar 44 departamentos de unos 90 m2 cada uno al Lyric, un edificio de 23 pisos en Broadway y la 95, el desarrollador debió construir 11 apartamentos subsidiados en West 105. Otro grupo empresario construyó un condominio de 20 pisos unas cuadras al norte de Broadway, en la esquina con la 107, y gastó 900.000 dólares en un lote de menos de 200 metros cuadrados en la 108 para construir 5 departamentos: así obtuvo un 20% de bonificación en su proyecto. Los apartamentos subsidiados se alquilan a un costo de entre 600 y 800 dólares mensuales, y sus usuarios deben cumplir con las estrictas condiciones de ingreso (por lo menos según los envidiables standards neoyorquinos, que consideran merecedor de estos subsidios a personas cuyos ingresos ronden entre los 25.000 y los 35.000 dólares anuales) y ganar un sorteo”. En los últimos años se han construido más de 100 apartamentos subsidiados en toda la ciudad.
Similares medidas se han adoptado en New Jersey, Maryland y California. Pero cabe la pregunta sobre los reales efectos sociales de esta “zonificación inclusiva”, una medida que permite a los desarrolladores generar 4 veces más unidades de vivienda de lujo por cada vivienda protegida. ¿Esto no tiende a consolidar, más que corregir, el fenómeno de gentrificación? Es cierto que el principal costo para los desarrolladores no es el de la construcción de las viviendas subsidiadas, sino la altísima incidencia del precio del suelo sobre estas. Esto justificaría la aparente desproporción del bonus, pero es previsible que el efecto final de estas bonificaciones sobre el precio de la tierra es justamente hacerlo subir aun más, con lo cual las pocas unidades de vivienda protegida irán quedando cada vez más como pequeños islotes de “mixtura” social en un mar de condominios “chics”.
En general, tanto las operaciones de expulsión de industrias como la reducción de índices urbanísticos en vastos sectores de la ciudad, tienden a aumentar la incidencia del costo de la tierra y a encarecer la vivienda, lo cual dificulta la permanencia de sectores populares e incluso favorece mecanismos más o menos “espontáneos” de segregación racial. Estos mecanismos de gentrificación son comunes a todas las grandes ciudades norteamericanas: en la reciente película Río Místico, dos protagonistas comentan la invasión de yuppies a un barrio periférico de Boston, y risueñamente proponen como antídoto “una ola de crimenes”.
New York es en tal sentido el centro de una zona de altísimos precios de propiedades. Según Pastor, “los precios son entre un 80% y 100% mas altos que los de New Haven, que es la ultima estación del tren desde Grand Central Station. Los pueblos mas cercanos a New York van equilibrándose a los precios citadinos. Por supuesto que la gran mayoría de la gente que trabaja en New York vive en los barrios alrededor de Manhattan, que en realidad son ciudades autónomas, con sus autoridades, distritos escolares, policía, bomberos, etc.“
Intereses encontrados, y la pregunta por los costos
Como señala un artículo del New York Times, “para bien o para mal, estas propuestas podrían dar forma a la calidad de vida y la vitalidad económica de la ciudad por varias décadas. Y aunque son enormemente ambiciosas, algunos planificadores están preocupados de que no estén lo suficientemente pensadas“. Los más críticos señalan la aparente falta de pensamiento estratégico hacia la ciudad tal como será en los próximos 50 o 100 años, y la excesiva complacencia hacia las demandas de los desarrolladores inmobiliarios.
Dentro de esta visión puede englobarse también a las agrupaciones vecinales que defienden su actual calidad de vida y se sienten amenazadas por las consecuencias ambientales de estos proyectos. Los residentes del West Side, por ejemplo, ya han desarrollado exitosas campañas de oposición a proyectos como la de una autopista elevada en los `80, y más recientemente contra el proyecto de Donald Trump para construir un frente costero de torres elevadas entre la calle 59 y la 72. Y en la actualidad enfrentan la propuesta para el estadio de los Jets, probablemente con aliados tan poderosos como los empresarios teatrales de Broadway y los dueños del Madison Square Garden.
Unos y otros concuerdan, sin embargo, en el diagnóstico que Michael Schill (director del Furman Center para el sector inmobiliario y políticas urbanas en la Universidad de New York) sintetiza en una frase: “estamos en un momento de la historia en el cual la cara de la ciudad puede cambiar para siempre“.
Por supuesto, una compleja estrategia de competitividad económica y una delicada ingeniería financiera están en el corazón de estos proyectos de renovación urbana. Daniel Doctoroff, comisionado del alcalde para el desarrollo económico, sostiene que “la administración Bloomberg reconoce como una parte básica de la economía moderna a la transición de una gran economía basada en la industria a una economía postindustrial“. Aclara, sin embargo, que la administración está comprometida a mantener y fortalecer la industria que aun permanece en la ciudad. y que, tras décadas de perder empleos, la industria comienza a estabilizarse. Según Doctoroff, “la industria remanente tiene una gran ventaja competitiva en su localización“.
Ahora bien, ¿será capaz el Ayuntamiento de sostener las enormes inversiones en infraestructura y servicios que requiere la realización de estos ambiciosos proyectos? Hace pocos días el alcalde y el Gobernador Pataki anunciaron que el costo de los proyectos para el oeste de Manhattan llega a los 2.800 millones de dólares. Algunos legisladores anunciaron que se opondrán, por ejemplo, a utilizar 350 millones del presupuesto del presupuesto de la autoridad del Battery Park para solventar la expansión del Javits Center. La administración ya viene de un polémico incremento del 18,5% en las tasas inmobiliarias, e intenta acordar con la industria hotelera (una de las más interesada en la realización de los proyectos para el área) una tasa de un dólar y medio por noche por cada cuarto de hotel, para alimentar un fondo de infraestructuras en apoyo de estos planes.
Pastor considera que, pese a la ambición que expresan estos planes, tiene un componente de realismo si se considera que “están basados en la participación privada de cientos de developers en la ciudad mas pujante del mundo“. Un dato parece darle la razón: más de 60.000 permisos de construcción fueron otorgados en los últimos 40 meses, más que los que se concedieron entre 1990 y 1998. Esto también parece diluir las dudas acerca de si la demanda de espacio de oficinas en los distintos boroughs neoyorquinos será suficiente como para justificar la cantidad de proyectos de rezonificación que incluyen ese programa. Y considerando que este incremento de demanda se da en un momento histórico signado en gran parte por la masacre de septiembre de 2001, quedan claras al mismo tiempo la vitalidad de New York cómo ciudad, y la persistencia de las grandes ciudades como hitos sociales, culturales y políticos en la vida de la humanidad.
MC
La sección de real estate (entre otras) del New York Times, trae con frecuencia buena información sobre los procesos urbanos de la ciudad. De hecho, gran parte de esta nota está basada en artículos publicados en dicho diario los días 14 y 28 de diciembre, 18 de enero y 26 de marzo.
La página del Departamento de Planificación de la Ciudad de New York presenta muy buena información sobre los planes y proyectos de rezonificación, incluido el plan estratégico de la agencia, y un muy buen mapa de la “Ciudad de Barrios”.
Ver en el número 17 la nota de Josep Alías sobre el Plan de París.
Ver notas sobre New York en los números 0, 4-5, 10 y otros de café de las ciudades.
Zoning y Carta de Atenas
Con frecuencia se confunde el zoning normativo de la ciudad de New York y otras codificaciones similares, con la rígida separación de funciones preconizada por el urbanismo moderno ortodoxo. O como lo señala Odilia Suárez, el zoning del Movimiento Moderno y el zoning estructuralista, “que mezcló todos los usos y le dio una función estructural a cada zona” (Revista de Arquitectura de la SCA n° 203). Son en realidad conceptos distintos: el primero tiene objetivos higienistas y de minimización de molestias. El urbanismo de las 4 funciones (habitar, trabajar, recrearse y circular) tiene un sentido más amplio, de estructuración general y hasta ideológica de la ciudad, con todas las dificultades de congelar la etapa analítica del análisis urbano en una propuesta de concreción efectiva.
Pero no obstante la asociación que se hizo en su momento entre este urbanismo y la producción fordista, y la visión crítica que sobre estas ideas predominan a partir de los trabajos del Team X, el fenómeno contemporáneo de los Grandes Objetos Urbanos (shopping malls, aeropuertos, autopistas, urbanizaciones cerradas, parques de oficinas) parece responder a aquella concepción de la ciudad por funciones separadas. Claro que con cierto grado de perversión, especialmente por el carácter privatizador de estas experiencias, y por su vocación fragmentadora de la ciudad y el territorio. Nada más opuesto a las grandes esperanzas de renovación e integración social que animaban la redacción de la Carta de Atenas.
Giuliani: ¿sobrevalorado?
La imagen positiva que, dentro y fuera de New York, posee el ex alcalde Rudolph Giuliani, parece poco explicable en función de la real transformación urbana de la ciudad durante los años de su gestión (1993-2001). A diferencia de otros alcaldes prestigiosos, desde Haussmann a Maragall, la administración de “Rudy” no ha dotado a New York de transformaciones territoriales perceptibles, ni siquiera de nuevos mecanismos de desarrollo inmobiliario. El prestigio del republicano Giuliani se asienta, en cambio, sobre su atildada actuación durante los trágicos episodios del 11 de septiembre de 2001, y en especial sobre el aumento de la seguridad urbana y la consiguiente mejora de la calidad de vida en ciertos barrios de la ciudad. Este aumento de la seguridad suele atribuirse a las políticas de “tolerancia cero” impulsadas por Giuliani, una variante de la teoría de “la ventanilla rota” de su primer Jefe de Policía, William Bratton. Se pasó así de la idea de garantizar la calidad y compostura del espacio público, como forma de desalentar las conductas criminales, a la idea de no dejar ningún tipo de contravención sin castigo para desalentar la escalada de violencia y las carreras criminales. Los descensos de las tasas de criminalidad registrados durante la era Giuliani parecieran confirmar la eficacia de estas teorías, pero muchos críticos afirman que las mismas tasas de mejora en seguridad se registraron también en la gran mayoría de las ciudades norteamericanas en el mismo período, incluso en aquellas donde gobernaban administraciones liberales.
La verdadera razón de la mejora residiría, en cambio, en el crecimiento sostenido de la economía durante los años de la presidencia Clinton, y en el ostensible mejoramiento de la condición social de los afroamericanos (que aumentó el costo de oportunidad de iniciar una carrera delictiva). Incluso, una controvertida investigación liga la legalización del aborto en los años ´70 con la disminución del número de hijos de madres solteras adolescentes y de minorías étnicas, el grupo social más propenso a ingresar en la delincuencia.
El merito de Giuliani no sería, de acuerdo a estas interpretaciones, más real que el del brujo que baila la danza de la lluvia. Por el contrario, la aplicación de las ideas de Guliani habría incrementado los episodios de violencia policial y de criminalización de la pobreza y la diferencia étnica, ya castigadas por los recortes en los planes sociales (una de las actividades favoritas de los republicanos, junto con el bombardeo preventivo de países exóticos y el chismorroteo sexual sobre sus adversarios electorales).
