Funciones y recursos de los gobiernos locales (I)

1. Introducción

“Los gobiernos locales están destinados a ser protagonistas del proceso de desarrollo en las próximas décadas. Les competen importantes responsabilidades de gestión pública orientadas no sólo a resolver problemas tradicionales de sus ámbitos (servicios e infraestructura urbana), sino que a partir de la creciente descentralización de las funciones del Estado, también serán actores fundamentales en la prestación de los servicios sociales, en la atracción de inversiones y en el impulso a la competitividad” (Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, “La autonomía en los municipios argentinos”, Cuadernos de Economía N°56, febrero de 2001). Indiscutiblemente, se tiende a que las ciudades adquieran un nuevo y mayor protagonismo, que se conviertan en centros de decisiones, de políticas innovadoras, artífices de genuinos procesos de desarrollo económico sin intermediación de jurisdicciones nacionales o provinciales.

De esta manera, el proceso de descentralización (el Banco Mundial denomina “proceso de localización” a la creciente importancia de los gobiernos locales dentro del sector público; ver World Bank, “World Development Report 1999/2000”, Washington, D.C., 2000) abre una gran oportunidad para perfeccionar el funcionamiento del Estado, estimulando su eficiencia a partir de formas de gestión más simples y promoviendo la participación y nuevos mecanismos de control ciudadano. Es decir, por un lado, se busca hacer un uso más eficiente del gasto público, asignándolo a los niveles de gobierno cuyos límites territoriales incorporen las características de los beneficiarios afectados, y por el otro, facilitar una mayor intervención de la ciudadanía en los asuntos políticos, de manera de propiciar la resolución de los problemas con mayor proximidad a los lugares en donde estos se producen.

Es así como se está repensando la gestión gubernamental local, procurando superar las estructuras tradicionalmente centralistas para posibilitar la adquisición de una mayor capacidad innovadora de los gobiernos locales. Los mecanismos de democracia semidirecta pueden contribuir a encauzar la participación de la sociedad civil hacia un mayor compromiso ciudadano y hacia un efectivo control de gestión. Sin embargo, en algunos países latinoamericanos, tanto el mal diseño de la organización federal como la tradición de una sociedad civil sujeta a una paternalista centralización administrativa, pueden conspirar contra un tránsito no conflictivo hacia la solvencia fiscal y una competitividad más equitativa.

Desde un punto de vista más general, debe advertirse que todo proceso de descentralización conlleva una modificación del rol del Estado y una redefinición de las responsabilidades funcionales entre los diferentes niveles de la estructura político-administrativa. La selección de las funciones a descentralizar no puede desbordar la capacidad de recepción de los municipios, mientras que el diseño de un modelo de gestión apropiado para cada servicio exige que la descentralización sea complementada con una adecuada definición y coordinación de las funciones de gasto, recaudación y regulación entre los distintos niveles gubernamentales para el logro de una eficiente y equitativa provisión de bienes y servicios públicos.

Argentina se divide en tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) al momento de organizarse como país federal. Sin embargo, la historia ha estado marcada por una progresiva centralización de poder en el gobierno nacional en materia de gasto público, potestades tributarias y facultades regulatorias. Es por ello que los niveles inferiores de gobierno han dependido históricamente de las decisiones y el financiamiento de los niveles superiores, situación que ha ido profundizándose desde el retorno de la democracia a nuestro país a medida que los municipios iban asumiendo nuevas y mayores responsabilidades, producto de los procesos de descentralización de responsabilidades y de las crecientes demandas sociales. En la actualidad, además de prestar servicios urbanos, sociales, de justicia y de seguridad, también tienen a su cargo la promoción del desarrollo económico y la protección del medio ambiente, situación que deriva en la necesidad de un mayor caudal de recursos que permita afrontar estas responsabilidades con un nivel aceptable de eficiencia.

Sin embargo, por el lado de las responsabilidades tributarias la descentralización es menor, lo que genera que el sistema fiscal argentino presente un importante desequilibrio vertical. Con el objetivo de que los gobiernos locales disminuyan su dependencia de las transferencias de los niveles superiores y, al mismo tiempo, aumenten su correspondencia fiscal, la descentralización también debe avanzar sobre la correcta asignación de atribuciones entre los diferentes niveles de gobierno y el fortalecimiento de la generación de ingresos propios. Es decir, lo que se busca es fortalecer la gobernanza de los gobiernos locales, referida a la capacidad integral de gestión, para que estos sean capaces de producir los recursos institucionales y financieros necesarios que les permitan cumplir satisfactoriamente con sus obligaciones.

Este trabajo tiene por objetivos analizar las funciones que tiene a su cargo la Municipalidad de Rosario y los recursos con que cuenta para cumplirlas, en el marco de la discusión actual sobre las relaciones fiscales entre los distintos niveles de un estado federal y del contexto institucional vigente, y evaluar la performance financiera del municipio durante los últimos años, observando la evolución de las cuentas municipales y elaborando a partir de ella una serie de indicadores que den cuenta de la misma.

En el capítulo 2 se analizan los antecedentes de la organización municipal en Argentina y el debate por la autonomía municipal.

En el capítulo 3 se exploran aspectos económicos y políticos vinculados con la descentralización fiscal y el papel que en ella pueden jugar los gobiernos locales.

En el capítulo 4 se describen las competencias y facultades de los municipios en la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en la ciudad de Rosario, desde una perspectiva histórica y según el ordenamiento institucional vigente en nuestro país.

En el capítulo 5 se evalúa la estructura y la evolución del gasto municipal y se comparan el desempeño y la dependencia financiera de la Municipalidad de Rosario con respecto a la Provincia de Santa Fe por medio de la elaboración de una serie de indicadores.

2. La organización municipal en Argentina

Evolución del régimen municipal

En sus orígenes, el municipio tal como lo conocemos en la actualidad fue el Cabildo. Por Cabildo se entendía la “cabeza de la ciudad, y de ella surgían sus atribuciones en materia de sanidad, servicios públicos, ornato y toda otra forma de progreso” (Saraceno, D. Autonomía Municipal: la Constitución Inconstitucional). Los Cabildos fueron las primeras instituciones de nuestro suelo, con entidad propia y caracterizaciones diversas. En ellos, la participación social y política de los vecinos se hacía ver y notar.

En el período que corre entre 1821, año de supresión de los cabildos por decisión de Rivadavia, y el restablecimiento del régimen municipal por imperio del art. 5º de la Constitución Nacional de 1853, las provincias atendían a las necesidades del gobierno local en las ciudades residencias de los gobernadores por medio de un jefe de policía y en los distritos rurales por medio de comandantes militares, a cuyas órdenes estaban los Jueces de Paz, los Alcaldes y los Tenientes de Alcaldes. La Provincia de Buenos Aires fue la creadora de este sistema, que luego fue imitado por las demás provincias.

Recién en 1853 la Argentina se organiza como un estado federal, a partir de la decisión de las provincias de unirse políticamente luego de décadas de luchas civiles. Con las primeras leyes orgánicas municipales de las provincias, este período se caracteriza por una reducción de los poderes del gobierno local, acorde con el debilitamiento del federalismo argentino y su centralización. El régimen municipal consagrado en 1853 aparecía entonces, de hecho, como una simple delegación administrativa del gobierno provincial.

El tercer período, de “resurrección”, se inicia con la vigencia de la constitución santafesina de 1921. Con esta constitución se produce la primera innovación destacada en el régimen municipal, ya que se refiere a los municipios de “convención” y fija así la verdadera autonomía del gobierno comunal, al otorgar el dictado de la ley orgánica a las propias convenciones o asambleas constituyentes municipales. El derecho de sancionar la propia carta orgánica quedaba reservado para los municipios de primera categoría (aquellos de más de 25 mil habitantes), mientras que los otros estaban regulados por la ley orgánica municipal que debía dictar la legislatura provincial.

A pesar de todos estos antecedentes, la tendencia centralista del federalismo argentino fue imitada por las provincias frente a los municipios. La ausencia de un federalismo fuerte en los ámbitos superiores repercutía así en los inferiores.

A partir de 1957 comienza un período de reconocimiento de la autonomía de los municipios en las constituciones provinciales de Catamarca, Córdoba, Jujuy, La Rioja, San Luis y Tucumán. Este proceso se consolida con las reformas de la segunda mitad de los años 80. Las cartas provinciales comenzaron a reconocer al municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses específicos (San Luis, 1987), reconociendo la necesidad de asegurar la autonomía municipal (Salta, Jujuy, Santiago del Estero, Córdoba).

Las provincias siguen teniendo en sus ámbitos de poder la facultad de establecer su propio régimen municipal conforme a sus características particulares, pero cualquiera sea el que adopten, este deberá garantizar la autonomía de los municipios, tanto en el aspecto institucional, como en el político, el administrativo y el financiero. La reforma constitucional de 1994 acepta el criterio ya dominante.

El debate por la autonomía municipal

Los gobiernos municipales, componentes de la organización político-institucional del país, poseen un régimen cuya base está determinada en la Constitución Nacional pero definido en las constituciones provinciales. Esto hace que cada provincia tenga un régimen municipal propio, a diferencia de otros países latinoamericanos, como Brasil, México o Chile, cuyas constituciones nacionales precisan el rol y las atribuciones de las municipalidades.

Los municipios son diferentes en el grado de autonomía, según lo que establezcan las normas constitucionales y legales respectivas. Sin embargo, con el tiempo y especialmente a partir de las reformas constitucionales llevadas a cabo en casi todas las provincias luego del retorno de la democracia, los regímenes se han ido acercando o asemejando.

La mencionada falta de definición constitucional permitió diferentes interpretaciones sobre el carácter de las municipalidades. Tradicionalmente, fueron consideradas como delegaciones de los poderes provinciales circunscriptas a fines administrativos (entes administrativos autárquicos), aunque algunos autores los consideraban como entidades autónomas. Esta discusión ha ocupado y dividido, durante décadas, la opinión de la doctrina jurídica nacional. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir de sentencias teñidas de ambigüedad, ha agitado ese debate.

Desde un punto de vista jurídico-institucional, autonomía implica que un ente tiene poder propio y originario para darse su propia ley y regirse por ella, mientras que autarquía, en cambio, implica una forma de descentralización administrativa que le brinda al ente que la detenta (ente creado por ley) la facultad del gobierno propio en lo administrativo pero de acuerdo a una norma que le es impuesta, pues un ente no tiene conferidos poderes para dictarse dicha ley (es lo que suele ocurrir con diversas instituciones económicas financieras o administrativas sujetas a las disposiciones de una ley orgánica que fija su organización y el alcance de su funcionamiento autárquico, como ser el Banco de la Nación Argentina o el Aeropuerto Internacional de Rosario). La autarquía corresponde a la descentralización administrativa: es en lo administrativo lo que la autonomía es en lo político (Borello, Raúl. op. cit.). Entonces, hablar de autonomía implica referir a un poder originario para legislar, mientras que en la autarquía tal poder resulta delegado y es menor, ya que es para administrar.

Desde un punto de vista doctrinario, la vertiente autarquista postula (Grillo, Enzo y Erman, Laura, La Potestad Tributaria Municipal) que:

• El derecho municipal corresponde al derecho interno de las provincias, y es por lo tanto su competencia exclusiva, sin que sus decisiones a ese respecto puedan caer bajo el Poder Judicial de la Nación.
• Las municipalidades son meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto, y sujetas a su propia legislación, por lo que ejercen también facultades impositivas limitadas y coextensivas en la parte del poder que para este objeto le acuerden las constituciones y leyes provinciales.
• Las municipalidades obran por delegación de los poderes provinciales y constituyen organismos de gobierno que la Constitución ha tenido en cuenta como entidades esenciales para el régimen constitucional establecido en la República.
• La administración, el gobierno o el régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial, consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la nación en su conjunto, y por lo tanto debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de buena voluntad, higiene, vialidad, moralidad, etc.

La vertiente autonomista le reconoce al municipio la facultad de darse sus propias normas e instituciones, sin estar sometido a controles regulares o permanentes. Esta tendencia, vigente en la actualidad, coincide con la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del “Fallo Rivademar” (caso “Rivademar Ángela Diana Balbina Martínez Galván, c/Municipalidad de Rosario s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción”, 21 de marzo de 1989). En esa oportunidad, se afirma que los municipios gozan de autonomía en cuanto verdaderos órganos de gobierno, y que la doctrina de la autarquía no puede entonces ser afirmada de manera uniforme, ya que las constituciones provinciales habían evolucionado al consagrar el principio de la autonomía, sea plena o semiplena. Por ello, se concluye que el concepto de autarquía no se ajusta a la realidad de los municipios porque:

• Poseen origen constitucional, al ser organismos esenciales de gobierno.
• Poseen una base sociológica, constituida por la población que conforma la comunidad local.
• Es imposible su supresión, al asegurar la Constitución Nacional su existencia.
• Dictan legislación local, y no meras resoluciones administrativas.
• Poseen carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario.
• Sus resoluciones afectan a todos los habitantes del Distrito.
• Tienen la posibilidad de crear otros entes autárquicos dentro de su esfera.
• Eligen popularmente a sus autoridades.

Situación actual

Si bien la heterogeneidad es lo que distingue a la situación de las provincias en relación al reconocimiento de la autonomía, una vez vigente la reforma constitucional de 1994 estas quedaron agrupadas en tres grandes grupos:

• Provincias que tenían reconocida la autonomía municipal con anterioridad a la reforma constitucional (Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego). El caso de Córdoba se ajusta al precepto constitucional porque, si bien reconoce la autonomía municipal, el Estado Provincial de algún modo determinó el alcance de esa autonomía al fijar determinados aspectos que el municipio está obligado a reconocer. Estos “contenidos mínimos” no desconocen la potestad municipal de darse su propia ley (Cartas Orgánicas), en la cual el municipio podrá regular todos aquellos aspectos que no sean los que integren tales “contenidos mínimos”. Por ejemplo, debe crear un tribunal de cuentas, pero tiene facultades para decidir sobre todo lo demás: quienes lo integran, cuáles son sus facultades, cómo se eligen los miembros, etc.
• Provincias que reformaron sus textos constitucionales con posterioridad a la reforma de 1994 y sin embargo no incorporaron la autonomía municipal. Es el caso de la provincia de Buenos Aires, que sancionó su nueva constitución a los pocos meses de reformada la Constitución Nacional, pero sin embargo ratificó el status autárquico de sus municipios que poseía la anterior constitución de 1934. Es por ello que se considera inconstitucional este aspecto de la reforma bonaerense.
• Provincias que poseen textos constitucionales anteriores a la reforma de 1994 y que aún no reconocen la autonomía municipal en sus constituciones locales. Es el caso de Santa Fe. El status jurídico de los municipios santafesinos se advierte en el art. 107º de la constitución: “Los municipios son organizados por la ley…“, precepto este que es ratificado por el art. 55º en tanto faculta a la legislatura provincial a “…organizar el régimen municipal…“. Esta expresión concuerda con la noción de autarquía, en el sentido de ser un ente que se administra a sí mismo pero de acuerdo con las disposiciones de una ley emitida por una autoridad superior.

El caso de la Provincia de Santa Fe es paradójico: basta con revisar cualquier escrito o ensayo sobre el tema de la autonomía para advertir que en todos los casos Santa Fe es la referencia, un actor principal que ocupa el escenario. Sin embargo, y a pesar de la imposición emanada de la reforma constitucional de 1994, todavía integra el reducido grupo de provincias que en su organización institucional diseña al municipio desde una concepción autárquica. La historia que inscribe esa paradoja se puede condensar en tres hitos:

• La primera oportunidad donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre los municipios tuvo a esta provincia como parte. En efecto, en el año 1870 la Corte señaló que el régimen municipal era de exclusiva competencia del ordenamiento local y ajeno al conocimiento del poder federal.
• La primera constitución provincial que reconoció el carácter autónomo de los municipios fue la constitución santafesina de 1921, que en los artículos 149º a 151º consagró la posibilidad de la sanción de Cartas Orgánicas municipales para los gobiernos locales de primera categoría, colocando a la provincia en un nivel de avanzada a nivel americano.
• La primera vez en la historia jurisprudencial que la Corte abandonó su postura de considerar a los municipios como “meras delegaciones autárquicas“, en el año 1989, tuvo a la Provincia de Santa Fe otra vez en el centro de la escena (Caso “Rivademar c/Municipalidad de Rosario”, op cit.).

A más de diez años de reformada la Constitución Nacional, que impone a las provincias asegurar la autonomía municipal, no como una simple declaración sino como una condición impuesta por los constituyentes para que el Gobierno Federal garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (el art. 123º de la Constitución Nacional reza que “Cada Provincia dicta su propia constitución conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal…“. A su vez, el art. 5º estipula: “Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones“), Santa Fe posee una constitución de sesgo claramente autárquico en lo concerniente a las municipalidades (el art. 107º de la Constitución de la Provincia de Santa Fe manifiesta que “Los Municipios son organizados por la ley…“,es decir, desconoce la potestad de las municipalidades de dictarse sus propias Cartas Orgánicas; por su parte, el art. 55º ratifica este precepto, en tanto faculta a la legislatura provincial a “…organizar el régimen municipal…“). Hasta tanto se reforme la constitución de la provincia, ¿cuál es el status jurídico de los municipios santafesinos? Se dice que el ordenamiento jurídico presenta una antinomia cuando existe contradicción entre dos normas jurídicas. En el caso que estamos analizando existe una contradicción entre las constituciones nacional y provincial, pues si bien la Constitución Nacional deja en manos de las provincias reglar el alcance de la autonomía, lo hace a partir de que aquellas la aseguren, lo que no se evidencia en el texto constitucional de Santa Fe. Siguiendo el “criterio jerárquico” (que implica que cuando dos normas son incompatibles prevalece la norma jerárquica superior) para resolver esta antinomia, prevalecería la Constitución Nacional.

Alcances de la autonomía según la Constitución Nacional

De acuerdo al texto constitucional, la autonomía reconoce diversos órdenes: el institucional, el político, el administrativo y el económico-financiero.

• Institucional: implica la posibilidad, por parte de los municipios, de dictar su propia Carta Orgánica (suele denominarse a esta facultad “autonomía plena”). En este caso, y dado que la norma dispone que las respectivas constituciones provinciales determinarán el contenido y alcance de la autonomía, el constituyente local puede: categorizar municipios, disponiendo si el goce de la autonomía plena le corresponde a determinadas ciudades o a todas; imponer requisitos básicos que debe asegurar cada Carta Orgánica.
• Político: implica que las provincias no podrán desconocer la potestad del pueblo de los municipios de elegir sus propias autoridades y, por otro lado, la posibilidad de escoger entre diversas formas de gobierno local, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana (siempre que estos últimos aspectos no estén prefijados en la constitución provincial).
• Administrativo: comprende lo atinente a cuestiones propias de una gestión municipal, tales como los servicios públicos, obras públicas, poder de policía y organización administrativa, entre otras. Es decir, implica la posibilidad por parte del municipio de prestar servicios y organizarse administrativamente sin interferencia del gobierno provincial.
• Económico y financiero: abarca las facultades relacionadas con la imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc. Es decir, comprende la libre creación, recaudación e intervención de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines.

Es indudable que los municipios santafesinos poseen fragmentos de la autonomía que consagra el art. 123º. Son autónomos en lo político, porque sus ciudadanos eligen a sus representantes, y también lo son en lo administrativo porque la propia constitución provincial reconoce que pueden administrarse a sí mismos. Sin embargo, carecen de autonomía institucional, que consiste en la facultad de darse sus propias instituciones y regirse por ellas, y de autonomía económica-financiera, al estar inhibidos de crear tributos.

3. La descentralización y los gobiernos locales

“La descentralización consiste en la transferencia de poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno, entendiendo por tales gobiernos subnacionales autónomos electos, capaces de tomar decisiones vinculantes en al menos algunas áreas de política” (World Bank, op. cit.). Es decir, el fenómeno de la descentralización es multidimensional e involucra al menos un aspecto organizacional, otro político-institucional y otro fiscal (Asensio, Miguel Ángel. Una nota sobre la dimensión fiscal de la descentralización, en: Seminario Internacional sobre Federalismo Fiscal, Pilar, 2001).

Este trabajo se centra básicamente en el aspecto fiscal de la descentralización; no obstante, se abordarán brevemente los aspectos organizacionales y político-institucionales por su incidencia clave en el funcionamiento de los gobiernos locales.

Aspectos fiscales de la descentralización

La descentralización fiscal es el proceso que transfiere funciones fiscales exclusivas del gobierno central a otros niveles. Para los municipios, es clave para el desarrollo humano porque propicia el traslado de recursos al nivel de gobierno más cercano a las necesidades e intereses de la ciudadanía (World Bank, op. cit.).

El debate sobre el nivel óptimo de la descentralización fiscal y del diseño institucional más adecuado para implementarlo se vincula con su incidencia sobre las funciones del sector público: asignación eficiente de los recursos productivos, distribución equitativa del ingreso y estabilidad de la política macroeconómica. Esta es la sistematización teórica que realizó Richard Musgrave en su libro “Teoría de la Hacienda Pública”, en donde divide las funciones del sector público en tres ramas: asignación, distribución del ingreso y estabilización.

El argumento económico más común que justifica la descentralización en materia de ejecución y financiamiento del gasto público es el de la búsqueda de una mayor eficiencia en la asignación de atribuciones y recursos entre los distintos niveles de gobierno. Este argumento tiene su base en varios modelos, entre los que se destacan los de Musgrave, Oates y Tiebout (Batalla, Pablo, et al. La economía política del federalismo fiscal en Argentina). Según Musgrave, los gobiernos locales deben estar principalmente a cargo de la función asignativa, porque son estos quienes deben decidir qué bienes y qué servicios han de producir y cómo han de emplear sus recursos.

La descentralización permite adecuar los servicios públicos que se ofrecen a las necesidades y preferencias de la jurisdicción, a la vez que permite introducir mediante la participación privada elementos de competencia en la gestión pública, estimulando la eficiencia en la asignación de recursos. Cuando la provisión de servicios es centralizada, por lo general hay una tendencia a ofrecer el mismo “paquete fiscal” de impuestos y servicios públicos a todas las jurisdicciones, sin tomar en cuenta las diferencias entre ellas. La provisión descentralizada, en cambio, permite responder en forma mucho más cercana a las preferencias de los habitantes de cada jurisdicción. Cuanto más heterogéneas sean las jurisdicciones, mayores serán los beneficios de la descentralización. Así, el “teorema de la descentralización” de Oates sostiene que los gobiernos locales son quienes deben estar a cargo de la provisión de bienes públicos locales, porque son estos quienes tienen mejor información sobre las distintas preferencias locales (ibidem). Esto hace que un gobierno descentralizado sea más eficiente que otro organizado en un único nivel, al acercar las decisiones de gasto y sus alternativas de financiamiento a los usuarios, a la vez que por su propio funcionamiento tiende a poner límites a la expansión del sector público. Al mismo tiempo, la acción de organismos locales con autoridad fiscal (poder de recaudar recursos), permite aumentar la movilidad de los recursos públicos al mejorar la capacidad para gravar las actividades de mayor desarrollo, incentivar el cumplimiento tributario e implementar sistemas de cobro por el uso de los servicios públicos en los territorios subnacionales.

Finalmente, el modelo de “votar con los pies” desarrollado por Tiebout sostiene que el hecho de que los consumidores/votantes en una economía espacial deban establecerse en una jurisdicción determinada, los conduce automáticamente a revelar sus preferencias para una determinada combinación de impuestos a pagar y servicios por recibir.

Existe un aspecto clave que limita la descentralización fiscal: la cuestión distributiva. Las políticas redistributivas de los gobiernos locales deben tener como objetivo resolver el problema de la inequidad horizontal, tendiendo a igualar las oportunidades iniciales de individuos con distintos niveles de ingresos a través de una oferta mínima de bienes públicos. La alta movilidad de personas y capitales limita la capacidad de estos gobiernos para implementar programas redistributivos financiados con recursos propios. Por lo tanto, un régimen de transferencias intergubernamentales debe tener como uno de sus objetivos básicos la política de redistribución del ingreso. Así, el problema de la equidad vertical es un aspecto que debe definirse políticamente a nivel nacional.

Al mismo tiempo, el proceso de descentralización de potestades tributarias presenta otras limitaciones (Prieto, Marcos: Análisis económico sobre la descentralización fiscal. Universidad Nacional de Rosario, tesina, año 1992). En primer lugar, los niveles inferiores de gobierno pueden no tener la capacidad adecuada para ejecutar correctamente la administración financiera. En el caso en que haya economías de escala en la administración y en la recaudación, una alternativa válida es que el gobierno central devuelva parte de los ingresos a la jurisdicción de origen, otorgando la posibilidad de que el nivel inferior determine una alícuota adicional sobre los impuestos recaudados por los niveles superiores dentro de sus jurisdicciones. En segundo lugar, las distorsiones que pueda llegar a generar la descentralización (guerras tributarias, exportación de impuestos) imponen la necesidad de homogeneizar las bases tributarias y de comprometer a las autoridades a no crear impuestos que actúen como aduanas jurisdiccionales. Por último, el grado de descentralización fiscal no sólo impacta sobre la eficiencia en la asignación de recursos sino que también influye directamente sobre la estabilidad macroeconómica. Es cierto que la política macroeconómica debe ser única y estar a cargo del gobierno central, pero al mismo tiempo el sistema impositivo debe estar diseñado para que los impuestos que predominen a nivel nacional sean aquellos que fluctúen con el ciclo y representen una importante fuente de recursos, mientras que los gobiernos locales deben estar autorizados a percibir tributos con bases imponibles más estables y de baja movilidad.

Las condiciones básicas que debe cumplir un sistema impositivo descentralizado pueden sintetizarse de esta manera:

• Las políticas redistributivas de los gobiernos locales deben tener como objetivo resolver el problema de la inequidad horizontal.
• Si existen economías de escala, el gobierno central debe centralizar la administración y la recaudación del impuesto.
• Es condición sine qua non que se homogeneicen las bases tributarias y que las autoridades se comprometan a no crear impuestos que actúen como aduanas jurisdiccionales y que afecten la localización de los factores.
• Los gobiernos locales deben percibir tributos con bases imponibles estables y de escasa movilidad.

Dependencia financiera

Se dice que el sistema fiscal argentino está desequilibrado verticalmente porque los recursos de que disponen los niveles inferiores de gobierno son insuficientes para que estos cumplan con todas sus funciones. Sin embargo, el mecanismo de transferencias desde los niveles superiores, que viene a cubrir esta “brecha” entre los gastos y los recursos necesarios para financiarlos, presenta serios inconvenientes: falta de incentivos para la provisión de servicios en forma eficiente, problemas de moral hazard entre los administradores locales e ilusión fiscal.

El hecho de que los municipios posean una estructura de financiamiento muy dependiente de transferencias de los niveles superiores, destruye los incentivos para gobiernos responsables. En este sentido, la correspondencia fiscal introduce incentivos para que los votantes se opongan a aumentos ineficientes del gasto público al fortalecer el vínculo entre el gasto que benefician a una comunidad y los ingresos que en ella se recaudan. Un estudio del Consejo Federal de Inversiones indica que “el principio de la correspondencia fiscal tiene la ventaja de establecer con claridad el precio relativo impuesto-gasto público, es decir que la presión tributaria marginal que enfrenten los ciudadanos esté ligada a una adecuada contraprestación, en términos de mayores servicios o de bienes. Dada la restricción global de recursos, mayor gasto público implica menor gasto privado, o puesto en términos más claros, menor remuneración a los factores productivos, en especial trabajo y tierra que tiene menor movilidad” (citado en Autonomía financiera municipal. Aspectos metodológicos y aplicación al caso de los municipios de la provincia de Mendoza, Trapé, A. et al., Maestría en Finanzas Públicas Provinciales y Municipales, Universidad Nacional de La Plata).

El concepto de dependencia financiera puede formalizarse de la siguiente manera (ibidem):

G_c + T_e + i.D_pr + i^*.(t_c.D_ex) + G_k º T_c + T_r + T_k + D D_pr + tc. D D_ex

donde:

G_c: gasto en personal, bienes y servicios corrientes realizado por el gobierno

T_e: transferencias entregadas al sector privado a otras jurisdicciones u organismos del sector público (de índole corriente)

i: tasa de interés interna

D_pr: stock de deuda con el sector privado nacional

i^*: tasa de interés internacional

D_ex: stock de deuda externa del gobierno

G_k: gasto de capital (inversión pública)

T_c: ingresos corrientes recaudados en jurisdicción municipal

T_r: ingresos corrientes que provienen, como transferencias, de recaudación en otras jurisdicciones superiores

T_k: ingresos de capital

t_c: tipo de cambio nominal

La expresión anterior es un balance de flujos de la autoridad fiscal, correspondiente a un determinado período, y por su carácter de identidad contable es necesario que se verifique en forma rigurosa y permanente. Debe notarse que esta identidad contable habilita la posibilidad de mantener desequilibrios temporarios entre las partidas de gastos (corrientes y de capital) e ingresos genuinos (corrientes y de capital).

Cuando el componente T_r es de magnitud importante, sus fluctuaciones en el tiempo pueden provocar problemas financieros que dificulten el normal desenvolvimiento de la gestión del municipio. Esto puede observarse si se reescribe la expresión de la siguiente manera:

T_r º (G_c + T_e + i.D_pr + i^*.t_c.D_ex + G_k) – (T_c + T_k)- D D_pr – tc. D D_ex

Las transferencias recibidas deben ser suficientes para financiar el desfasaje entre los usos totales y los recursos (corrientes y de capital) más las posibles fuentes de financiamiento (sector privado y sector externo). En el caso en que estas transferencias se reduzcan, el gobierno tiene diversos cursos de acción a seguir:

¯ G_c : suele ser una vía complicada porque estos gastos tienen permanencia e inflexibilidad alta y representan un porcentaje elevado de los gastos corrientes totales.

¯ T_e : normalmente, estas transferencias se realizan al sector privado y se trata de subsidios de bajo monto individual, que pueden recortarse con cierta facilidad, pero no sin costo político.

¯ Pagos de intereses: sucede algo similar que con los gastos corrientes, ya que son difíciles de reducir en una coyuntura de corto plazo, excepto por la vía (lenta) de la renegociación de pasivos.

¯ G_k : las inversiones suelen ser candidatas al recorte ya que las obras previstas se posponen o paralizan, aunque el costo político también suele ser importante en este caso.

­ (T_c + T_k) : esto implica o bien manejar las alícuotas de los impuestos existentes o bien intensificar los controles para reducir el grado de evasión, soluciones no inmediatas.

­ Endeudamiento: puede tener éxito si los coeficientes de endeudamiento lo permiten y si las fuentes de financiamiento se encuentran disponibles.

En todos los casos, estas acciones implican ajustes recesivos para la economía del municipio, que pueden redundar en reducciones adicionales de los ingresos de esa jurisdicción (según sea su estructura) y llevar a un círculo vicioso de desfinanciamiento.

Teniendo en cuenta el distinto grado de inflexibilidad de los componentes de gastos, ingresos y financiamiento, es clave tener una clara idea respecto de hasta qué punto es factible, con el nivel de T_r existente, financiar los gastos inflexibles. Esto da una pauta de los grados de libertad con que cuenta un municipio para realizar ajustes cuando eventualmente sufre una reducción de las transferencias que recibe de otras jurisdicciones.

Aspectos políticos de la descentralización

Existe consenso en que la descentralización es un factor clave de la gobernabilidad democrática. En un sistema descentralizado, la participación cívica conduce a una mejor administración pública local porque presiona a los dirigentes para que respondan frente a los votantes por la calidad de las políticas públicas que ejecutan. Esta capacidad de respuesta y de control aumenta cuanto más cerca está el votante del nivel político responsable del diseño y ejecución de dichas políticas.

El significativo avance de las nuevas formas de participación ciudadana, en el marco de los procesos descentralizadores vigentes, pone en tela de juicio el modelo clásico de democracia liberal. Para este modelo, la democracia se restringe a un método gracias al cual se selecciona a quienes, durante un período determinado de tiempo, ejercerán las funciones de gobierno. A ello se limita el papel de los votantes, quienes no deciden sobre las cuestiones políticas, reservadas a los funcionarios seleccionados. Es decir, es una forma indirecta de democracia.

La democracia participativa, en cambio, postula a la ciudadanía como un sujeto activo de la política, involucrándose directamente en los asuntos de la comunidad. Esta modalidad implica un sentimiento de comunidad, un espíritu comunitario en el cual la persona realiza sus potencialidades y ejercita sus capacidades.

La crisis de representación de la dirigencia política y la ausencia de la política en la regulación de las esferas sociales constituyen dos problemas que obstaculizan el desempeño eficaz de la democracia en el formato representativo. En consecuencia, la combinación de democracia representativa con ciertos elementos de la democracia participativa o directa puede contribuir a superar tales problemas. Es decir, las formas de democracia participativa no se oponen ni niegan validez a la democracia representativa, sino que inician un camino en beneficio de su perfeccionamiento.

Esa integración resulta imprescindible en nuestro país, dado el contexto desmovilizante y apático de la sociedad, que sólo puede revertirse en la medida en que la ciudadanía perciba que su participación no es meramente formal sino que puede tener una incidencia real y concreta a la hora que, desde el sector público, se adoptan las decisiones más trascendentales. Es decir, formar parte en los procesos de elaboración de opiniones y decisiones.

La renovación de representantes cada 2 o 4 años mediante el voto no puede garantizar que el reconocimiento de la legitimidad política de los mandatarios elegidos se mantenga, tal como lo plantea el marco de la democracia representativa, sin que exista durante el intervalo ninguna participación de la ciudadanía en la gestión o control de las políticas públicas. A la legitimidad de origen hay que sumarle, necesariamente, las formas de democracia participativa.

La ciudad resulta un ámbito preferencial para esta interacción social en el cual los votantes se hagan cada vez más directamente presentes en los asuntos que les conciernen, activando formas de democracia directa y participación ciudadana en todos los procesos de programación, ejecución y control que son propios de un municipio. La consulta a los vecinos tiene ventajas innegables, pues otorga legitimidad a las decisiones que finalmente se tomen.

El diseño de esta concepción superadora de la democracia delegativa no puede obviar herramientas tales como las audiencias públicas, el presupuesto participativo y las formas tradicionales de democracia semidirecta (consulta popular, iniciativa popular, revocatoria de mandatos), mecanismos indispensables para que los ciudadanos intervengan en la discusión de los problemas y no queden afuera de la agenda pública por presión de grupos de interés que, debido a mayores recursos organizativos y económicos, pueden condicionar severamente la implementación de determinadas políticas públicas.

• Audiencias públicas: es un mecanismo que consiste en convocar a la población para que por sí o por medio de sus instituciones u organizaciones sociales opine y sean escuchada previo a la toma de alguna decisión de interés general. En definitiva, se trata de una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones, en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella.
• Presupuesto participativo (en el apartado siguiente se aborda este tema con mayor profundidad): este instrumento consiste en un espacio en el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los ciudadanos, que les permite informar a los decisores sobre sus necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para su satisfacción. Permite la participación de la ciudadanía, opinando sobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones de cuentas referentes a su utilización, a las que están comprometidos los responsables en los períodos inmediatos posteriores a la gestión del período presupuestario. El presupuesto participativo es una herramienta importante para la participación de los ciudadanos, pues en la vida de los estados modernos es el presupuesto estatal el instrumento del gobierno para desarrollar sus políticas públicas. Este nuevo espacio permite al ciudadano común opinar sobre el gasto, la inversión, los recursos y el control de la actividad financiera del sector público, lo que indudablemente genera una ciudadanía más crítica respecto a la gestión del estado. El ámbito municipal resulta un ámbito preferencial para instrumentar el presupuesto participativo, en razón del tipo de relación más directa entre gobernantes y gobernados. Es también el ámbito donde las necesidades de los ciudadanos están más próximas a los responsables de las políticas públicas que afectarán directamente su calidad de vida.
• Iniciativa popular: este instrumento consiste en la facultad de determinada fracción del cuerpo electoral para proponer la sanción de nuevas normas jurídicas o la derogación de algunas ya existentes. Este instituto, que fue incorporado en la reforma constitucional de 1994 (art. 39º), en la provincia de Santa Fe sólo está contemplado para las comunas.
• Referéndum: consiste en un proceso de consulta a los ciudadanos a efectos de que estos se expresen sobre actos de gobierno, fundamentalmente legislativos. Al igual que la iniciativa, se ha incorporado a la Constitución Nacional en su reforma de 1994 (art. 40º). El referéndum puede ser obligatorio y vinculante, cuando la iniciativa popular está suscripta a un nivel (generalmente alto) de firmas de ciudadanos, o no vinculante, caso en que se lo denomina Consulta Popular. La gran mayoría de las constituciones de provincia han incorporado esta herramienta de participación ciudadana, mientras que Santa Fe sólo lo ha hecho a nivel de comunas.
• Revocatoria de mandatos: consiste en un mecanismo por el cual se destituye a los funcionarios electivos por decisión popular expresada mediante sufragio, y que en Estados Unidos, donde esta institución ha encontrado su mayor aplicación, se la denomina recall. También en este caso, en la provincia de Santa Fe se encuentra consagrada sólo a nivel de las comunas.

Algunas experiencias latinoamericanas exitosas

El debate sobre la descentralización fiscal generalmente se limita al análisis de las dificultades y de las consecuencias sobre las finanzas públicas de la transferencia de funciones y de facultades tributarias hacia los gobiernos subnacionales. Sin embargo, poco se dice de los avances de algunos países latinoamericanos en el esfuerzo por transformar la gestión de los gobiernos locales, cuya difusión podría contribuir a facilitar la adaptación de otros países que se encuentran en plena transición hacia una gestión más descentralizada.

Estas mejores prácticas se relacionan con la adopción de medidas tendientes a la implementación de mecanismos de participación ciudadana y de anticorrupción, al fortalecimiento de las fuentes de ingresos propios y de la provisión de servicios, al control del endeudamiento y del saneamiento financiero, y al desarrollo del planeamiento municipal y de las capacidades gerenciales.

A continuación se describen sucintamente algunas casos exitosos de ciudades latinoamericanas que se embarcaron decididamente en la transformación de la gestión de sus gobiernos locales. El análisis no pretende de ninguna manera ser exhaustivo, sino que sólo intenta presentar ejemplos acerca de cómo un proceso de descentralización correctamente orientado puede llegar a repercutir de manera positiva sobre el bienestar de los ciudadanos.

Fortalecimiento de las principales fuentes de ingresos propios

En el esfuerzo por dinamizar las principales fuentes de ingresos propios, se pueden nombrar, por un lado, los casos de Santa Fe de Bogotá (Colombia), La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador) en relación al impuesto inmobiliario y, por el otro, el caso de la ciudad mexicana de Tijuana en cuanto a la readopción del principio del beneficio.

Del análisis de estos exitosos casos de reformas fiscales en países de la región, se puede resaltar la importancia de la autonomía y de la responsabilidad de las autoridades locales, complementada con una administración tributaria más eficiente y con una buena relación entre la municipalidad y la comunidad en la realización de reformas catastrales y de la transparencia y confianza en el destino de la mayor recaudación:

• Dado el rezago que arrastraba el avalúo fiscal con respecto al valor comercial de los inmuebles y, por ende, el deterioro de la recaudación del impuesto inmobiliario, la administración de la capital colombiana decidió, en el año 1994, establecer un conjunto de normas para mejorar la recaudación de este tributo. Como resultado, los ingresos por este concepto se duplicaron durante el primer año por una mejor distribución de la carga tributaria y una significativa disminución de la evasión.
• En 1993 se eliminó la participación directa del gobierno central boliviano en el manejo del impuesto inmobiliario y se otorgó al municipio de La Paz la administración y recaudación directa del impuesto. Al igual que en el caso colombiano, esto condujo a un notable incremento de los ingresos por este concepto. Simultáneamente, se fortalecieron las actividades de fiscalización y se modernizó el proceso de recaudación a través de la implementación de un sistema computarizado de carácter integrado para el registro de contribuyentes.
• La iniciativa de la ciudad de Quito de modernizar su catastro a través de un sistema integral automatizado, implementado con recursos técnicos, humanos y financieros propios, recibió una respuesta ciudadana muy positiva, lo que también se tradujo en un significativo aumento de la recaudación del impuesto.
• La contribución por mejoras promueve una mayor responsabilidad fiscal tanto de los gobiernos municipales como de la comunidad, al reforzar la vinculación entre las inversiones públicas locales y sus potenciales beneficiarios. El criterio fundamental de este instrumento financiero local es la recuperación del costo de la obra realizada y su prorrateo entre los propietarios de los inmuebles de la zona de influencia, a través de algún método matemático y con alguna participación de los propietarios en el análisis del presupuesto y la distribución de la contribución, así como en el seguimiento y el control de la inversión de los fondos. El caso de la ciudad de Tijuana (México) es paradigmático: el mayor plan de obras públicas emprendido por la ciudad en su historia (170 millones de dólares), denominado “Plan de Activación Urbana”, fue financiado con una combinación de recursos de la municipalidad, aportes de los sectores industrial y comercial y una contribución por mejoras, en la que la comunidad beneficiada asumió parte del costo. Además, la aplicación del esquema mencionado fue objeto de una consulta pública o referéndum, en que se evidenció el amplio apoyo de la comunidad (66% de los votos).

Presupuesto participativo (PP)

En el plano presupuestario local, los ejemplos exitosos de control ciudadano en las ciudades de Porto Alegre (Brasil) y de Rosario (Argentina), entre otras, han revalorizado los conceptos de transparencia y responsabilidad política (accountability) de las comunidades y las autoridades en la ejecución descentralizada del gasto público a través de sistemas novedosos de seguimiento y evaluación, como por ejemplo el presupuesto participativo. En la búsqueda de una mayor democratización en la toma de decisiones y teniendo como premisa básica el control de la gestión pública por parte de la ciudadanía, el presupuesto participativo ha fortalecido la credibilidad de la administración y ha estrechado el vínculo fiscal entre las obras solicitadas y los impuestos cuya recaudación se hace necesaria.

Cuando se habla de PP es inevitable relacionarlo con Porto Alegre, la ciudad donde este mecanismo de participación nació y se consolidó. Porto Alegre es la capital del Estado de Río Grande do Sul, cuenta con una población aproximada de 1,5 millones de habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana en la que viven 3 millones de personas. Cuando se comenzó a implementar el sistema de PP, a fines de la década del ochenta, un tercio del total de la población vivía en las zonas periféricas sin acceso a los servicios de infraestructura básica. Quince años después, ya se han concretado las grandes obras de saneamiento básicas (cloacas e incremento del suministro de agua) y en materia de alumbrado público, urbanización, salud y viviendas los avances han sido notables.

El sistema de PP consiste en una serie de reuniones en las que se definen las demandas regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversiones del municipio. Cada una de estas etapas contiene mecanismos que permiten la circulación de información entre los autoridades políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales y la ciudadanía. Para la implementación del PP se dividió a la ciudad en 16 regiones, a través de las cuales se organizó la participación de la población. Dentro de cada una de ellas, la población define en las asambleas regionales a sus representantes y a las prioridades de la región (cloacas, limpieza, seguridad, parquización, semaforización, pavimentación, etc.). La división de la ciudad en regiones se realizó basándose en criterios geográficos, sociales y organizativos, en donde las asociaciones intermedias y la ciudadanía en general tuvieron plena participación. Además de las prioridades comunales, desde el año 1994 se incluyeron en el proceso presupuestario cinco plenarias temáticas, las cuales no son realizadas por región sino por tema. El objetivo de su implementación fue la ampliación de la participación, profundizando la discusión y extendiéndola más allá de lo regional a la planificación global de la ciudad.

Respecto de consideraciones políticas, la implementación de este sistema permitió reducir significativamente las viejas prácticas clientelísticas, incentivar la participación de la sociedad en las cuestiones de gobierno, capacitar a la ciudadanía acerca de nuevas formas de participación democrática, formar a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las técnicas presupuestarias y mejorar sensiblemente los mecanismos de control social sobre los gobiernos. El PP demostró que la administración transparente y democrática de los recursos es la única forma para evitar la corrupción y la mala utilización de los fondos públicos.

El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades del Brasil y de Argentina, entre ellas Rosario. Fue así que en el año 2002, el Concejo Municipal de Rosario aprobó una ordenanza que establecía la implementación del PP, utilizando la estructura de los seis distritos municipales. Los objetivos propuestos fueron fortalecer el tejido social con la promoción del protagonismo de las instituciones y la participación directa de los vecinos de cada distrito, promover la gestión asociada canalizando los proyectos que los vecinos presentan para su propio distrito, potenciar el control ciudadano de la gestión pública, rearticular la relación entre el gobierno y los ciudadanos vigorizando la confianza y la transparencia, y optimizar el uso de recursos escasos en un contexto de crisis. Los actores involucrados son representantes de instituciones sociales, culturales, recreativas y deportivas; comerciantes, empresarios y vecinos, aparte de funcionarios municipales. Y, a partir de este año, los jóvenes tendrán en el Presupuesto Participativo Joven un ámbito exclusivo para plantear sus demandas y llevar adelante sus proyectos. En las asambleas juveniles se debatirá sobre el concepto de presupuesto, después se plantearán las demandas del barrio y se elegirán a los representantes, quienes a lo largo del año trabajarán sobre la elaboración de proyectos en reuniones con los funcionarios de las diferentes áreas de la Municipalidad. Con las iniciativas ya definidas, se realizará una nueva ronda de asambleas, donde los jóvenes votarán las propuestas.

Promoción del desarrollo económico regional

Los gobiernos locales de Rosario y del estado de Río Grande do Sul fueron protagonistas en la creación de ámbitos de actuación dirigidos hacia la promoción del desarrollo económico regional. En este sentido, la creación de la Agencia de Desarrollo Región Rosario (ADeRR) y del Programa Redes de Cooperação apuntan a la promoción de una cultura de cooperación, de lazos de confianza y de respeto mutuo de todo el entramado de pequeñas y medianas empresas de la región.

• El Programa Redes de Cooperação, iniciativa para desarrollar una cultura asociativa entre pequeñas empresas, fue concebido para emprendedores de la industria, el comercio y los servicios, garantizando mejores condiciones de actuación frente a las actuales exigencias competitivas de los mercados. La idea central del programa es reunir empresas con intereses comunes, constituyendo una entidad jurídicamente establecida, sin aportes de capital, que mantengan la independencia legal y la individualidad de cada emprendimiento participante. La formación de una red permite la realización de acciones conjuntas, facilitando la solución de problemas comunes y viabilizando nuevas oportunidades que aisladamente no serían posibles. Las empresas integradas consiguen reducir y dividir costos y riesgos, conquistar nuevos mercados, calificar productos y servicios y acceder a nuevas tecnologías. Desde el inicio del programa, fueron constituidas 45 redes con más de mil empresas integradas, generando más de 10 mil empleos directos y alcanzando en conjunto una facturación anual de alrededor de 130 millones de dólares.
• La Agencia de Desarrollo Región Rosario (ADeRR) es la primera entidad de su tipo en Argentina que cuenta entre sus autoridades con representantes de los tres niveles de gobierno y del sector privado. Su misión es contribuir al desarrollo productivo de la región, teniendo como principios para su accionar: la concertación, el crecimiento, la productividad, la competitividad, los servicios, la gestión, la equidad y la sustentabilidad.

Regulación del endeudamiento subnacional

Hay consenso en que un manejo más responsable y coordinado del endeudamiento territorial es clave para minimizar sus posibles efectos macroeconómicos. En este sentido apunta la puesta en marcha de programas de saneamiento y ajuste fiscal a nivel subnacional en Argentina y Brasil, a través del establecimiento de metas de reducción del déficit fiscal, del fortalecimiento y de la modernización de las bases tributarias, de la disminución de los gastos de funcionamiento y de la adopción de compromisos de pago de las deudas contraídas. Estos procesos son apoyados financiera y técnicamente tanto por los respectivos gobiernos como por los organismos multilaterales de crédito.

Programas de mejoramiento del hábitat de la población irregularmente asentada

En materia social, tres programas financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo en Argentina y en Brasil han permitido darle un hábitat digno a miles de familias que anteriormente vivían en asentamientos irregulares.

El Programa Rosario Hábitat, en Argentina, tiene como objetivo encauzar los procesos de ocupación informal y mejorar la calidad de vida de la población de asentamientos irregulares en la ciudad, promoviendo la integración física y social de dichas áreas informales a la ciudad formal, a través de la mejora en la infraestructura urbana, la oferta de servicios sociales y la regularización de las propiedades de las poblaciones beneficiarias. El Programa financia proyectos integrados de mejoramiento de barrios en asentamientos irregulares del municipio de Rosario, combinando inversiones en infraestructura requeridas para su regularización, con el desarrollo social de estas comunidades.

Por su parte, el Programa Favela Bairro, en Río de Janeiro, y el Programa de Melhoramento de Bairros Habitar Brasil, en Recife, son programas de viviendas en barrios marginales cuyos propósitos son mejorar las condiciones de las viviendas y evitar que las familias tengan que trasladarse a otras localidades. Los programas engloban varias actividades, la principal de las cuales es mejorar la situación habitacional de decenas de miles de familias, dándoles acceso a los servicios básicos y sociales, como saneamiento, educación y salud, además de las actividades relacionadas con la conservación medioambiental. Hay también un componente de apoyo a la gestión del desarrollo urbano de las ciudades, por medio de la implantación del proceso de Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais (PEMAS). En el caso de Habitar Brasil, el efecto principal, más allá de las obras físicas, se puede apreciar en la movilización de sus habitantes. El gobierno de Pernambuco contrató a una serie de profesionales, como psicólogos y asistentes sociales, para interactuar con la comunidad y verificar sus demandas. El equipo se asoció a los líderes locales y organizó grupos de debate enfocados en algunos temas generales y otros específicos para mujeres y jóvenes. De esta manera, la planificación se hizo partiendo de los intereses de la comunidad misma.

Concejo móvil

El Concejo Municipal de Rosario ha puesto en práctica una experiencia inédita en el país: trasladar las sesiones de su edificio central a los distintos barrios de la ciudad. Tal como se exige en las sesiones ordinarias que se desarrollan en dicho lugar, los concejales deben asistir obligatoriamente a estos encuentros, donde se tratan sólo problemáticas relacionadas con el barrio que oficia de sede del Concejo móvil. Además, las nueve comisiones también deben funcionar en la zona pactada durante la semana que dura el traslado. El objetivo de este proyecto es sumar el cuerpo legislativo a la política de descentralización que se lleva adelante desde hace unos años en la ciudad.

Para garantizar el éxito de la reunión, unas dos semanas antes de la sesión especial se habilita en el distrito una mesa de entrada para que los vecinos, instituciones u organizaciones barriales presenten sus proyectos y planteen sus necesidades. Esas iniciativas son tratadas por cada una de las comisiones, que también tienen que trasladarse al distrito donde se lleva adelante la sesión. En las zonas de la ciudad donde no hay centros de distrito, el reglamento del Concejo dictamina que los concejales pueden solicitar que las sesiones se realicen en el centro de distrito más próximo al barrio o en los establecimientos educativos, clubes o vecinales cuyas instalaciones resulten aptas para constituir sede. Cada una de estas sesiones especiales tiene que ser votada por una mayoría especial (los dos tercios del cuerpo).

El Concejo Municipal de Rosario fue el primer cuerpo importante del país que puso en marcha esta experiencia. En el caso de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ex Concejo Deliberante, si bien algunos de los 60 diputados que conforman este cuerpo pueden trasladarse a los barrios para casos puntuales, las sesiones nunca se realizan en otro lugar que no sea la Legislatura. En Córdoba, en tanto, los 32 integrantes del Concejo también pueden atender los pedidos de los vecinos, pero el recinto de sesiones ordinarias no puede trasladarse a los barrios.

Programa de descentralización, modernización y participación ciudadana.

El programa de descentralización, modernización y participación ciudadana llevado adelante en Rosario tiene por objetivo establecer, afianzar e intensificar vínculos entre la Municipalidad de Rosario, los ciudadanos y sus entidades más representativas, promoviendo un desarrollo más armónico y democrático de la ciudad.

La concentración del grueso de la actividad comercial, empresarial, administrativa y cultural de Rosario en un área que no abarcaba más de 5 de sus 180 Km² de superficie, hacía que se desbordara la infraestructura edilicia y de servicios del área central, al mismo tiempo que seguía manteniendo alejado y relegado en su crecimiento al resto de la ciudad. La descentralización generó la consolidación y el desarrollo de nuevos ámbitos ciudadanos, capaces de dar resolución a sus problemáticas y de planificar su futuro con un claro conocimiento de sus prioridades e intereses.

A partir del año 1995, en que comenzó el proceso de descentralización, la ciudad se dividió en seis distritos, cada uno de los cuales pasó a conformar el área de influencia de un Nuevo Centro Municipal y un territorio más acotado.

En cada uno de los centros municipales se precisan las siguientes cuestiones:

• La organización de las tareas vinculadas a la desconcentración funcional y operativa de servicios.
• La coordinación de las actividades a desarrollar por las distintas áreas (Salud, Promoción Social, Cultura, etc.).
• La organización de las estructuras comunitarias, encuadradas en el nuevo modelo de gestión.
• La redefinición de las políticas públicas a impulsar por la administración municipal.

Aunque la opinión de la ciudadanía es, en general, favorable con respecto a este proceso de descentralización administrativa, también hay consenso en que se debería pasar a una segunda etapa, de mayor profundización. Desde algunos sectores políticos se propone avanzar hacia un modelo de cantón o alcaldía, donde los jefes de distrito sean elegidos directamente, se creen concejos barriales y los centros manejen su propio presupuesto.

El papel de las ciudades en la “nueva economía”

Este apartado se basa en el texto “La ciudad de la nueva economía”, de Manuel Castells. Las ciudades son claves en los procesos de generación de riqueza en el nuevo tipo de economía y en la corrección de los efectos desintegradores y destructores de una economía sin ninguna referencia a valores sociales más amplios, como la conservación de la naturaleza o la identidad cultural.

Los medios de innovación tecnológica, casi sin excepción, son grandes áreas metropolitanas con ciudades potentes impulsándolas. No existe ningún caso de un medio de innovación tecnológica o empresarial que se hubiera desarrollado de forma nueva, en pleno desierto, en relación con un proyecto voluntarista de gobierno. Existen algunos parques tecnológicos con éxito, pero no medios de innovación realmente generadores de riqueza.

Dos ejemplos son Cambridge, en el Reino Unido, y el parque de Hsin-chu, dentro del área metropolitana de Taipei. Son áreas tecnológicas desarrolladas y ligadas a grandes áreas metropolitanas. Estos medios de innovación metropolitanos son esenciales porque a través de la sinergia que generan, de las redes de empresas, de innovaciones, de capital, atraen continuamente los dos elementos claves del sistema de innovación, que son la capacidad de innovación, es decir, talento, personas con conocimiento e ideas, y el capital, que es el que permite la innovación. Las fuentes de riqueza en la nueva economía están constituidas por los medios de innovación territorialmente concentrados en torno a ciudades dinámicas.

Los trabajadores de la nueva economía, de alta calificación, se desarrollan en un contexto específico, que reúne ciertas características y que lo distingue de otros en otras partes del mundo, aún dentro del mismo país. En este sentido, hay que destacar tres elementos claves: la educación, como un medio para que los individuos logren autonomía de pensamiento y de adquisición de conocimientos el resto de su vida; la calidad de los servicios, decisiva para que todo lo demás funcione; y la calidad de vida en un sentido amplio, que atrae talento a los medios de innovación y hace posible que ese talento sea capaz de realizar aplicaciones tecnológicas y empresariales relacionadas directamente con la calidad de vida. Es decir, la calidad de vida urbana y metropolitana incide directamente sobre la productividad y la creación de riqueza.

La universidad, como motor de crecimiento económico, tecnológico y empresarial, es un elemento esencial de la dinamización del tejido urbano y de la producción de mano de obra cualificada. En este sentido, la importancia de los campus urbanos como elemento de dinamización y de absorción de ideas de un tejido social más amplio que el de la propia universidad se está imponiendo cada vez con más fuerza. La idea de universidades con facultades distribuidas en el conjunto de la ciudad no parece eficaz, porque aunque se puede tener una buena universidad en esos términos, la dispersión perjudica al trabajo interdisciplinario. Por tanto, la integración de los campus en tejidos urbanos densos parece que es el elemento que se está señalando como de mayor productividad cultural y, a la vez, urbana.

La cuestión de cómo estimular territorialmente los medios de innovación parece ir en sentido contrario a los llamados parques industriales. La problemática de los parques industriales de los años 80 no es aplicable en el año 2000 porque en este momento no se trata tanto de hacer hard sino de hacer soft. Hoy en día no tiene sentido agregar fábricas de microelectrónica a las que ya existen en los lugares especializados en hacer microelectrónica, lo que cuenta es la capacidad de acción tecnológica sobre aplicaciones. Este tipo de acción no se soluciona con parques industriales donde se puedan concentrar grandes instalaciones industriales, son medios de innovación intensivos en inteligencia más que intensivos en edificios. Se trata de buscar formas de articulación entre el territorio y estos mecanismos de innovación, mucho más sutiles, mucho más ligados a la dinámica propia de la innovación y, en particular, de la innovación de pequeñas y medias empresas. Un ejemplo positivo, en términos de la extraordinaria innovación que ha generado, es el desarrollo del “barrio multimedia” en San Francisco. Este barrio, que alberga a alrededor de 2.500 pequeñas empresas de menos de 15 empleados, se desarrolló en la zona más deteriorada de la ciudad, una vieja zona industrial ocupada por artistas humildes, que estaban allí porque necesitaban mucho espacio para hacer sus obras. Estos artistas fueron contactados por empresas de Silicon Valley que necesitaban personas creativas, capaces de imaginar cosas que impactaran al público. Pero estos artistas podían vivir en esta barrio gracias a que el municipio había cambiado la calificación de la zona de industrial a residencial. Es decir, el municipio contribuyó al desarrollo de la zona al permitir que estas nuevas actividades industriales ligadas a la residencia se desarrollaran allí. Y, al mismo tiempo que se recalificaron los usos, se prohibió utilizar esa recalificación para un proceso de transformación en viviendas de lujo para los ricos de estas empresas, con lo que se evitó la acción de los especuladores inmobiliarios. Además, se permitió la ampliación de usos a locales comerciales, bares, restaurantes, lo que generó una extraordinaria actividad urbana.

La relación entre política ciudadana y el desarrollo de la nueva economía también se vincula a la idea de mercados locales de tecnología en base a políticas ciudadanas y ambientales que sean intensivas en información y en tratamientos avanzados de información, desde la modernización de servicios públicos hasta la creación de sistemas de participación ciudadana en que, junto a los sistemas tradicionales de tejido social de base, se articulen formas de participación ciudadana interactiva. No solamente esto genera una mejora de la gestión local sino que, además, crea mercados locales que pueden ser punto de partida para pequeñas y medianas empresas innovadoras locales, la base del desarrollo futuro.

El parque científico tecnológico de Rosario y su región

Hay consenso en que la descentralización también puede ser un medio para promover el desarrollo local, dado que los gobiernos locales favorecen el trabajo conjunto entre empresarios locales y organizaciones de la sociedad civil. Esta cooperación les permite explorar sus ventajas estratégicas y logra promover las oportunidades económicas en sus territorios. En este sentido, tanto el sector público como el privado de la ciudad de Rosario están comprometidos desde hace algunos años en la creación de un polo tecnológico que aglutine talento, creatividad y capital para el desarrollo de investigaciones biotecnológicas e informáticas. Así, en un mediano plazo, Rosario podría convertir a su área metropolitana en un medio de innovación tecnológica orientado a estas especialidades.

Seguidamente se describen los dos proyectos de desarrollo tecnológico en marcha en la ciudad:

El parque biotecnológico

A comienzos del 2006, dos centros de investigación en genómica vegetal comenzarán a funcionar en el Centro Universitario Rosario (CUR), “La Siberia”, lo que transformará a Rosario en el polo biotecnológico más importante de América latina.

Este proyecto, pionero en la región, dará un importante impulso a las oportunidades que tiene Argentina de participar en la revolución tecnológica, de la mano de las capacidades desarrolladas en biotecnología y competitividad del agro argentino. En el predio del Centro de Desarrollo Regional de Investigación y Desarrollo Rosario (Cerider) en La Siberia, funcionarán el Instituto Nacional de Agrobiotecnología de Rosario (Indear) y el Centro Binacional de Genómica Vegetal (Cebigeve) argentino-español, además de los institutos rosarinos dependientes del Conicet, lo que conformará en unos años un grupo de al menos 400 científicos trabajando para generar valor agregado a la producción de la región. El Indear, emprendimiento integrado por las empresas Biosidus y Bioceres, será una institución de referencia en el campo de la biología molecular, genómica funcional y proteómica aplicadas a la innovación tecnológica del sector agropecuario argentino, mientras que el Cebigeve se volcará en primera instancia a cultivos más intensivos, como pimientos y papas.

Ambos institutos, Indear y Cebigeve, estarán fuertemente orientados a la transferencia tecnológica con el sector privado. En los hechos, el lanzamiento del polo biotecnológico es la primera parte de una iniciativa que contempla la creación en La Siberia de un parque científico-tecnológico que incluya una incubadora de empresas.

El centro de calidad de software

De la mano de un fuerte impulso del sector tecnológico regional, se proyecta la creación de un Centro de Calidad Software, que también funcionará en el CUR, como un laboratorio para mejorar el desarrollo del software y las tecnologías vinculadas a la información por medio de la introducción de procesos y técnicas más eficientes. En este sentido, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) cedió un piso del edificio que tienen en el ala sur de predio universitario, mientras que la Municipalidad comprometió una inversión de 40.000 pesos para la infraestructura y las empresas del polo se harán cargo de los recursos humanos.

El centro será un factor clave en la consultoría para las empresas que quieran obtener normas de calidad (un proceso en el cual las firmas locales tienen mucha experiencia), el testeo de aplicación, la investigación, la formación de recursos humanos y convertirá a Rosario en un centro de referencia internacional de la calidad en procesos de desarrollo de software. Y a las empresas tecnológicas el centro les serviría, entre otras cosas, para reducir costos.

Otra proyecto en marcha es la construcción de un edificio tecnológico en un predio de media hectárea, también en el CUR, que reuniría hasta unas 20 empresas del sector que hoy están dispersas por la ciudad.

El gobierno provincial, por su parte, creó un Foro Provincial de Empresas Tecnológicas y apoyó la sanción de la ley provincial de software, que al reconocer al sector como “industrial” lo exime del pago de impuestos provinciales como Ingresos Brutos, una rebaja de costos fiscales fundamental para su expansión.

Hay que destacar que de las 121 empresas tecnológicas que existen actualmente en Santa Fe, las 25 más importantes son de Rosario. Estas empresas locales facturan alrededor de 35 millones de pesos al año y emplean a casi 600 personas, de las cuales un 67% son profesionales o estudiantes universitarios avanzados. Es notable el crecimiento del sector de empresas de base tecnológica de Rosario: casi cuatro veces superior al promedio de la economía argentina.

Esta nota continúa y culmina en el próximo número, donde se describen las competencias y facultades de los municipios en la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en la ciudad de Rosario, desde una perspectiva histórica y según el ordenamiento institucional vigente en nuestro país; se evalúa la estructura y la evolución del gasto municipal y se comparan el desempeño y la dependencia financiera de la Municipalidad de Rosario con respecto a la Provincia de Santa Fe por medio de la elaboración de una serie de indicadores.

Sobre Rosario, ver las notas La Construcción de Rosario I y II, en los números 33 y 34, respectivamente, de café de las ciudades.

Sobre el Programa Favela Bairro de Río de Janeiro, ver las notas Políticas para construir ciudad, no para hacer casitas (entrevista a Jorge Jáuregui) y Favelas en la ciudad: articular, no separar, de Jorge Jáuregui, en los números 12 y 19, respectivamente, de café de las ciudades.

Sobre las políticas fiscales de Bogotá, ver la serie de notas Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá, de Gloria Henao González, que culmina en este número de café de las ciudades.

Otra visión sobre la autonomía municipal de Rosario, en la nota Rosario: autonomía y financiación, ¿mito o realidad?, de José Ariel Núñez, en los números 20 y 23, respectivamente, de café de las ciudades.

Bibliografía

• Páginas Web

Agencia de Desarrollo región Rosario

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Mundial

Diario La Capital.

Directorio del Estado

Federación Argentina de Municipios

Fórum Barcelona 2004

Instituto de Estudios de la Finanzas Públicas Argentinas

Instituto Nacional de la Administración Pública, Argentina

Mapa del Estado

Ministerio del Interior, Argentina

Portal Educ.ar

Municipalidad de Rosario

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Revista Aportes – Asociación de Administradores Gubernamentales

Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía, Argentina

Secretaría de Hacienda de la Provincia de Santa Fe

Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais, Rio Grande do Sul

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