Media sanción, la ley, las críticas y las dudas
El pasado 4 de julio la Cámara de Diputados de la Nación por unanimidad dio media sanción a la ley de “Régimen de regularización dominial para la integración socio-urbana”. El trámite no deja de tener ribetes extraños. La propuesta surgió desde las organizaciones sociales que integran la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) y fue presentada en la cámara por representantes de los partidos políticos que conforman la alianza que gobierna el país. Después de tres jornadas de exposiciones de diferentes personas vinculadas a la temática, como referentes barriales, ex funcionarios y académicos entre otros, se dieron debates que llevaron a la introducción de importantes modificaciones a la propuesta original. Sin duda, se trata de una ley de altísima relevancia social y urbana, de la que aún resta su paso por la Cámara de Senadores para ser sancionada.
Aquí propongo una reflexión sobre lo que considero los principales aportes, algunas críticas y varias dudas sobre su futuro.
La ley comienza definiendo que entiende por integración socio urbana al “conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. Tales acciones deberán ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad”. De todos modos, la norma se centra en la cuestión de la tenencia de los predios. En ese sentido, la medida central se establece en el articulo 2, en donde se establece “declárese de utilidad pública y sujeta a expropiación, la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asientan los Barrios populares relevados en el RENABAP” (Registro Nacional de Barrios populares en proceso de integración urbana), exceptuando los terrenos cuya propiedad sea el Estado Nacional. Dicho registro arroja el número de 4.228 barrios populares (también denominados “asentamientos informales” o “irregulares”, “villas” o “tomas de tierra”), ubicados en suelo de propiedad privada y de todos los niveles del Estado.
El RENABAP es un aporte fundamental para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas que propongan la integración urbana de los asentamientos populares, en particular por constituirse en un registro nacional con una metodología unificada. De esa forma se superará la dispersión de los datos que actualmente contamos. No obstante, está en proceso de completamiento y ajustes. Para la elaboración de esta ley hubiera sido necesario contar con mayores precisiones en relación a la situación dominial de estos predios. ¿Cuántos se encuentran asentados en terrenos nacionales, provinciales, municipales y privados? ¿Cuántos de los 4.228 barrios ya iniciaron su proceso de regularización dominial y en qué situación del proceso se encuentran? ¿Cuántos están en terrenos no aptos ambientalmente? ¿Cuántos requieren de mayor cantidad de suelo urbano para bajar su densidad? ¿Quién aportaría esos terrenos para la re-localización o ampliación?
En el documento final de la media sanción de la Cámara de Diputados se propone no obstaculizar las intervenciones públicas iniciadas en los barrios, pero se desconoce si esta situación es minoritaria o mayoritaria. Este dato es central en relación para conocer el impacto de la ley. ¿Los municipios o provincias van a ceder a la la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) sus tierras? ¿Por qué motivo lo harían?
Una vez definido que el instrumento de acción será exclusivamente la expropiación, la ley estipula que el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la AABE, actuará como sujeto expropiador de las tierras ocupadas por los barrios. Se aclara que “se priorizarán aquellos bienes inmuebles respecto de los cuales se celebren los convenios establecidos en la presente ley con las provincias, municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Esto genera cierta incertidumbre en la fijación de prioridades, que pasa al ámbito netamente político y no de acuerdo a las necesidades particulares de cada barrio.
De esto se desprenden dos críticas. La primera es el instrumento elegido. Existen muchos mecanismos para adquirir suelo por parte del Estado o transferirlo a los ocupantes, que sin duda surgen como mejores opciones. Entonces, no se comprende por qué tendrían que transferirse a AABE los inmuebles en cuestión cuando es factible y más sencillo llevar a cabo el proceso de expropiación con leyes provinciales o si se trata de un predio municipal sólo se requiere de la sanción de una ordenanza o si es provincial una ley en ese nivel. Más aún, existe toda una serie de instrumentos de captación de suelo urbano muchos mas económicos, tales como la prescripción adquisitiva o también puede el Estado ser sencillamente mediador entre propietarios y ocupantes, etc. La segunda es que implica un mecanismo que se contradice con el federalismo que rige en nuestro ordenamiento constitucional. Esto implica, a su vez, complejizar mas aún el burocrático y tortuoso camino de la regularización dominial. Otorga un poder exagerado al Poder Ejecutivo Nacional en las decisiones de intervenciones públicas en estos barrios.
Un tema preocupante es que no queda claro de dónde van a provenir los recursos necesarios para las expropiaciones y para todos los trabajos previos y posteriores a ella. Tampoco qué tareas les corresponden a los municipios, las provincias y la Nación. Específicamente, ya existen numerosas leyes de expropiación provinciales esperando ser concretadas por falta de presupuesto y sería importante que a partir de esta ley se dieran los fondos necesarios. No se comprende por qué se elige la modalidad de fideicomiso para administrar las tierras expropiadas por la AABE. Este mecanismo pierde transparencia y puede tener costos de gestión, totalmente innecesarios. Por otra parte, el organismo seleccionado no tiene antecedentes en programas de regularización dominial y, por el contrario, fue responsable de muchos desalojos y actualmente está fuertemente abocado a la subasta de inmuebles públicos.
No obstante, la principal duda es si realmente se va a traspasar la propiedad a los actuales ocupantes. Eso no queda claro en el texto que fuera sancionada de la Cámara de diputados, ya que se hace referencia a “promoviendo las condiciones más beneficiosas para la adquisición de dominio o uso de los inmuebles”. Esta segunda cuestión deja abierta la autorización al uso solamente y hace posible entonces otras formas que no fueran la propiedad. En ese sentido tampoco se hace referencia a los derechos de los inquilinos de estos asentamientos -que son cada vez más numerosos- y si ellos van a tener posibilidades de acceder a suelo propio. Si no se aborda el tema, la regularización puede generar conflictos y desalojos masivos de inquilinos y, por lo tanto, un nuevo y grave problema habitacional.
Lo que aparece como similar a una cláusula transitoria es quizás uno de los elementos más relevantes. Sin duda, los pobladores de estos barrios tienen un miedo constante a ser expulsados de sus lugares (aún aquellos que llevan muchos años de construidos) y por eso parece muy acertado el artículo 15, que establece la suspensión de desalojos por 4 años de los barrios que se encuentran registrado en el RENABAP. Esperamos que el Poder Judicial respete esta norma cuando sea sancionada y, en particular, muchos gobiernos locales o provinciales que suelen realizar desalojos extrajudiciales y de hecho.
Un punto adicional es que se contemplarán “pautas mínimas de urbanización y edificación”. Esta futura discusión aportará mucho a la fijación de estándares de calidad de vida urbana y ambiental. Cuanto más similar sea a lo que se suele llamar “ciudad formal” más estaríamos cerca de la integración socio-urbana y a la justicia espacial. Sino, se puedenr cristalizar situaciones de precariedad urbana y habitacional, como ya sucedió (Cravino, 2009).
Debates teóricos, objetivos y sentidos de la ley
Quiero, a partir de la ley, retomar tres cuestiones: una lo que seria el corazón de la norma, la regularización dominial. Una segunda, que aparecía en los debates como central, pero quedó relegada en un segundo plazo y en términos difusos: los servicios públicos. Y una tercera, que surgió en el recinto, pero quedó ausente en la ley: la participación.
La regularización dominial como intervención pública fue ampliamente debatida política y académicamente. Desde la primera reunión de Naciones Unidas-Hábitat en 1976 e inspirado por los debates académicos de Turner y Hardoy entre otros, el criterio de radicación pasó a ser el paradigma internacional para las políticas públicas. Es decir, los Estados en lugar de desalojar, que era la política vigente, debían generar mecanismos de mejoramiento barrial que siguieran y consolidaran los esfuerzos de las organizaciones sociales de los asentamientos. No obstante, en la década de 1980 el debate latinoamericano se centró solamente en políticas de regularización dominial. Las mismas fueron impulsadas por el economista peruano Hernando De Soto (1986) y dadas a conocer a través del famoso libro “El otro sendero”. La propuesta era titularizar los inmuebles en el estado en que estaban, centrándose fundamentalmente en la propiedad del suelo. La hipótesis era que el titulo de propiedad iba a permitir a los ocupantes obtener créditos en los bancos, hipotecando su vivienda, a fin de generar emprendimientos productivos, partiendo de un supuesto homo economicus. El espíritu era introducir a los sectores populares que vivían en barriadas al mercado inmobiliario formal y, al mismo tiempo, a la economía formal. A su vez, se planteaba que los habitantes iban a invertir más en sus casas una vez que fueran propietarios. Nada de esto sucedió, como lo demuestran los trabajos de Calderón (2009). No obstante, su influencia fue importante y transformó las principales ideas de UN-Hábitat en políticas menos complejas (y por lo tanto, que no resuelven cuestiones estructurales), más económicas y supuestamente más eficientes. En Argentina, esto inspiró a la creación de lo que se conoció como Programa Arraigo en los comienzos de la década de 1990, en un gobierno de orientación neoliberal. En varios trabajos sostuve (Cravino, 2009) que se trataba de un programa que adoptaba elementos de medidas privatizadoras, articulados con otros de política social. Una buena síntesis de la impronta ideológica de esta medida fue la frase de una funcionaria del gobierno de Carlos Menem, Adelina D´Alessio de Viola: “hacer de cada proletario un propietario”. De esta forma, aunque parezca contradictorio con una orientación neoliberal, radicar barrios, en este caso en tierras fiscales nacionales, significaba “deshacerse” de suelo urbano del que no se cobraban impuestos y que eran imposibles de desalojar en su conjunto. Se consideraba que la propiedad facilitaría la regularización de los servicios públicos, que estaban siendo privatizados en ese momento. A finales de la década de 2010 no es extraño que otro gobierno neoliberal vuelva a las mismas políticas, pero ampliándolas a tierras privadas ocupadas y (para mi sorpresa) incluyendo a provinciales y municipales (insisto: no le encuentro el sentido a incluir a éstas) e incorporando con cierta vaguedad a las tierras fiscales nacionales que correspondían al Programa Arraigo (y que fuera cambiando de nombre, dependencia, presupuesto y relevancia-orientación política). Si aún muchos de los barrios de tierras fiscales nacionales no tienen la propiedad individual y en un importante número tiene más problemas que certezas, es difícil prever en una ley tan ambigua cómo se va a proceder. En particular, en relación a la complejidad que implica para las villas el ordenamiento urbano previo a la regularización dominial, si se busca que sea individual el lote o vivienda o en los casos en que la mejor opción sea la relocalización.
Se estipulan porcentajes para las cuotas que deberían pagar los habitantes, a fin de poder acceder a la compra del suelo, pero ¿corresponde que paguen las personas que ocuparon y urbanizaron un lugar durante décadas y el Estado no les dio respuestas en relación a calles, espacios públicos, centros de salud, escuelas, seguridad, etc.? Hubiera sido interesante ese debate.
Se mencionaba en los discursos que uno de los objetivos centrales es el acceso a los servicios públicos domiciliarios. No obstante, en la ley sólo se utiliza el verbo “promover” la expansión de los servicios básicos. Es decir, no se garantiza su provisión. Esto quedaría librado al interés de las empresas prestadoras de sumar nuevos usuarios. En un contexto de ajuste estructural del gasto público en función del préstamo del Fondo Monetario Internacional (FMI), sería difícil que los gobiernos municipales, provinciales o nacional pudieran financiar las nuevas redes. Sin duda, el acceso a ellos implicaría muy fuertemente mejorar la calidad de vida de los habitantes, en particular la salud (pero también ahorro de dinero y superar complicaciones). No obstante, también requiere de inversión en las viviendas para acceder a ellos. Esto no está contemplado en la ley. Tampoco se hace referencia a garantizar el acceso a tarifa social y no convertir estas medidas en sólo un ingreso de los asentados al mercado de los servicios. Pirez (2009) deja muy claro que los modelos de gestión de los servicios públicos urbanos deben ser historizados y analizados sus sentidos u orientaciones y, por esta razón, se refiere a “ciclos”. Es necesario comprender la resolución de la tensión mercantilización-desmercantilización, la universalización del servicio o no y los arreglos institucionales que se llevaron a cabo. A su vez, esto implica tener en cuenta las distintas escalas de prestación (local-metropolitana-provincial). Por esta razón, no haber incluido orientaciones claras sobre el acceso y costos de los servicios en este tipo de barrios constituye una oportunidad perdida.
Por último, una de las cuestiones más llamativas es que no se estipula la obligatoriedad de generar mecanismos para la participación de los vecinos en este proceso en cada barrio y a fin de definir cómo entender y lograr la integralidad de la mejora del hábitat. Obviamente, en cada asentamiento las prioridades pensadas por sus vecinos, los modos de llevarlos a cabo y los proyectos particulares que propongan son importantísimos en las intervenciones urbanas. Tampoco se contemplan mecanismos de articulación de organizaciones de diferente tipo de nivel barrial, municipal o provincial con los gobiernos respectivos. Estos mecanismos son centrales para fijar prioridades, tomar decisiones, controlar la ejecución del proceso, auditar gastos o articular demandas entre ellos. A la vez generan mecanismos de aprendizaje horizontales entre las organizaciones y entre los gobiernos.
No se plantea ningún tipo de consejo federal que permita discutir el presupuesto, las prioridades, intercambiar experiencias, tomar decisiones sobre los instrumentos a utilizar, etc. Tampoco algún tipo de consejo consultivo donde participen organizaciones socio-políticas territoriales, colegios profesionales y académicos. Llama más aún la atención cuando la ley fue elaborada por organizaciones socio-territoriales interesadas en generar mejores condiciones para los barrios.
No obstante, las organizaciones son incluidas en la ejecución de obras (si las hubiera) como cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular (aclarando preferentemente por los habitantes de los barrios populares). Si bien esta es una medida interesante, contrasta con la incapacidad de opinar sobre esos procesos por parte de las organizaciones. Estoy convencida del derecho y necesidad de su participación.
Federalismo y ¿obstáculos?
Creo que la misma ley puede constituirse en un obstáculo para los derechos de los habitantes, ya que el inciso 2 del artículo 6 afirma en alusión a las tareas que le corresponde al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación: “implementar en forma conjunta con las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los que se encuentren los bienes inmuebles sujetos a expropiación y mediante convenios específicos, proyectos de integración socio urbana, que estarán sujetos a la viabilidad técnica, ambiental y económica y a criterios de planificación urbanística y el marco legal propio de cada jurisdicción, con el objeto de generar condiciones tendientes a mejorar la calidad de vida de sus ocupantes”. Es correcto que el proceso de intervención sea acorde a las normativas locales y provinciales. No obstante, este artículo deja abierta la posibilidad de desplazamientos promovidos por organismos del Estado. Por ejemplo, la relocalización de familias a fin de dejar predios con emplazamientos centrales para el interés del mercado inmobiliario si es defendido así por organismos públicos; en particular con una AABE que se dedica a hacer subastas para obtener recursos. Al mismo tiempo, puede quedar pendiente la intervención en algunos barrios por considerarse que no hay recursos suficientes (factibilidad económica) o no está contemplada en documentos o normas de planificación urbana. Es más clara en relación a las relocalizaciones por razones ambientales (que son habituales) y allí establece que se realizarán cuando no queden otras alternativas.
La ley, la trampa y la acción colectiva
Es constante el debate sobre si las medidas que adopta un gobierno se deben a la búsqueda de rédito político o a una decisión/convicción propia. No creo que nunca sea sólo una de las dos cosas y, a su vez, es legítimo querer obtener votos. El problema es que esta ley no sea sólo para resolver presiones de organizaciones sociales que se movilizan reiteradamente solicitando recursos y medidas asistenciales al gobierno actual en un contexto de crecimiento de la pobreza. Preocupa que en un gobierno que encara un ajuste estructural del Estado se haya sancionado una ley sin fijar un mínimo de recursos económicos para llevarlos a cabo. Circulan rumores de que algunos funcionarios afirmaban que no iba a haber dinero para implementarla.
La norma establece procedimientos para fijar el precio de los inmuebles y mecanismos en caso de llegar a controversias judiciales. Eso no impide pensar que los propietarios de los predios puede ser también beneficiarios de estas medidas, cuando los abandonaron y aunque muchos de ellos eran imposibles de lotear por estar en zonas inundables, contaminadas o en lugares alejados y, por lo tanto, sin valor inmobiliario hasta que fueron ocupados.
Las organizaciones sociales piensan la lucha por el acceso al suelo urbano como jalonada por etapas. Sin duda, es un momento clave la reglamentación y más aún el de la implementación. Las organizaciones estarán pendientes y generando demandas al respecto. La concentración del suelo en la AABE no ayuda a los reclamos barriales que suelen tener como interlocutores y escenario los municipios o, en menor medida, las capitales provinciales.
Como síntesis, quiero resaltar tres cuestiones:
- El hecho que todas las fuerzas políticas estuvieran de acuerdo en que la política pública sea la integración socio urbana de los asentamientos populares es una batalla socio-cultural ganada y de gran relevancia. No olvidemos que todavía se escucha a dirigentes políticos (por ejemplo hace poco de la Unión Cívica Radical) proponiendo la erradicación de barrios populares. Tampoco olvidemos que buena parte de la llamada “opinión pública” tiene posiciones estigmatizantes, racistas, xenófobas y violentas en relación a los habitantes de villas y asentamientos. Por esta razón, el debate y la ley debería adquirir mayor visibilidad. En este punto pareciera que el gobierno teme que buena parte de la clase media que los votó se enoje por lo que considerarían “regalar tierra a usurpadores” o “premiar a delincuentes”, posiciones habituales de los foristas de los principales diarios. Por esta razón los medios gráficos, radiales y televisivos oficialistas minimizaron la media sanción de esta ley, a fin de dar la menor difusión posible. Por el contrario, una posición unánime de todos los partidos políticos y su explicitación ayudaría a modificar miradas erróneas sobre los procesos de urbanización popular.
- Quiero resaltar la prohibición de desalojos como una de las medidas propuestas más relevantes, por los efectos positivos para los barrios populares. Cotidianamente hay expulsiones violentas de tomas recientes y otras de hasta décadas que esta norma permitiría frenar. Ahí dejo alguna preocupación acerca de si todos los barrios o polígonos están incluidos en el RENABAP y el problema de ponerle fecha de vencimiento. De hecho serian una especie de amnistía de ocupaciones y ésta, sin duda, tarde o temprano tendrá que actualizar los casos y las fechas.
- Todo lo demás queda en una nebulosa que implica que la implementación dependerá de pujas complejas entre municipios y provincias, a la vez que provincias y Nación y todas sus combinaciones. También quedará expuesto a un presupuesto cada vez más flaco y conflictivo y a ciertas contradicciones de su formulación, que espero sean saldadas en el debate de la cámara alta.
Aspiro a que en el debate en el Senado o en la reglamentación se especifique con mayor claridad que las expropiaciones tienen como fin obligatorio el traspaso de la propiedad a las familias ocupantes de los asentamientos populares, se contemple la situación de los inquilinos y de los que no están en condiciones de pagar el lote, que se provea de servicios con costos acordes a la capacidad de pago y que se generen instancias participativas. En fin, que se cumpla con el espíritu que impulsó esta norma.
MCC
Fotos: B° Parque Esperanza, Juárez Celman, Córdoba.
La autora es antropóloga, investigadora docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del CONICET.
De su autoría o sobre su trabajo, ver también en café de las ciudades:
Número 49 | Política de las ciudades (II)
Teoría y política sobre asentamientos informales | Cuestionario a Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino, en vísperas del Seminario en la UNGS. | Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino
Número 56 | Tendencias (I)
Transformaciones estructurales de las villas de emergencia | Despejando mitos sobre los asentamientos informales de Buenos Aires. | María Cristina Cravino
Número 61 | Economía y Política de las ciudades
“Acordate que la tierra no es de nosotros…” | El mercado inmobiliario en las villas de Buenos Aires, según María Cristina Cravino | Marcelo Corti
Número 75 | Política de las ciudades (II)
El estigma de vivir en la villa | “Los mil barrios (in)formales” de Buenos Aires, en dos libros recientes y un seminario | Marcelo Corti |
Número 89 I Política de las ciudades (II)
La Villa 31, entre el arraigo y el desalojo I El nuevo libro de María Cristina Cravino (y por qué debería leerlo más de un político y política) I Por Marcelo Corti
Número 99 I Política de las ciudades (I)
La rebelión de los inquilinos I Ausencia de suelo, ausencia de opciones I Por María Cristina Cravino
Ver el texto y los fundamentos del proyecto de Ley de regularización dominial de la vivienda familiar e integración socio-urbana.
Sobre el proyecto de Ley, ver también la opinión de Fabio Quetglas en este número de café de las ciudades.
Sobre RENABAP, Registro Nacional de Barrios populares en proceso de integración urbana, ver también las opiniones de especialistas en nuestro blog provisorio (2017).
Sobre las tesis de Hernando De Soto, ver también la nota Clandestinos en la ciudad del Tercer Mundo en nuestro número 1.
Sobre expulsiones violentas en barrios populares de Argentina ver también la nota sobre el desalojo del Barrio Parque Esperanza en nuestro número (2)162.
Bibliografía
CALDERÓN COCKBURN, Julio (2009). Títulos de propiedad, mercados, y políticas urbanas”. En Revista de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos. N.º 3, Centro-h, pp. 47-62.
CRAVINO, María Cristina (2009) Entre el arraigo y el desalojo. La villa 31 de retiro. Derecho a la ciudad, capital inmobiliario y gestión urbana. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.
DE SOTO, Hernando (1986) El otro sendero. Ediciones El Barranco, Lima.
PIREZ, Pedro (2009) Las sombras de la luz. Distribución eléctrica, configuración urbana y pobreza en la Región Metropolitana de Buenos Aires, Buenos Aires: Editorial Eudeba.
