Introducción
El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acaba de inaugurar un corredor de buses en carriles exclusivos a lo largo de de 3 km. de la avenida 9 de Julio, entre la avenida San Juan y la calle Arroyo. Es oportuno destacar que existe un amplio consenso con el diagnóstico general que da nacimiento al proyecto: la necesidad de resolver los graves problemas de tránsito y seguridad, tanto vial como peatonal, del Microcentro porteño, plagado de numerosas situaciones de deterioro del espacio público, congestión, conflicto y peligrosidad y contaminación ambiental. Es igualmente saludable que el debate en torno a la problemática de transporte y movilidad de la ciudad se esté planteando en torno a mejoras en el sistema de transporte público, descartando soluciones basadas en la expansión de la infraestructura vial, que han conducido a ciclos viciosos ya estudiados, en los que la expansión induce demanda llevando en el corto y mediano plazo a nuevas necesidades de expansión de esa infraestructura, a la vez que se incrementan los costos generales de mantenimiento.
Asimismo, creemos conveniente señalar que consideramos que el modo conocido como BRT (por sus siglas en inglés bus rapid transit) puede y debe integrarse armónicamente al sistema de transporte público de la Región Metropolitana de Buenos Aires para contribuir a resolver algunos de sus problemas de movilidad.
Sin embargo, existen una serie de cuestionamientos, compartidos por quienes suscriben esta nota, sobre la manera en que se concibió, planificó, diseñó y ejecutó el proyecto. Resulta evidente que a lo largo de todo este proceso se han priorizado los tiempos electorales sobre las consideraciones técnicas y la racionalidad en la planificación, lo cual derivó en una serie de medidas donde parecen primar la improvisación, las decisiones arbitrarias y los oídos sordos a los actores involucrados, desaprovechándose una vez más la oportunidad de llevar adelante un proceso de debate e intervención maduro e integral en el sistema de transporte de la ciudad.
Planificación del corredor
Uno de los principales desafíos de toda buena política de transporte en una región compleja como Buenos Aires consiste en priorizar e integrar los modos de transporte público para facilitar que los usuarios del sistema adopten patrones de desplazamientos racionales y, al hacerlo, minimicen los costos sociales que estos desplazamientos imponen en el sistema en su conjunto (en tiempo, ocupación de espacio, costo, contaminación, congestión).
Los modos de transporte de un sistema de transporte público deben entenderse como soluciones tecnológicas que surgen a lo largo de la historia para dar respuesta a demandas de determinadas características de desplazamientos acordes con la densidad de la demanda, la extensión de los viajes que sirven, la velocidad, su impacto en el medio ambiente, su ocupación espacial y demandas de espacio para giros.
La inmensa mayoría de los viajes que se realizan en la Región de Buenos Aires está compuesta por varios segmentos, cada uno con características particulares con respecto a las variables enumeradas. En un hipotético caso ideal, cada uno de los segmentos del viaje con características diferenciables debería ser satisfecho usando el modo más adecuado desde el punto de vista social para ese segmento. Esto se logra facilitando el trasbordo entre modos mediante la coordinación operativa (diseño de redes jerarquizadas con puntos de trasbordo modernos, coordinación de horarios y frecuencias, información sobre todos los modos), el diseño de espacios con condiciones adecuadas para facilitar los trasbordos en lugares donde se cruzan las redes y un esquema tarifario que premie (y no castigue) el uso de los modos que el usuario juzgue óptimo en cada segmento de su viaje. Indudablemente existen límites prácticos a la aplicación literal de este concepto, pero el concepto mismo debe estar detrás de la toma de decisiones con respecto a las intervenciones en el sistema.
Esta descripción dista mucho de describir la realidad con que opera el sistema de transporte público de la Ciudad de Buenos Aires y la región, que si bien tiene sus fortalezas, presenta un esquema tarifario que castiga la realización de trasbordos por la falta de integración tarifaria. Por otro lado, las redes de los diversos modos no están diseñadas jerárquicamente ni en complementariedad (existen grandes redundancias y zonas sub-servidas) ni existen espacios de trasbordo adecuadamente ubicados y diseñados. Todo esto redunda en que diariamente los usuarios toman decisiones individuales que no sólo distan de ser óptimas sino que perjudican al sistema en general y a los usuarios en particular, resultando en un sistema extremadamente ineficiente.
En ese contexto, las medidas propuestas por el GCABA, si bien cumplen con un objetivo específico no apuntan a revertir la situación general señalada. El proyecto del bus rápido de la 9 de Julio forma parte de una red de corredores de buses rápidos que la ciudad busca imponer como solución genérica a los problemas de movilidad de la región, sin contemplar si la necesaria integración y balance entre los distintos modos de transporte responden adecuadamente a las diferentes demandas de los usuarios.
Para ser más claro, si bien el público servido por los colectivos que circulan por el corredor propuesto no es exactamente el mismo que el que usa la línea C de subterráneos, una parte importante de la demanda del corredor proviene de usuarios que van de la estación Constitución a la estación Retiro, tramo ya servido por la línea C de subterráneos. Nos adelantamos a las conclusiones y podemos sostener que con la intervención, en vez de mejorar la infraestructura existente, se duplican y hacen competir dos modos que deberían complementarse y son escasas las decisiones tomadas para facilitar el trasbordo entre los dos modos. También se desperdició la oportunidad de integrar la bicicleta en uno de las principales arterias norte-sur de la ciudad, un reclamo de larga data de la comunidad de ciclistas.
Por otro lado, y en oposición al caso analizado, la Avenida Juan B. Justo tiene la virtud de ser una avenida concéntrica, larga y recorrida prácticamente por solo dos líneas entre sus extremos. El caso de la 9 de Julio es el opuesto: una intervención de tres kilómetros en una avenida céntrica recorrida por más de ocho líneas durante la mayor parte de su desarrollo. Las soluciones para ambas avenidas deberían ser distintas y no consistir en un simple cambio de escala y de equipamientos pero con una misma solución de fondo.
A esto debemos agregar que el GCABA ha ignorado toda instancia de participación, consulta y debate sobre una de las intervenciones más significativas en el sistema de transporte en los últimos años. La creación de una comisión de seguimiento del Metrobus en la Legislatura porteña se constituye en una mera formalidad ex post: en ningún momento anterior al inicio de las obras se presentó el proyecto en la comisión correspondiente ni en otra, ni se debatieron sus contenidos y/o alternativas analizadas. La audiencia pública, obligatoria en el marco del proceso licitatorio y no en el de definición del proyecto, también termina desempeñando un rol protocolar: no tiene carácter vinculante en el proceso de aprobación y su programación dificultó la concurrencia de actores involucrados. La participación genuina y amplia de la sociedad podría haber legitimado un proceso cargado de suspicacias sobre el apuro y la improvisación. La ciudad no ha hecho público un estudio que encargó para evaluar la incorporación del modo de buses rápidos en una gran cantidad de corredores, de la misma manera que se opone a que decisiones sobre componentes fundamentales del sistema de transporte público, como es la incorporación de corredores de buses rápidos, deban ser debatidas y consensuadas en la Legislatura y con la comunidad en su conjunto. Aquí nos preguntamos: ¿por qué la extensión del sistema de subterráneos debe ser aprobada por la Legislatura y la extensión del sistema de buses rápidos no? Incluso la definición de un carril exclusivo para transporte público tiene la obligación de ser tratado en el ámbito legislativo, sin embargo el Metrobus no. Al respecto, hace a la calidad y legitimidad de las decisiones su representatividad de la opinión pública, y no debería constituir atributo exclusivo del Poder Ejecutivo de turno usar e intervenir en un tema tan sensible como la movilidad sin agotar los procedimientos de consulta con la más amplia participación de los actores interesados.
Del diseño y operación del corredor
En lo específico de la alternativa seleccionada (se desconoce si oficialmente se analizaron otras alternativas a la solución elegida), el diseño adoptado para el corredor implica una serie de complicaciones. El GCABA adoptó un esquema circulatorio denominado “a la inglesa” para el corredor. Esto significa que los colectivos van a circular por carriles exclusivos a contraflujo de la circulación del tránsito general. La decisión se tomó con el objetivo de poder seguir empleando los vehículos que circulan actualmente en la red, con puerta del lado derecho de las unidades y para poder tener una estación central donde descienden y ascienden pasajeros en ambos sentidos de circulación. A su vez la solución implica un enorme costo, ya que los vehículos deberán cruzarse entre sí y con el tránsito general en algún punto en el ingreso y egreso del corredor para quedar alineados del lado opuesto del que circularían si no se adoptara el tipo de circulación elegido.
Esta decisión es criticable y evidencia que en ningún momento se exige contraprestación alguna a las líneas de colectivos que se ven beneficiadas con el incremento de pasajeros al mejorar la oferta, algo similar a lo que ya ocurre en la avenida Juan B. Justo.
Asimismo, la solución seleccionada denota cierta timidez en la intervención a la hora de buscar una solución efectiva. Por la envergadura de la intervención se podrían haber adoptado una serie de alternativas, entre ellas:
• Circulación por la calzada de la 9 de Julio en el sentido del tránsito general, bordeando las isletas que separan la avenida de las calles laterales: esta alternativa no requiere el cruce de los colectivos aunque implica duplicar la cantidad de estaciones.
• Estaciones laterales sin circulación a la inglesa: aun circulando por el medio de la avenida, se podría haber adoptado una solución en la que los vehículos circulen en el sentido del tránsito y descarguen los pasajeros del lado derecho en estaciones que, al no estar compartidas por ambos sentidos de circulación, podrían ser más angostas. La solución propuesta tiene la desventaja de duplicar las estaciones, aunque se evitan los cruces.
El elevado costo de las estaciones es inexplicable. Al no incorporar dispositivos de prepago u otras posibles prestaciones y avances tecnológicos, la construcción de las estaciones no reviste mayor complejidad, más allá de su longitud, que la elevación de su piso para que coincida con el nivel del piso de los vehículos que circularán por el corredor. La integración de las estaciones en las isletas laterales se podría haber logrado minimizando el impacto visual (y sobre todo la cuestionada tala de árboles) sobre la avenida.
No existió instancia de debate para proponer esta u otra alternativa, descartada ligeramente por el Ejecutivo argumentando que “esta opción significaría modificar de manera sustancial las plazoletas laterales, prácticamente duplicando el espacio de las estaciones (habría que hacer una por sentido en lugar de central) afectando más árboles (en las laterales hay 893 vs. 249 centrales) y al uso que a esas plazoletas le dan hoy los vecinos que circulan por la 9 de Julio”. Las estaciones no requieren las dimensiones holgadas que han recibido y su diseño se podría haber integrado armónicamente en las arboledas de las isletas, acercando las estaciones a los puntos de origen de los viajes y mejorando la integración con el sistema de subterráneos. Tal vez no se adoptó esta opción por su eventual escasa visibilidad, factor no menor en un período electoral.
El proyecto también exhibe arbitrariedades en la manera en que se redireccionaron los recorridos de algunas líneas de colectivos, con líneas favorecidas a costa de impactos y costos adicionales injustificados. Si bien la determinación de las rutas corresponde a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), la ciudad efectivamente propuso un diagrama de reubicación de las líneas. A modo de ejemplo, antes de la intervención en cuestión, la línea 91, en su trayecto entre Constitución y Retiro, circulaba por las calles B. Irigoyen-Av. Belgrano-Diagonal Sur (Av. Roca)-H. Yrigoyen-La Rábida-L. N. Alem hasta Retiro. La propuesta de la ciudad reubica la traza hacia el siguiente recorrido: Av. 9 de Julio hasta el Obelisco-Diagonal Norte (Av. R. S. Peña)-Bolívar, donde retoma el recorrido previo a la intervención. Esta reubicación no se explica y es la única razón por la que se agrega una dársena de circulación para giros hacia la Plaza de Mayo desde el Obelisco a la traza del Metrobús, sacrificando espacio verde y continuidad nada menos que en la Plaza de la República. Asimismo, el nuevo recorrido acerca la línea 91 a una zona altamente transitada, el Obelisco, a la que no tenía acceso antes de la intervención, premio injustificado e innecesario. Una posible explicación es la apertura del Metrobús Sur, uno de cuyos principales beneficiarios será la línea 91 y la posibilidad eventual de unir ambos trayectos. Tampoco se entiende por qué a una línea interurbana o regional como es la línea 129 se le permite circular como si fuera una línea urbana circulando por la misma vialidad (Av. 9 de Julio), compitiendo por los pasajeros y agregando congestión donde no debería hacerlo. Una ruta de esa índole con unidades de mayor tamaño debe salir de puntos nodales y no tener paradas distribuidas a lo largo de un corredor urbano. Su recorrido debió haber sido reubicado hacia corredores de salida de ómnibus de larga distancia y no por la Av. 9 de Julio. Tampoco se entiende la razón por la que todas las líneas que recorrían el Microcentro se encauzaron hacia una sola de las dos avenidas norte-sur que lo rodean y no se apeló a la contribución que podría aportar la avenida L. N. Alem-Paseo Colón, minimizando recorridos de pasajeros ubicados cercanos a esta ultima, que deberán agregar distancias considerables para acceder al eje de la Av. 9 de Julio.
Aún con los carriles de paso, es probable que, en ausencia de un operador único que regule las frecuencias y ordene la circulación, las líneas compitan entre sí por los pasajeros, generando todo tipo de conflictos. Se han apurado las acciones para poder visibilizar resultados palpables, obviando las necesarias y prolongadas instancias de negociación con autoridades nacionales y consenso con los operadores.
Pero lo más criticable de la solución adoptada es la forma en que se ocultaron sus impactos para lograr su aprobación acelerada. En la cabecera sur del corredor corren once líneas de colectivos en ambos sentidos de circulación, la traza cruza una avenida de alto tránsito (Av. San Juan) y en ella se ubica uno de los principales nodos de ingreso/egreso a la red de autopistas regionales, con rampas de ascenso y descenso en dirección norte, sur y oeste, además de ser la cabecera norte de la Autopista 9 de Julio Sur.
La complejidad de la cabecera sur es de tal magnitud que no se puede concluir que el cruce en superficie de once líneas de colectivos con las condiciones descritas anteriormente no generará consecuencias negativas en el tránsito de la zona. Sin embargo, el GCABA presentó el estudio de impacto ambiental en el que no se mencionan impactos negativos significativos en el tránsito. Esto solo puede responder al apuro por la aprobación del proyecto, de modo que su construcción cupiera en el calendario electoral sin tener que agregar componentes de mitigación al proyecto. Posteriormente a la audiencia pública y a la autorización ambiental correspondiente, y cerca de la conclusión de la obra, la magnitud de este impacto sale a la luz y el GCABA no tiene más remedio que proponer la construcción de túneles en la cabecera para resolver el conflicto de tránsito que se generará en la zona. Sin embargo, estos túneles no fueron presentados como parte integral para el funcionamiento del corredor sino como un ingrediente adicional que puede mejorar la circulación.
Esto es inadmisible y desconoce los objetivos elementales del estudio de impacto ambiental. El estudio de impacto ambiental debe cumplir un rol de garantía ante la sociedad de que lo que se está proponiendo ha pasado por las instancias rigurosas de control que permiten concluir con un grado de certeza que no se generarán impactos sustanciales en el medio ambiente. Si el estudio de impacto no es creíble, ¿cómo podemos evaluar la conveniencia de realizar o no un proyecto?
Por último, no se pueden dejar de mencionar los costos ambientales y la afectación sobre el patrimonio que generaron el proyecto. La solución propuesta implicó la remoción y/o trasplante de numerosos árboles añejos en un procedimiento criticado por especialistas. La intervención modificó sustancialmente algunos de los iconos más emblemáticos de la ciudad, agregó superficies impermeables e incorporó las estructuras de las estaciones al centro de la avenida más representativa de la ciudad, modificando significativamente el paisaje y la absorción pluvial del corredor.
Si bien el proyecto cumple con el componente principal que genera las ventajas operativas de un BRT, el carril exclusivo, no cumple con muchas de las demás prestaciones que distinguen a los BRT. No hay ahorro de tiempos en el ascenso/descenso de las unidades, ya que no se ha avanzado con el prepago y no se han tomado medidas para regular y ordenar los servicios, con lo cual convivirán una gran cantidad de operadores compitiendo potencialmente por pasajeros. Tampoco se han introducido exigencias de cambios en los vehículos de las empresas, por lo que en el corredor hay un aumento sustancial de frecuencias, incrementando su efecto barrera, con el consecuente aumento en el peligro para los transeúntes que cruzan la avenida. Si bien el entorno que alberga la intervención es más propicio para disipar las emisiones producidas que las calles por las que circulaban anteriormente, no se puede decir que hay una reducción en la cantidad de emisiones, ya que la intervención implica el desplazamiento de una cantidad dada de servicios con determinados vehículos desde un lugar a otro con la misma cantidad de servicios y las mismas unidades.
Los ahorros de tiempo presentados por el ejecutivo son sesgados: para evaluar ahorros de tiempo se deben considerar los tiempos de viaje puerta a puerta de la situación previa con la resultante de la intervención. Si se consideraran los mayores tiempos de acceso a las estaciones por el distanciamiento de la traza con respecto a los destinos y el mayor espaciado entre estaciones, los ahorros se reducirían.
Finalmente, la pregunta que nos hacemos es si se justifica el costo (económico, ambiental, patrimonial) del ahorro de tiempo de viaje. En otras palabras, si contabilizamos todos los impactos durante la construcción y posteriores a ella, ¿se justifica realmente la alternativa seleccionada o existían otras más convenientes, menos costosas y con menos impactos negativos?
En relación al tiempo total de viaje de la mayoría de los usuarios que lo utilizarán, las ganancias pueden ser menores. Si se ahorra un porcentaje menor de tiempo dentro de un viaje de mucha mayor duración, ¿vale la pena transformar uno de los iconos más representativos de la ciudad? ¿Es válido y representa los intereses de la mayoría cuantificar los beneficios de una manera engañosa y concluir sobre su conveniencia sin todos los elementos para juzgar su conveniencia? Los porteños y quienes diariamente vivimos, transitamos y trabajamos en esta ciudad merecíamos la oportunidad de debatir estos interrogantes de manera madura y transparente.
Conclusión
Resulta evidente que la solución adoptada puede ser en cierta medida eficaz en disminuir el tiempo de viaje en la Avenida 9 de Julio, pero es evidente también que no es la solución más eficiente ni la alternativa más razonable. Por el absurdo, una autopista también hubiera dado respuesta a los objetivos de reducción de tiempo pero obviamente no podría nunca ser pensada como la solución adecuada para el problema planteado.
La alternativa del Metrobus responde más a las necesidades y caprichos del calendario electoral –dado que tiene un fuerte impacto visual-ambiental en una de las zonas más sensibles de la ciudad–, no encara soluciones a los problemas estructurales del sistema de transporte de la región, y ha sido por lo menos desprolija en cuanto al modo en que fue ideada, debatida, planificada y ejecutada. Esta obra sin dudas prioriza el rédito político, la visibilidad y el apuro, en contraposición al necesario proceso de diálogo e intercambio público para alcanzar el consenso en soluciones estructurales y duraderas para la región (integración de modos de transporte, integración tarifaria, expansión de la red de subterráneos, coordinación inter-jurisdiccional, rediseño de las redes, etc.) que involucren a todos los actores.
Una vez más, se ha perdido una oportunidad de realizar una intervención que podría servir de modelo para futuras acciones en el sistema de transporte regional, reforzar y legitimar la calidad institucional, en una metrópolis que desesperadamente necesita de soluciones racionales a sus problemas de movilidad.
FO y NS
Francisco Ortiz es Arquitecto (FADU-UBA) y Master en Planificación Urbana (MIT), Planificador en empresas consultoras y operadores de transporte en Buenos Aires y Nueva York; fue consultor de la Subsecretaría de Tránsito y Transporte del GCBA, así como de diversos organismos municipales, nacionales y multilaterales. Docente FADU-UBA Cátedra Garay, Investigador en el Laboratorio de Políticas Públicas.
Norberto Spirtu es Licenciado en Sociología (UBA) y cursó la Maestría en Economía Urbana en la Universidad Torcuato Di Tella. Es consultor en la formulación e implementación de proyectos de transporte y planeamiento urbano. Actualmente coordina el Laboratorio de Políticas Públicas – Buenos Aires y es asesor en la Legislatura Porteña.
Sobre el Metrobús de la 9 de Julio en Buenos Aires, ver también Metrópolis González. Buenos Aires, Metrobus y nostalgia. ¿Un pesimismo de la voluntad?, por Marcelo Corti, en el número 130 de café de las ciudades.
Sobre movilidad y transporte en Buenos Aires, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 122 | Movilidad de las Ciudades
Civilizar, recuperar y conectar | Hacia un sistema integrado de movilidad en la Región Metropolitana Norte de Buenos Aires | Celina Caporossi y Fernando Díaz Terreno (Estudio Estrategias)
Número 113 | Política de las ciudades (I)
Políticas de hábitat y movilidad en la Ciudad de Buenos Aires en el 2011 | Exclusión, subsidios y tragedia | Area de Hábitat y Movilidad del Centro de Estudios Perspectiva Sur: Geraldine Oniszczuk, Luna Miguens, Nicolás Ferme, Luis Cecchi, Ignacio Puente, Jordana Timerman, Lucila Capelli y Gabriela Tavella |
Número 113 | Movilidad de las ciudades
Ordenar las prioridades | Medidas básicas y reflexión a largo plazo para la red de transporte de Buenos Aires | Andrés Borthagaray |
Número 95 | Movilidad de las ciudades
El ITDP y la promoción del transporte sustentable y equitativo | Acciones y recomendaciones para Buenos Aires | Andrés Fingeret |
Número 88 | Movilidad de las ciudades
Ganar la calle, aquí y allá | Una visión integral del transporte urbano y la ciudad que genera: los libros de Manuel Herce y Andrés Borthagaray | Marcelo Corti |
Número 68 | Movilidad de las ciudades
“El tiempo perdido es parte de tu vida” | El reclamo por los carriles exclusivos para el transporte público en Buenos Aires | Marcelo Corti |
Número 63 | Planes de las ciudades (I)
El derecho a la movilidad y la adaptación del espacio público | De los modelos tradicionales de demanda a la planificación integrada del transporte | Manuel Herce Vallejo
