Figura 1. Vista de la construcción de la Villa Olímpica. De fondo, el Parque de las Victorias, el Golf Club Jurado y el Complejo Barrio Savio (Lugano I y II). A la derecha, el complejo Jumbo Factory y la Villa 20. Fuente: Constructora Sudamericana.
Introducción
El presente artículo intenta dar cuenta, a partir de la construcción de la Villa Olímpica y la venta a precio de mercado de las viviendas que allí se construyen, del perfil de la política habitacional del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCBA) para la zona sur de la Ciudad, principalmente de la Comuna 8, la cual concentra altos niveles de informalidad y la mayor concentración de población en villas en la ciudad.
El Estado local, al poner a la venta a precio de mercado unidades habitacionales construidas con fondos públicos, actúa como facilitador del ingreso de la lógica del mercado a un territorio –el sudoeste de la ciudad– históricamente construido y definido por la intervención estatal y la vivienda social, que convive en tensión con grandes predios públicos y de espacio verde degradado. La Villa Olímpica es un Gran Proyecto Urbano que modifica la estructura urbana, moviendo suelo público hacia el dominio privado, el cual se valoriza a través de la intervención del Estado, promoviendo posibles lógicas especulativas al ofrecer viviendas nuevas en un sector de la ciudad degradado.
Acerca del mercado de suelo urbano, los grandes proyectos urbanos y el Estado como productor de suelo urbano.
Abramo (2012) sostiene que a partir de los años 80 se da el retorno del mercado como elemento determinante de la producción urbana posfordista, en tanto emerge como mecanismo principal de coordinación de la producción de la ciudad. En este sentido, distingue tres lógicas que estructuran las ciudades latinoamericanas: las lógicas del Estado y del Mercado, y la lógica de la Necesidad, produciendo un funcionamiento del mercado del suelo en las grandes ciudades latinoamericanas que promueve “(…) de forma simultánea, una estructura de ciudad compacta y difusa (…)” (Abramo, 2012:37). De este modo,
(…) el retorno de la “mano inexorable” del mercado del suelo produce y potencia la estructura espacial de una ciudad com-fusa- (…) Esta estructura promueve demandas de equipamientos y servicios con señalizaciones espaciales diversas, y es un factor que dificulta la elaboración de políticas urbanas más equitativas en términos socioespaciales”. (Abramo,2012:37)
Respecto a los mercados de suelo urbano, Morales Schechinger (2005) se refiere a América Latina como un laboratorio para analizar cómo es que los mercados de suelo funcionan con las reglas ortodoxas, o bien sin ellas. En este sentido, sostiene que el mercado de suelo no necesariamente sigue los postulados ortodoxos de la economía de mercado de otro tipo de mercancías, en tanto no permite una oferta y una demanda plenamente competitiva y racional, lo que genera efectos no satisfactorios sobre la estructura socioeconómica y espacial de las ciudades. Y señala a la dispersión urbana, la segregación y la falta de servicios como algunas de aquellas persistentes insatisfacciones (Morales Schechinger, 2005: 7).
Refiriéndose a las particularidades del suelo urbano como mercancía, Baer (2013) afirma que, al ser el precio del suelo urbano una expresión que se le otorga según sus atributos, éstos están dados –principalmente– por las características extrínsecas del suelo, entre ellas el factor de localización y la condición de irreproductibilidad (aspecto éste que refuerza la imperfección de los mercados de suelo).
Y yendo al rol del Estado en la generación de rentas del suelo urbano, afirma que cumple un papel protagónico en las expectativas sobre las rentas del suelo urbano; las intervenciones del Estado pueden clasificarse según su rol como agente constructor, proveedor de infraestructura y regulador de los precios del suelo.
Para entender el caso de la Villa Olímpica y el rol del GCBA como productor de suelo urbano, resulta relevante la definición que aporta el trabajo de Baer acerca del Estado como agente constructor:
con la capacidad de gestionar, adquirir, demandar y ofertar grandes porciones de tierra urbana, el poder público puede convertirse en un agente inmobiliario de peso en el mercado. Cuando es propietario de grandes extensiones de tierra urbana en desuso, y no la moviliza para el desarrollo de usos ambientales, sociales (y, por qué no) para fines rentables, el Estado puede reforzar la escasez económica de suelo urbano y contribuir al alza de precios. De este modo, el accionar del Estado puede ser con frecuencia, y sin proponérselo, parecido al de los especuladores que mantienen el suelo en estado vacante (Baer, 2013:239)
Por su parte, Reese (2006) dice que las políticas públicas han contribuido a la valorización diferencial del suelo a través de las normativas de usos del suelo y de las obras públicas, generando mayores desigualdades socio-espaciales al interior de las ciudades y que la resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la población de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad.
En relación a las políticas de renovación urbana y de Grandes Proyectos Urbanos (GPU), resulta de interés el análisis de Cuenya cuando sostiene que
“(…) a lo largo de la historia de la urbanización el capitalismo fue creando un paisaje material apropiado a su propia condición para ir modificándolo, destruyéndolo o adicionándole nuevas estructuras físicas, generalmente en los períodos de crisis y reestructuración. Y el Estado, en sus distintos niveles, también ha intervenido (…)” (Cuenya, 2012:28-29).
De este modo, los procesos de modernización, estimulados por el Estado, se suceden en el espacio bajo la lógica predominante del capital, modificándolo según las necesidades de cada etapa de expansión capitalista –y también de sus crisis– y definen formas específicas de usos del suelo y de utilización del espacio urbano. Cuenya (2012) plantea que las estrategias de renovación son producto de un nuevo enfoque de la política urbana que prioriza la promoción del territorio mediante una lógica empresarial caracterizada por una asociación entre acciones públicas y privadas con el objetivo de atraer inversores y consumidores, asegurar una imagen atractiva de la ciudad y generar ventajas competitivas. A diferencia de renovaciones urbanas anteriores, en la que el Estado asumía todos los costos, ahora actúa guiado por la lógica del sector privado. En este sentido, las operaciones de renovación urbana producen tres modificaciones claves: modificación en la rentabilidad de los usos del suelo; una modificación funcional y físico-espacial; y una modificación de los mecanismos de gestión pública (Cuenya, 2012:28).
En este sentido, Lungo (2004) define a los GPU como proyectos que combinan una escala espacial importante con la complejidad de su gestión. Reese (2016) propone pensar los GPU como intervenciones en sectores singulares de la ciudad que tienen la capacidad de promover transformaciones de escala urbana y que por ello modifican la estructura de precios del suelo en su entorno inmediato y mediato. De esta manera los GPU pueden traen dos posibilidades para las ciudades: la autofinaciación del proyecto y la redistribución de las rentas en otros sectores.
La Villa Olímpica en el contexto del sudoeste de la Ciudad de Buenos Aires.
Figura 2. Proyecto Barrio Olímpico. Fuente: GCBA.
En octubre de 2018 se celebraron en Buenos Aires los Juegos Olímpicos de la Juventud 2018; en ese contexto, y a través de la Ley 5.704/2.016, el GCBA se propuso la renovación del antiguo Parque de la Ciudad, ubicado en el barrio de Villa Soldati (Comuna 8), para alojar a los deportistas. Una vez finalizada la competencia, los departamentos serían reacondicionados y los complejos de vivienda constituirían el denominado Barrio Olímpico; para ello, el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) estableció un sistema de venta de las unidades mediante créditos. De un total de 100 hectáreas del predio, 49 serán el Nuevo Parque de la Ciudad; 20 serán calles, veredas y boulevares; 20 nuevos desarrollos comerciales; 7 para equipamiento (hospitales y escuelas); 3,5 para los complejos de departamentos de la Villa Olímpica, convirtiendo esa zona en residencial de media densidad, con un total de 31 edificios de 6 y 7 pisos, que contienen 1.050 departamentos de 1,2 y 3 ambientes.
El proyecto contó con un presupuesto inicial de $1.847 millones y es financiado con un préstamo de la Comisión Andina de Fomento (CAF), recursos del Banco Ciudad destinados a vivienda social y recursos del Tesoro de la ciudad (AGCBA, 2018). Es interesante destacar que el “Recursos con Afectación específica” está compuesto por un Fondo Fiduciario para obras Nuevas con Fines Sociales y Soluciones
Habitacionales, integrado con parte de las utilidades netas del Banco de la Ciudad de Buenos Aires resultantes al cierre de cada ejercicio; es decir, fondos destinados a construcción de vivienda social.
Figura 3. Fuentes de Financiamiento Villa Olímpica. Fuente: AGCBA
Este proyecto se inserta en un proceso de transformación que vive el espacio porteño desde el inicio de la gestión Macri en 2007 y que se agudiza en la continuidad de Rodríguez Larreta al frente del poder ejecutivo porteño desde 2015. Los puntos claves de la transformación de la Ciudad las podemos encontrar en grandes proyectos que requieren una poderosa inversión: las redes de metrobus; el cambio de traza de la AU Illia; la elevación de la traza de los FF.CC. Mitre y San Martín; el soterramiento del FF.CC. Sarmiento; el Paseo del Bajo; la semipeatonalización de Av. Corrientes, la –ahora suspendida– Red de Expresos Regionales (que modificaría parte de la traza de los FF.CC. que ingresan a la CABA), solo por nombrar aquellas que resalta el propio GCBA (es destacable el artículo de Marcelo Corti para el suplemento Ciudades del diario Clarín, el cual refleja la opinión de Andrés Borthagaray para que la CABA revalúe sus proyectos viales en función de la crisis cambiaria –1/9/18). La contracara de este proceso es la venta de tierras e inmuebles públicos en la ciudad –principalmente en el norte de la CABA–, lo que fomenta la especulación inmobiliaria y una presión del mercado sobre el suelo urbano.
Este proceso se enmarca en el proyecto oficial del GCBA de la presentación de un Nuevo Proyecto de Código Urbano, el cual en el tratamiento del espacio público
(…) se limita (…) a las cesiones y aperturas de la vía pública desde la iniciativa privada, pero no lo trata desde el punto de vista de la función pública y ambiental que revisten las superficies de dominio y uso público, desatendiendo así gran parte del territorio de la ciudad y desconociendo la interrelación de los procesos públicos y privados que lo constituyen (Baer y Garay Santaló, 2017:1-2).
El polígono en cuestión es el predio del antiguo parque de diversiones proyectado por la dictadura militar y construido por la firma Interama. El Parque pasó por varios años en estado de abandono y luego fue utilizado por el GCBA para realización de diferentes actividades –como recitales– hasta que comenzó la construcción de la Villa Olímpica –las empresas que construyen la Villa Olímpica son Criba S.A.; UCSA S.A.; BRICONS SAICFI; CavCon S.A.; Constructora Sudamericana S.A.; Cunumi S.A.; Vidogar Construcciones S.A. y EMACO S.A. Cabe destacar que este conjunto de empresas son quienes concentran la obra pública en la Ciudad de Buenos Aires, destacando a Criba S.A. como una de las principales beneficiarias en las licitaciones de las obras del gobierno porteño (EIA VIlla Olímpica, 2016: 130).
“El Sur, prioridad estratégica” es la consigna que guía la gestión Larreta. En este sentido se lanzaron una cantidad de proyectos enmarcados en la lógica de “puesta en valor”, “revalorización”, “proyecto urbano”, “planificación participativa”, “innvación”, etc.: una batería de iniciativas bajo el paraguas del discurso estratégico, de política de distritos y polos, de fomento de nuevas subcentralidades, “participativo”, con grandes publicaciones de diagnóstico y una propuesta de reconversión de antiguas infraestructuras y equipamientos obsoletos. Además de la Villa Olímpica y el nuevo amanzanamiento y apertura de calles que trae, son destacables el nuevo puente Lacarra-Lanús, la reconversión del Autódromo en Polo Automotor a través de un fideicomiso público-privado con instalación de empresas privadas, concesionarias, que también incluye futuras viviendas; la terminal de ómnibus Dellepiane; la construcción y ampliación del Polo Farmacéutico; el Centro de Concentración Logística y Centro de Transferencia de Cargas en el predio del Parque Roca; el plan de urbanización de la Villa 20, el Barrio Papa Francisco y Los Piletones, que prevé un plazo de finalización en el 2019 y contempla la construcción de nuevas unidades habitacionales en tres etapas y diversas obras de infraestructura como la rectificación y el trazado de calles y provisión de servicios públicos; la puesta en valor del Parque Indoamericano y un nuevo paseo en el Lago Soldati.
Estas obras arrojan un modelo territorial expresado en un mapa deseado del territorio de la Comuna 8 que publica el propio GCBA.
Figura 4. Modelo territorial deseado. Fuente: GCBA.
Es relevante destacar algunos aspectos sociohabitacionales de la Comuna 8 a la hora de estudiar la Villa Olímpica y su impacto en la estructura urbana: en primer lugar, en el contexto de la CABA, que cuenta, según el censo 2010, con 23,9% de vivienda deshabitada (Baer y Kauw, 2016:23), la Comuna 8 presenta los índices más alarmantes en cuestiones sociohabitacionales. Según el Diagnóstico Socio-habitacional de la Ciudad de Buenos Aires (CESBA, 2016) la presencia de viviendas con dos o más hogares es la más importante de la ciudad, con un 11% (es decir, 5.289 viviendas); el 18,2% de la comuna tiene hogares de 2 a 3 personas por cuarto y el 5,07% cuentan con hacinamiento crítico (más de 3 personas por habitación); el NBI es de 11,3% (6.582 hogares); la Comuna 8 registra además un alto porcentaje de hogares sólo propietarios de la vivienda y de ocupantes por préstamo. De este modo, es que aproximadamente “unas 61.600 personas residen en sus villas y asentamientos (representando el 32.9% de la población villera de la ciudad, y constituyéndose en la comuna con mayor población en villas de la ciudad)” (CESBA, 2016:54). El Ministerio de Hacienda del GCBA, en su informe “La situación habitacional en CABA 2010”, estima una concentración en la Comuna 8 del 37,4 de la población en Villas y el 34,7 de las viviendas.
En términos de ocupación e ingresos, la desocupación es la más alta de la ciudad, con el 9,6%; el ingreso familiar per cápita de $2.103; 45,3% de su hogares no cuenta con los ingresos suficientes para acceder a la canasta básica; y el nivel de informalidad laboral alcanza el 36.6%. Según la Dirección de Estadísticas y Censos del GCBA, en 2014 el promedio de Ingreso Total Familiar para la Comuna 8 fue de $10.792, el más bajo de la ciudad.
En este contexto, es que el GCBA a través del IVC pone a la venta más de 1.000 unidades en la Villa Olímpica, con los siguientes criterios de ingreso: exigencia de un ahorro del 6% del valor de la propiedad en el lapso de 9 meses; solicitud de ingresos formales o informales mensuales netos que superen la suma equivalente a 3 Salarios Mínimos Vitales y Móviles (SMVyM) al momento de la inscripción; crédito a tasa de 5%. El SMVyM entre enero y julio de 2018 fue equivalente a $9.500; es decir que se solicita demostrar un ahorro mensual de $28.500
Además, el GCBA subsidia el 14% del valor y ofrece créditos de tipo UVA con una relación cuota-ingreso de 25%, con plazos de 10 a 30 años. En un principio, se propone que el 50% de las propiedades debe ser destinado a residentes en Comuna 8 y al menos un 10% para personal de la Policía de la Ciudad y otro 10% para docentes. Se exige no haber sido titular de beneficio de otros programas de solución habitacional permanente del IVC durante los últimos 10 años.
Por otra parte, la trampa financiera de le créditos UVA quedó al descubierto a partir del recrudecimiento del proceso inflacionario y devaluatorio del último período, razón por la cual peligra incluso la adquisición de los departamentos por parte de los sectores medios que decidieron embarcarse en la aventura.
Un aspecto que interesa resaltar es el precio de venta al que ofrece el IVC los departamentos, expresados en la siguiente tabla (los cuales ya no se encuentran en línea en la web del IVC)
Figura 5. Valores de los departamentos de la Villa Olímpica. Fuente: IVC.
Además, según el cuadro del IVC, el valor del m2 al que ofrecen los departamentos no guardan relación con el valor del m2 en la zona de Villa Soldati, el cual se ubicaba en USD 986 para el momento de salida al mercado de las unidades.
En este sentido, y a partir de los datos expuestos, surgen algunas preguntas: ¿cómo accede una familia residente en la Comuna 8, con un ingreso total familiar promedio de poco más de $10.000 a, en primer lugar, demostrar una capacidad de ahorro de $17.944 mensuales en caso de querer acceder a un departamento de 3 ambientes en la Villa Olímpica y luego pagar una cuota de $11.400 durante 30 años?
Por otro lado, si el precio de mercado para Villa Soldati, según el operador inmobiliario Properati, fue de USD 986 el m2 en abril de 2018, momento en que se puso a la venta los departamentos, ¿por qué el IVC pone un precio de venta de USD 1.900, a niveles cercanos a los barrios centrales y consolidados de la ciudad?
Figura 6. Valor del metro cuadrado en abril de 2018. Fuente: Properati web.
Una posible respuesta que propone este artículo es, que al comenzar a agotarse el suelo disponible en el norte de la Ciudad, el Estado es el encargado de preparar las condiciones para acoplar el sur de la ciudad a la lógica del norte, abandonando su histórico rol de planificador de este territorio para comenzar a reconvertir los antiguos fijos en nuevas posibilidades de inversión para el capital privado.
Por otra parte, también se puede pensar que al situarse en una zona rodeada de espacios verdes degradados, vivienda social en altura con problemas estructurales y algunos barrios con sus soluciones de urbanización en estado de lento avance, el destino de estos departamentos sea el de la especulación inmobiliaria a la espera de mejoras en el contexto de la Comuna 8, para luego volver a elevar la estructura de precios en la zona –hipótesis que lejos va a estar de las ideas de mixtura que proponen los funcionarios del GCBA. Tampoco parece plantearse alguna política de suelo que recupere plusvalías urbanas en función el nivel de inversión pública que requiere renovar la zona.
"Esto no es vivienda social", aporta Juan Maquieyra, quien maneja uno de los presupuestos más abultados del gobierno porteño, el del Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) e, incluso desde lo semántico, busca alejarse lo más posible de antiguos proyectos frustrados. El IVC es el organismo detrás de éste y los otros planes puestos en marcha para solucionar los problemas de las 250.000 personas que, según el propio Rodríguez Larreta, sufren carencias de vivienda en la ciudad. A ellos apuntan los diferentes proyectos, nacionales y de la ciudad, para construir 8.000 viviendas y otorgar unos 20.000 créditos blandos.
Es relevante que se utilizan fondos destinados a vivienda social para construir un proyecto que el propio director del IVC define como todo lo contrario. Es decir, fondos públicos destinados a resolver problemas socio habitacionales en la comuna más necesitada de la ciudad pero que finalmente se destinan a la construcción de viviendas que se ofrecen a precio de mercado, prácticamente duplicando el precio del m2 en el barrio de Villa Soldati, históricamente el más bajo de la ciudad.
Algunas conclusiones
Este artículo entiende a la Villa Olímpica como un Gran Proyecto Urbano de tipología de “creación o ampliación con áreas de servicios de centralidad en predios obsoletos o en estado de abandono” (Maleronka, 2017).
Respecto a las posibilidades para las ciudades que identifica Reese en los GPU –la autofinanciación del proyecto y la redistribución de las rentas en otros sectores–, en éste último punto, se establece que un 50% de la enajenación de los inmuebles será destinado para infraestructura de la Comuna 8 y otro 50% para el fondo de urbanización de la villa 20. Respecto al autofinanciamiento, no parece ser una característica de este proyecto, habiendo visto la procedencia de los fondos. Lo interesante de la Villa Olímpica como GPU es el impacto en la estructura urbana.
Una ciudad con un 25% de su parque inmobiliario deshabitado invita a la especulación inmobiliaria sobre el suelo y sobre las unidades funcionales, por lo tanto, la venta de más de 1.000 departamentos a estrenar en un predio renovado, pero rodeado de antiguas viviendas sociales, villas en proceso de lenta urbanización, equipamientos industriales, etc., invita a la retención de las viviendas por parte de quienes las adquieran, al encontrarse lejos de quienes sí las habitarían (la Villa 20 y el barrio Papa Francisco están a escasos 300 metros de la Villa Olímpica). Es decir, a un precio al que no puedan acceder los vecinos inmediatos, pero que puedan acceder aquellos con alguna capacidad de inversión y que pueden no necesitar la vivienda para habitarla inmediatamente.
En este sentido, para finalizar, son relevantes y pertinentes las reflexiones de Baer y Kauw cuando sostienen que
(… ) se pone una vez más de manifiesto la imperiosa necesidad de implementar una política integral de vivienda que incorpore instrumentos de generación, movilización y utilización de la oferta de vivienda y regulación del mercado inmobiliario; y ello ya no solo para favorecer el acceso a un techo, sino para garantizar el derecho a la ciudad, desalentando los procesos de segregación residencial, inequidad territorial, ociosidad del suelo, y revirtiendo la perversa situación sociourbana de “casas sin gente” y “gente sin casas”. Se requiere, en definitiva, de iniciativas que reorienten el desarrollo inmobiliario para atender la cuestión habitacional desde un criterio de equidad territorial y promover un mejor aprovechamiento de la infraestructura y los servicios existentes (Baer y Kauw, 2016:23).
Por lo tanto, el Estado local no es inocente a la hora de pensar sus intervenciones: entendemos que ejecuta una política de reestructurar los precios del suelo en la Comuna 8 para acoplar la lógica del sur a la lógica del norte, hacerlo más atractivo para inversores inmobiliarios, resolviendo de manera silenciosa una renovación de población vía mecanismos de mercado, dejando –al menos por ahora– en un gris la situación de los grandes complejos habitacionales de la Comuna 8, pero sí dando un puntapié inicial con la construcción de edificios de una tipología más humana, alejada de la antigua vivienda social funcionalista, como parte de un proceso de renovación urbana que revalúe un suelo degradado y le dé un nuevo rol a la infraestructura heredada.
IW
El autor es Licenciado en Geografía. Es Integrante del Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos, Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 160/1 I Planes, Política
Densificar “desdensificando” I Las huellas del urbanismo moderno en el proyecto de Número (2)157-158 I Planes, Proyectos
Red de Autopistas Urbanas de la última dictadura. I Ignacio Ariel Wonsiak
El imaginario de la modernidad en el sur I El Plan Director, la urbanización del Parque Brown y la mudanza de San Lorenzo de Almagro.
Sobre la Villa Olímpica de Buenos Aires, ver también la Terquedad Olímpica (de la juventud) en café de las ciudades (2) 167.
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